|
Стр. 6
транспорта будут определяться на основе расчетных тарифов с
учетом объемов выполняемых работ и качества транспортного
обслуживания, что будет способствовать постепенному сокращению
недофинансирования данных перевозок.
В 1998 году прекратится перекрестное субсидирование
перевозок пассажиров поездами дальнего следования за счет
грузовых тарифов. Это, наряду с мерами по сокращению издержек в
отрасли и частичным дотированием из федерального бюджета,
позволит ограничить рост грузовых железнодорожных тарифов.
Органами управления железнодорожным транспортом совместно с
местными органами исполнительной власти будут приняты меры по
повышению эффективности малодеятельных железнодорожных линий и
участков в системе железнодорожного транспорта, включая
обособление малодеятельных железнодорожных линий и участков в
самостоятельные или коммерческие подразделения, их передачу
местным органам исполнительной власти или продажу.
В 1998 году будет осуществлена передача непроизводственных
фондов и объектов социально-культурного и коммунально-бытового
назначения (жилых домов, школ и других) федеральной
собственности, принадлежащих на правах хозяйственного ведения
предприятиям железнодорожного транспорта, в муниципальную
собственность. Это позволит увеличить общий социальный фонд
регионов и городов, повысить эффективность его использования и
снизить соответствующую нагрузку на бюджет и тарифы
железнодорожного транспорта.
5.10. Подготовка кадров
Кадровое обеспечение экономической реформы становится
критическим фактором на этапе ее переноса на институциональный и
микроэкономический уровень, особенно в условиях структурной
перестройки экономики.
В настоящее время низкий платежеспособный спрос
предприятий, государственных и муниципальных органов на
специалистов всех уровней в сочетании с недостаточным бюджетным
финансированием создает угрозу снижения качества
профессионального образования и продолжения подготовки
невостребованных экономикой специалистов.
Увеличение спроса на профессиональные кадры со стороны
предприятий реального сектора может произойти лишь по мере
завершения реструктуризации и реформы предприятий, с началом
экономического роста.
В таких условиях необходимо обеспечить рыночную
переориентацию системы профессионального образования,
разработать и провести в жизнь систему стратегических
национальных приоритетов в этой сфере.
В процессе реформы введены государственные образовательные
стандарты, многоуровневое образование, лицензирование,
аттестация и аккредитация вузов, создается система
негосударственных образовательных учреждений, вузы получили
определенную финансовую самостоятельность, произошли изменения в
структуре подготовки кадров высшими учебными заведениями,
учитывающие преобразования в обществе.
Вместе с тем не полностью решены проблемы соответствия
механизмов управления системой образования новым экономическим,
социальным и правовым отношениям между федеральным центром и
субъектами Федерации, проблемы управления собственностью в сфере
образования, повышения качества образования. Слабо решаются
вопросы социальной защиты обучающихся и сотрудников.
Для достижения целей, поставленных настоящей Программой,
намечается осуществить совершенствование механизма
государственного управления сферой образования.
Особого внимания требует проведение реформ в области
начального и среднего профессионального образования. Здесь
предполагается:
продолжить перепрофилирование учреждений начального и
среднего профессионального образования с учетом структурных
изменений в экономике и социальной сфере, укрепить связи данной
системы образования с работодателями, их ассоциациями и союзами;
завершить разработку образовательных стандартов и ввести их
в действие, организовав необходимое научно-методическое
обеспечение;
на основе многоуровневой системы подготовки кадров
развивать интеграционные процессы между всеми уровнями
профессионального образования.
Подготовка кадров в системе высшего профессионального
образования должна обеспечить необходимую эффективность и темпы
проведения реформ в экономике и социальной сфере, оказать
поддержку инновационным процессам в производстве.
Для этого предполагается:
существенно сократить прием для обучения по не пользующимся
спросом специальностям;
сохранить ведущие научно-педагогические школы,
обеспечивающие подготовку кадров по приоритетным направлениям
развития экономики и социальной сферы как основу расширения
подготовки специалистов в будущем;
обеспечить в субъектах Российской Федерации интеграцию
учреждений Российской академии наук, отраслевых академий и
государственных классических университетов в единые
научно-образовательные комплексы;
создать государственную систему контроля качества
образования и подготовки кадров;
обеспечить присоединение основных университетов страны к
международному информационному сообществу;
предусмотреть инвестиции из бюджета развития на создание
новых технологий образования и информатизацию сферы образования;
ежегодно направлять на обучение и стажировку в ведущие
мировые центры студентов старших курсов и преподавателей.
Подготовка экономистов, юристов и управленческих кадров за
последние годы значительно расширилась. На повестке дня стоит
переход от освоения новых учебных программ к повышению качества
образования, достижению его мирового уровня.
В этой сфере предстоит:
обновить систему образовательных стандартов в
экономическом, управленческом, правовом и социологическом
образовании, включая программы переподготовки специалистов с
целью приведения их в соответствие с мировым уровнем;
создать единую систему подготовки, переподготовки и
сертификации преподавателей этих дисциплин;
провести дополнительную аттестацию образовательных
учреждений, готовящих экономистов, юристов, управленцев,
социологов;
укрепить кадровую и материальную базу ведущих центров
профессионального экономического и социального образования в
основных регионах Российской Федерации, в том числе за счет
кредитов и технического содействия международных финансовых
организаций; разработать Федеральную целевую программу
подготовки кадров для осуществления экономической реформы.
Переподготовка кадров (дополнительное профессиональное
образование) способна обеспечить наиболее быстрый эффект по
сравнению с другими видами образования. Инвестиции в систему
дополнительного профессионального образования дают отдачу уже
через 1-2 года, в то время как для высшей школы этот период
оценивается в 7-8 лет, для среднего профессионального
образования - в 5-6 лет.
В настоящее время система дополнительного профессионального
образования обеспечивает переподготовку 2 млн. человек в год.
Для удовлетворения потенциального спроса предприятий и
трудоустройства безработных, бывших военнослужащих, мигрантов
необходимо увеличить объем переподготовки в 2-2,5 раза.
Для обеспечения качества данных образовательных услуг будет
укреплена система управления и методического руководства
дополнительным профессиональным образованием, разработаны
дистанционные технологии обучения в области основных профессий и
начато их массовое внедрение.
Будет принят закон о дополнительном профессиональном
образовании. Решение задачи кадрового обеспечения экономической
реформы требует совершенствования механизма финансирования
системы профессионального образования, которая в условиях
недостатка бюджетных средств финансируется государством на
уровне, обеспечивающем основные социальные потребности общества.
При этом финансирование должно быть более дифференцированным в
зависимости от степени удовлетворения реального спроса
предприятий.
В 1997-2000 годах для этого предполагается обеспечить
наиболее эффективное использование средств федерального и
местных бюджетов, способствовать мобилизации дополнительных
источников финансирования образовательной и научной деятельности
учебных заведений. В этих целях следует:
разработать и внедрить механизм государственной поддержки
подготовки специалистов по новейшим технологиям, а также
национальной и региональной элиты в ведущих государственных
университетах;
ввести механизм поддержки подготовки кадров для регионов
путем использования средств из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
расширить возможности вузов по мобилизации средств от
находящихся в их распоряжении и привлекаемых фондов. В
частности, целесообразно передать вузам в оперативное управление
все арендуемые ими на срок более года здания и сооружения,
находящиеся в государственной (федеральной и муниципальной)
собственности;
разрешить предприятиям отчислять до 2 процентов прибыли, не
облагаемой налогом, на подготовку и переподготовку кадров.
Предприятие должно будет либо потратить эти средства
самостоятельно на оплату образовательных услуг лицензированных
учебных заведений в соответствии с профилем своей основной
деятельности, либо перечислить их в соответствующий внебюджетный
фонд;
сформировать механизм привлечения к финансированию развития
государственных учреждений негосударственных средств,
внебюджетных источников, средств юридических и физических лиц,
иностранных инвесторов;
разработать условия предоставления государственных гарантий
привлечения частных инвестиций, направляемых на развитие
материально-технической базы образовательных учреждений;
доработать механизм оплаты основных и дополнительных
образовательных услуг физическими и юридическими лицами;
предусмотреть изменение механизма социальной защиты
студентов, сконцентрировав средства на поддержке наименее
обеспеченных и наиболее талантливых учащихся;
ввести механизм предоставления адресной дотации малоимущим
слоям населения для получения начального профессионального
образования (приобретение учебников, питание и т. д.).
5.11. Законодательство. Судебная реформа
Осуществление экономической реформы, переход к рыночным
отношениям требуют серьезного обновления российского
законодательства, регулирующего отношения в сфере экономики,
приближения его к международным правовым стандартам.
За прошедшие годы проделана значительная работа по
совершенствованию гражданского и уголовного законодательства.
Введены в действие первая и вторая части Гражданского кодекса
Российской Федерации, регулирующие права собственности и другие
вещные права, вопросы, возникающие из обязательственных
отношений. Приняты Федеральные законы "Об акционерных
обществах", "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О
рынке ценных бумаг", "О некоммерческих организациях", а также
Семейный кодекс Российской Федерации и Уголовный кодекс
Российской Федерации. В законодательство введены новые понятия,
возникли новые правовые институты. Закрепляются новые формы и
методы государственного регулирования рынка, имущественных
отношений предпринимателей.
Однако проблема укрепления законности и правопорядка в
российском обществе по-прежнему остается достаточно острой, и ее
решение является одним из важнейших условий осуществления
социально-экономических преобразований. Основной задачей
законодательного обеспечения экономической реформы в 1997-2000
годах станет достижение правовой стабильности государства и
общества.
Укрепление законности и правопорядка в стране
предусматривает развитие законодательной базы, в том числе
правового обеспечения рыночных отношений, реформирование
судебной системы, совершенствование правоприменительной
деятельности, усиление борьбы с преступностью, в том числе
экономической.
Совершенствование системы федерального законодательства
будет осуществляться прежде всего путем систематизации
действующих законов и других нормативных актов. В этих целях в
1997-2000 годах будет принят Федеральный закон "О нормативных
правовых актах", обновлен Общеправовой классификатор отраслей
законодательства, подготовлен и издан Свод законов Российской
Федерации. В 1997 году будет разработана и утверждена единая
Государственная законодательная программа на 1997-2000 годы,
объединяющая усилия всех субъектов законодательной инициативы.
Развитие правового обеспечения рыночных отношений в рамках
настоящей Программы будет осуществляться по направлениям,
обеспечивающим необходимость и достаточность правового
регулирования в сфере социально-экономических отношений. В этих
целях предусматривается:
совершенствование налогового законодательства, которое
должно быть направлено на повышение собираемости налогов,
упорядочение системы налогов, расширение налоговой базы,
усиление ответственности за нарушения налогового
законодательства. В то же время налоговое законодательство
должно стимулировать предпринимательство, привлечение средств, в
том числе сбережений населения, в сферу инвестиций. В 1997-1998
годах будет принят Налоговый кодекс Российской Федерации,
которым должно завершиться реформирование налоговой системы;
совершенствование управления бюджетным процессом, в том
числе развитие бюджетного федерализма путем создания
рациональной системы взаимоотношений бюджетов всех уровней.
Будут приняты новые редакции законов "Об основах бюджетного
устройства и бюджетном процессе в Российской Федерации", "О
бюджетной классификации", "Об организации торгов (тендеров) на
закупку товаров (услуг) для государственных нужд";
регулирование кредитно-денежных отношений, создание
правового механизма ликвидации кредитных учреждений за участие в
финансовых операциях, связанных с легализацией средств,
полученных преступным путем, а также санации и ликвидации
неплатежеспособных банков и других кредитных учреждений;
совершенствование правовой базы вексельного обращения (в
том числе в топливно-энергетическом комплексе) и отношений по
регулированию рынка заимствований;
развитие законодательства, регулирующего отношения
собственности. Необходимо принять законодательные акты,
определяющие правовой механизм эффективного управления
собственностью, способствующие укреплению института частной
собственность, направленные на охрану интеллектуальной
собственности, регулирующие вопросы наследования. В 1997 году
необходимо принять законы "Об иммунитете государства и его
собственности" и "О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях", определяющие виды имущества, которые могут
находиться только в государственной или муниципальной
собственности, а также порядок отнесения государственного
имущества к федеральной собственности и к собственности
субъектов Российской Федерации, что позволит повысить
эффективность управления государственной собственностью;
развитие законодательства о юридических лицах и
совершенствование процедур регистрации юридических лиц, в том
числе разработка условий, при которых станет невозможным
появление фирм-однодневок, создающихся под одну сделку и
исчезающих после ее совершения;
создание цивилизованного рынка недвижимости. Для этого
будет законодательно определен порядок государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и осуществления сделок
с ним, залога земли (ипотеки). Необходимо принять Земельный
кодекс Российской Федерации, который обеспечит надлежащие
гарантии развития земельного рынка;
совершенствование правового обеспечения отраслей
естественных монополий;
совершенствование практики хозяйственной деятельности,
создание необходимых гарантий для соблюдения законности во
взаимоотношениях органов государственной власти и субъектов
хозяйствования, что требует перехода к единому на территории
Российской Федерации регламентированному порядку лицензирования,
который предусмотрен в проекте федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности";
формирование благоприятных условий для привлечения
инвестиций, в том числе иностранных, в сферу производства. В
1997-1998 годах необходимо принять законы "Об иностранных
инвестициях", "О свободных экономических зонах", "О
концессионном договоре" и др.;
В настоящее время действует Федеральный закон от 9 июля 1999 г.
N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"
создание соответствующей мировым стандартам правовой базы
для предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений в
сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических
операций. В 1997 году необходимо принять в новой редакции
Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле";
внесение изменений в законодательство, регулирующее
процессы в социальной сфере, в том числе подготовка и принятие
Трудового и Жилищного кодексов Российской Федерации, законов "О
прожиточном минимуме", "О пенсионном обеспечении", "О гарантиях
работникам в связи с банкротством и временной приостановкой
работы организации", "Об основах социального обеспечения".
Укреплению законности в сфере экономики будут
способствовать:
принятие Федеральных законов "О борьбе с организованной
преступностью", "О борьбе с коррупцией", "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем",
"О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц,
содействующих уголовному судопроизводству", "О ведомственной
охране";
ускорение процесса присоединения Российской Федерации к
международным соглашениям по вопросам борьбы с преступностью, в
том числе к конвенциям о выдаче преступников, о взаимной
правовой помощи и действительности судебных решений по уголовным
делам, об отмывании, о выявлении, об изъятии и конфискации
доходов от преступной деятельности, а также ускорение разработки
и ратификации межгосударственных соглашений по предупреждению
компьютерных преступлений в банковской системе.
Реформирование судебной системы и совершенствование
правоприменительной деятельности являются на современном этапе
важными факторами, не только определяющими уверенность граждан в
защите своих прав, но и обеспечивающими эффективность
осуществления экономических преобразований.
Развитие судебной системы основывается на принципе ее
единства, независимо от компетенции различных судебных органов.
Уже приняты Федеральный конституционный закон "Об арбитражных
судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный
кодекс Российской Федерации.
На первом этапе законодательной работы, в 1997 году,
необходимо принять законы о судебной системе Российской
Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации, об адвокатуре,
о мировых судьях и другие акты, что позволит в основном
сформировать систему судебных органов в 1998 году.
Для обеспечения строгой процедуры деятельности судебных и
иных правоохранительных органов в 1997-1998 годах продолжится
работа по приведению процессуальных основ новой судебной системы
в соответствие с институтами демократического государства. В
этот период будут введены в действие новые
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
В 1997-2000 годах особое внимание будет уделяться вопросам
исполнения судебных решений. Необходимо принять
Уголовно-исполнительный кодекс, а также законодательные акты о
судебных приставах и об исполнительном производстве. Функции
принудительного исполнения решений судов и иных органов будут
переданы от судебных органов органам исполнительной власти.
Следует создать институт судебного пристава, обязанностями
которого станут принудительное исполнение решений и обеспечение
установленного порядка деятельности судов. Осуществление этих
функций может быть возложено на офицеров, высвобождаемых из
Вооруженных Сил Российской Федерации при их сокращении.
В ходе реализации судебной реформы и развития деятельности
правоохранительных органов будет решаться проблема
количественного и качественного состава судей и других
работников, осуществляющих правоприменительную деятельность.
Проведение судебной реформы потребует достаточного
финансирования судебной системы из федерального бюджета.
Совершенствование законодательной базы и укрепление
судебной системы создадут необходимую основу для борьбы с
преступностью в сфере экономики, коррупцией.
Либерализация экономической деятельности, допуск в
экономику теневого капитала, не сопровождавшиеся созданием
адекватного механизма контроля и защиты от противоправных
посягательств, создали благоприятные условия для внедрения в
экономические отношения преступных элементов.
Причинами перелива капитала в сферу теневой экономики
являются усложненность и избыточность налогообложения,
необходимость урегулирования отношений с криминальными
структурами, неопределенность общеэкономической ситуации,
диктующей необходимость формирования неучтенных резервов. Низкий
уровень защищенности предприятий, особенно малых, перед рэкетом
объективно вынуждает их уводить в "тень" часть своей
коммерческой деятельности для образования денежных фондов, что
закрывает для них возможность обращения за помощью к
правоохранительным органам.
Экономическая преступность, и прежде всего организованные
ее формы, представляет реальную угрозу для будущего России. Она
имеет международный, транснациональный характер, отличается
сращиванием преступных кланов с органами власти. Коррупция
оказывает влияние на процессы приватизации, инвестирования,
конверсии, преступные группировки пытаются контролировать
финансовую сферу, внешнеэкономическую деятельность. В результате
этого государство несет многомиллиардные потери, тормозится
процесс становления цивилизованных рыночных отношений.
Определенные действия в сфере борьбы с экономической
преступностью государство предпринимало и ранее, однако эти
попытки были неполными и непоследовательными, они давали в
лучшем случае кратковременный эффект и не привели к нужному
перелому.
В 1997-2000 годах для подавления криминального сектора
экономики, предотвращения оттока государственных средств в
теневую экономику будут приняты меры по:
совершенствованию единой государственной системы валютного
и внешнеторгового учета и повышению эффективности валютного
контроля;
установлению ответственности за искажение полноты и
достоверности документов бухгалтерского учета и отчетности для
сокрытия доходов;
контролю и сужению сферы наличного денежного обращения;
борьбе с "отмыванием" преступных и иных незаконных доходов
через кредитные учреждения;
обеспечению обязательного декларирования доходов при
приобретении движимого и недвижимого имущества, прежде всего
государственными служащими.
Наряду с этим будет продолжена работа по кадровому,
организационному и финансовому укреплению правоохранительных
органов и органов валютного контроля.
В целях усиления борьбы с коррупцией будет, с одной
стороны, усилена ответственность работников органов
исполнительной власти, с другой стороны, повышены стимулы для их
законопослушной деятельности.
В этой связи в 1997 году будут подготовлены изменения и
дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
государственной службы, которые, в частности, будут более жестко
регламентировать условия и порядок прохождения государственной
службы, ответственность за нарушение установленных для
государственных служащих ограничений, а также предусматривать
повышение денежного содержания государственных служащих с
одновременным сокращением их численности и совершенствованием
системы органов исполнительной власти.
Будут предприняты меры по контролю за размещением бюджетных
средств в коммерческих банках, за привлечением вексельных
кредитов коммерческих банков для финансирования бюджетных
расходов под правительственные гарантии.
6. Структурная и инвестиционная политика
За последние годы в экономике произошли определенные
изменения, свидетельствующие о начале нового этапа в развитии
реформ, связанного с необходимостью активизации осуществления
структурной политики и инвестиций, повышения эффективности
производства, перехода от замедления темпов спада и стабилизации
к росту производства.
Произошла существенная дифференциация отраслей
промышленности по уровню спроса на производимую продукцию на
внешнем и внутреннем рынках и их объединение в достаточно
однородные группы. Поддержка каждой из групп отраслей отличается
по характеру и масштабам ее оказания, однако общие направления
их стимулирования сводятся к следующему: поддержка
институциональных и организационных преобразований,
стимулирование отечественных и иностранных инвестиций,
стимулирование экспорта и защита внутреннего рынка, повышение
конкурентоспособности продукции.
Рост государственного спроса в ближайшие годы имеет
незначительные перспективы, поэтому необходимо увеличение
емкости внутреннего рынка за счет повышения платежеспособного
спроса предприятий и населения.
Это выдвигает на первый план решение следующих проблем:
дальнейшее снижение инфляции, сдерживание роста цен на продукцию
естественных монополий, повышение собираемости налогов с
одновременным ужесточением контроля за целевым расходованием
бюджетных средств, борьба с задолженностью бюджету и задержками
оплаты труда, отлаживание механизма привлечения отечественного и
иностранного капитала.
Государственная экономическая политика на современном этапе
должна способствовать изменению структурных соотношений в
экономике по следующим взаимосвязанным направлениям:
совершенствование организационных и управленческих структур
в реальном секторе экономики, обусловленное необходимостью
повышения качества менеджмента на всех уровнях управления,
предполагающее проведение реформы предприятий, и повышения
эффективности управления государственной собственностью;
улучшение технологической структуры материального
производства на основе замещения устаревших технологий и
основных фондов современными, что предполагает существенное
изменение темпов и пропорций инвестиционного процесса;
изменение структуры производства, предполагающее увеличение
доли продукции с высокой степенью обработки;
развитие инфраструктуры экономики, в том числе таких
важнейших отраслей, как транспорт и связь.
С учетом современного состояния экономики и содержания
нового этапа преобразований главная цель структурной политики
определяется как повышение эффективности и конкурентоспособности
на внутреннем и внешнем рынках.
В соответствии с главной целью формируются стратегия и
приоритеты структурной политики.
Приоритеты структурной политики в 1997-2000 годах будут
строиться на следующих принципах:
стимулирование накопления и создание благоприятного климата
для инвестиций;
содействие повышению объемов и эффективности инвестиций;
увеличение объемов государственных инвестиций и повышение
их роли в структурной политике государства;
ускорение включения России в систему международного
разделения труда путем поощрения отраслей и предприятий,
производящих конкурентоспособную на мировом рынке продукцию;
поощрение отраслей и предприятий, обеспечивающих появление
на рынке принципиально новых товаров или преодоление технических
барьеров для ввоза в зарубежные страны;
поощрение вывода из эксплуатации избыточных мощностей и
ликвидации неэффективных предприятий.
6.1. Объемы, источники и эффективность инвестиций
Целью настоящей Программы является преодоление спада
экономики как в отношении роста внутреннего валового продукта,
так и капиталовложений, на которые этот рост опирается.
Необходимыми условиями для решения этой задачи являются:
расширение потенциальных источников для инвестиций, что
определяется недостаточными масштабами накопления в стране,
дефицитом государственного бюджета и структурой источников его
покрытия;
эффективное использование этой базы путем создания условий,
стимулирующих превращение накоплений в инвестиции, прямые и
портфельные;
расширение базы для эффективного применения капитальных
вложений, что предполагает реформу предприятий, направленную на
укрепление роли собственника и ответственности менеджеров перед
ним;
помощь государства в активизации инвестиционной активности
корпораций.
Ключевыми факторами, определяющими выполнение этих условий,
являются:
постепенное сокращение доли средств, отвлекаемых с
внутреннего рынка для покрытия дефицита государственного
бюджета. Для гарантии успеха принципиально важно размещать
заемные средства в окупаемые проекты и тем самым не возлагать
погашение внутреннего долга на налогоплательщиков;
создание механизма, обеспечивающего гарантированный возврат
вложенных средств по их реальной ценности;
использование механизма санаций и банкротства предприятий
для качественного усиления роли собственников и ответственности
менеджмента;
предоставление государством гарантий на возврат части
заемных средств с целью расширения масштаба привлекаемых
средств, участие государства в кредитовании окупаемых проектов
на основе разделения риска с инвестором и другими кредиторами.
Несмотря на относительно высокий уровень валовых
сбережений, валовое накопление остается умеренным (24-25
процентов) вследствие значительного объема приобретения агентами
экономики иностранной валюты и утечки капиталов.
По прогнозу величина сбережений населения будет несколько
сокращаться, что скажется прежде всего на сокращении объемов
покупки валюты.
Государственные сбережения будут возрастать благодаря
сокращению дефицита государственного бюджета и росту
государственных инвестиций.
Совокупное воздействие всех факторов активизации
инвестиционной деятельности обеспечит рост валового накопления к
внутреннему валовому продукту с 24 процентов в настоящее время
до 27-28 процентов к концу среднесрочного периода, что означает
рост объема инвестиций примерно в 1,35 раза.
По прогнозным данным, в 1997-2000 годах темпы роста общего
объема инвестиций в основной капитал к предыдущему году
составят: 1997 году - 101 процент, 1998 году - 108 процентов,
1999 году - 110 процентов, 2000 году - 112 процентов. Доля
общего объема капиталовложений во внутренний валовой продукт в
2000 году составит 19,3 процента.
Ключевую роль в финансировании инвестиций в 1997-2000 годах
будут играть собственные средства предприятий, которые обеспечат
около 60 процентов всех капиталовложений. В рамках финансовых
источников после переоценки основных фондов возрастет доля
амортизационных отчислений, которая в 1997 году должна составить
38 процентов общих капиталовложений, а в 2000 году - около 41
процента.
Увеличивать объемы привлекаемых средств предполагается в
первую очередь за счет кредитов коммерческих банков, иностранных
инвестиций, эмиссии ценных бумаг. Защита привлекаемых кредитов
обеспечивается системой гарантий, которые в значительном объеме
вводятся с 1997 года (50 трлн. рублей).
Существенно увеличатся объемы привлекаемых в сферу
жилищного строительства средств населения. Их доля в 2000 году
составит порядка 3,5 - 4 процента от общего объема инвестиций в
экономику страны.
В 1997-2000 гг. Правительство Российской Федерации
осуществит ряд мер по оживлению инвестиционного процесса, и в
том числе:
существенное изменение фактического исчисления амортизации,
увязка его с налогообложением, что позволит поднять ее долю как
источника капиталовложений;
развитие форм привлечения в инвестиционную сферу сбережений
населения. В целях эффективного использования сбережений
населения широкое распространение должна получить система паевых
инвестиционных фондов;
развитие форм стимулирования рынка ценных бумаг.
Предусматривается обеспечить разумный баланс интересов
капиталовложений в реальный сектор и неинфляционное
финансирование бюджетных расходов за счет государственных
долговых заимствований, т. к. в настоящее время реализация даже
самых эффективных и быстроокупаемых проектов по прибыльности не
может конкурировать с доходностью и надежностью государственных
ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций, облигаций
федерального займа), что, естественно, сдерживает привлечение
инвестиций в производство;
развитие рынка капитала, и прежде всего облигационных
рынков предприятий и института финансовых посредников,
действующих на нем. В настоящее время из-за недостатка таких
посредников информация о прохождении капитала, с одной стороны,
и предложения проектов - с другой, не доходят до
заинтересованных партнеров. В итоге мобилизация инвестиционных
ресурсов происходит весьма неудовлетворительно;
формирование инвестиционных средств при приватизации и
расширении действующего предприятия. При этом приватизация
должна носить не фискальный характер, а предусматривать прежде
всего решение вопросов мобилизации ресурсов для инвестирования;
привлечение иностранного капитала в российскую экономику.
Важнейшим инструментом государственной инвестиционной
политики, ориентированной на рост экономики, станет Бюджет
развития и связанный с ним механизм предоставления гарантий.
Благодаря источникам, не зависящим от исполнения текущего
бюджета, инвестиции, финансируемые из Бюджета развития,
становятся фактически защищенными статьями.
Бюджет развития предусматривается формировать с 1997 года.
Принципиальная важность Бюджета развития как стимулятора
экономического роста состоит в том, что средства
налогоплательщиков предоставляются корпоративному сектору строго
на возвратной, платной и срочной основе. Формирование Бюджета
развития опирается на следующие ключевые положения:
использование заемных средств для финансирования
инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует
возврат заемных средств. Это позволит использовать их не только
в интересах нынешнего, но и будущих поколений;
отделение финансирования исполнения Бюджета развития от
текущего бюджета;
гарантирование непрерывности финансирования, что не только
обеспечивает возврат вложенных средств, но и увеличивает
накопления - предпосылку дальнейшего роста экономики.
Создание механизма реализации Бюджета развития позволяет в
существенно больших масштабах, чем предусмотрено в самом
бюджете, индуцировать инвестиции через механизм гарантий,
предоставляемых на конкурсной основе инвесторам, в пользу
кредитующих банков. При объеме гарантий 50 трлн. рублей и
страховом покрытии 40 процентов появляется потенциальная
возможность для привлечения долгосрочных кредитов в сумме 125
трлн. рублей (при 17 трлн. рублей в 1995 году).
Индуцирование инвестиций предполагает соответствующее
наращивание кредитных ресурсов и снижение их цены. Достижение
этой цели прямо зависит от сокращения доли государства как
заемщика на денежном рынке страны и вовлечения накоплений в
инвестиции.
Задачей 1997 года неизбежно явится осуществление перехода
от сложившегося режима финансирования к предусмотренному
Бюджетом развития по таким направлениям, как связанные кредиты и
инвестиции в производственную сферу. Этот переход требует отказа
от безвозмездного финансирования в пользу возвратного,
тщательной проверки обоснованности возврата средств. В 1997 году
не представится возможным в полном объеме реализовать конкурсный
подход к выбору направлений вложений в связи с необходимостью
выполнить обязательства, принятые Правительством Российской
Федерации.
Направления использования инвестиционных средств
в 1997 - 2000 годах
---------------------------------------------T---------------------------
¦ Прогноз (трлн. рублей в
¦ ценах 1997 года)
Наименование показателя +------T------T------T------
¦1997 ¦1998 ¦1999 ¦2000
¦год ¦год ¦год ¦год
---------------------------------------------+------+------+------+------
I. Бюджет развития - всего 18,6 36,1 40,6 47,2
в том числе:
а) инвестиции на развитие производственной 7,4 18,4 22,7 25,9
сферы
б) связанные иностранные кредиты 10,3 14,7 12,6 13,3
в) резерв на возможные выплаты по государ- - 1,2 2,6 4,3
ственным гарантиям
г) другие статьи расходов 0,9 1,8 2,7 3,7
из них:
поддержка экспорта 0,5 1,0 1,6 2,0
расходы по финансовому оздоровлению и 0,4 0,8 1,1 1,7
перепрофилированию убыточных и неперспек-
тивных производств
II. Капитальные вложения, финансируемые 38,4 40,0 42,0 43,1
за счет федерального бюджета (без учета
средств, аккумулируемых в Бюджете
развития)
III. Капитальные вложения за счет 38,5 42,9 48,8 56,3
бюджетов субъектов Федерации
и местных бюджетов
IV. Собственные и привлеченные 330,5 344,2 379,5 426,5
средства предприятий и населения
в том числе
прямые иностранные инвестиции (млрд. 6,1 7,2 8,5 10,0
долларов США)
Итого 426,0 463,2 512,6 574,8
В разделах Бюджета развития предусмотрены:
инвестиции на развитие производственной сферы,
предусматриваемые в федеральном бюджете на капиталовложения в
производственную сферу, кроме капиталовложений, связанных с
безопасным функционированием технически сложных систем. Только
часть из указанных средств учитывается в Федеральной
инвестиционной программе;
кредиты Всемирного банка и правительств зарубежных стран,
предназначенные для финансирования коммерческих окупаемых
проектов. Принципиально новым подходом к использованию в Бюджете
развития этих средств является проведение конкурсов по их
размещению среди наиболее эффективных проектов;
резерв на выплаты по государственным гарантиям, выданным
ранее, хотя эти суммы капиталовложениями не являются.
-----------------------------------------T------T-------T-------T--------
¦ 1997 ¦ 1998 ¦ 1999 ¦ 2000
¦ год ¦ год ¦ год ¦ год
-----------------------------------------+------+-------+-------+--------
Размер выдаваемых гарантий, трлн. рублей 50 50 55 60
Максимально возможный объем привлекаемых 125 125 137,5 150
средств, трлн. рублей
Учитывая, что выдача государственных гарантий в связи с
Бюджетом развития начнется в 1997 году, объем средств, которые
могут быть привлечены в этом году, оценен в половину, или 61
трлн. рублей плюс 10 трлн. рублей. Резерв на покрытие возможных
выплат определяется сроками реализации проектов и 10 процентов
рисков, то есть предполагается, что из 10 проектов 1 не
состоится.
По другим статьям расходов предусмотрены инвестиции,
связанные с поддержкой экспортных производств и санацией
предприятий, как стартовый капитал для организации
конкурентоспособных производств.
В разделе "Капитальные вложения, финансируемые за счет
федерального бюджета", показаны средства, которые направляются
на реализацию мероприятий социального характера и безопасное
функционирование технически сложных систем, что определяет их
безвозвратный и бесплатный характер.
Капитальные вложения за счет бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов являются оценкой возможного объема
средств, выделяемых ими на капиталовложения.
Собственные и привлеченные средства предприятий и населения
определяются прежде всего амортизацией и прибылью. Существование
значительных резервов в использовании начисляемой амортизации
для финансирования капиталовложений предопределяет пока
небольшую роль вторичной эмиссии акций (порядка 1 - 3 процентов
от собственных и привлеченных средств).
По строке "Итого" показан объем расширенной инвестиционной
программы.
По строке "Средства, индуцированные Бюджетом развития"
показана сумма средств, которые могут быть привлечены в связи с
реализацией Бюджета развития. Эти средства можно рассматривать
как компенсатор возможных срывов финансирования инвестиционных
программ, что наблюдается в последние годы, и как потенциал для
дополнительного роста, который становится возможным при
безусловном выполнении настоящей Программы.
Обязательным условием реализации этой возможности является
наличие в банковской системе необходимых ресурсов и приемлемая
цена на них.
По строке "Предельный объем инвестиций" показан максимально
возможный объем средств, который может быть направлен на
развитие экономики России при успешной реализации настоящей
Программы.
Реализация Бюджета развития как стимулятора экономического
роста требует законодательного оформления механизма его
исполнения, отделенного от исполнения текущего бюджета.
Следствием данного положения является необходимость создания
организационной структуры, выполняющей функции исполнителя
Бюджета развития.
Ниже предлагаются основные принципы функционирования такой
структуры.
Принимаемый к рассмотрению проект должен иметь собственные
средства (не менее 20 процентов, а для крупных (от 250 млрд.
рублей) не менее 10 процентов) и положительный чистый
дисконтированный доход. Все принятые проекты ранжируются по
отношению к сумме дисконтированной величины налоговых
поступлений и обязательных платежей к величине государственной
поддержки (кредит в размере не более 35 процентов от стоимости
проекта, 40 процентов гарантия на покрытие риска по кредиту
коммерческого банка или их комбинация).
Указанная процедура применяется по каждому направлению
расхода, предусмотренного в Бюджете развития. Эти средства
направляются на первый проект в списке, остаток - на второй и т.
д. Данный порядок гарантирует предельно объективное и
эффективное размещение средств.
Реализация мер, направленных на ускорение роста, должна
позволить сократить разрыв между государственными капитальными
вложениями я величиной дефицита таким образом, чтобы к 2000 году
государственное накопление, равное разнице между этими
показателями, стало положительным.
Федеральные целевые программы будут реализовываться в
увязке с принципами и приоритетами структурной и
научно-технической политики.
При этом в 1997-2000 годах будет реализовываться ряд
федеральных целевых программ, направленных на решение неотложных
вопросов социальной сферы. Этот пакет программ будет в первую
|
