|
Стр. 3
производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими
рентными платежами. Рентные платежи позволят учесть
горно-геологические условия месторождения, установить
зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать
прогрессивности налогообложения. В результате налоговые
обязательства будут перераспределены между отдельными
предприятиями;
введение рыночного механизма налогообложения недвижимости,
обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее
использования. В настоящее время не разработана единая система
оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее
балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате
налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи,
состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее
дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого
расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой
административно-территориальной единицы регрессионного
уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на
рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности,
для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие
показатели, как общая площадь, географическое расположение,
этажность и т. п.;
определение экономически обоснованного состава затрат,
относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде
всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу,
представительские расходы. При этом необходимо поэтапное
снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь
бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет
повышения эффективной ставки подоходного налога;
расширение сферы применения агрегированного налогообложения
субъектов малого предпринимательства.
Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить
следующие меры:
введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и
уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит
аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой
отчетности и устранит существующую множественность принципов
начисления НДС;
поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя
средств на плательщика (налогообложение у источника,
налогообложение сделок);
введение механизма контроля за доходами физических лиц и
повышения ответственности за непредставление деклараций,
уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов.
Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога
части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно
переносить налоговую нагрузку с предприятий на физические лица;
соединение процедур регистрации субъекта малого
предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого
налога;
усиление контроля и ответственности за неполное или
недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по
наличному денежному обращению;
совершенствование методов банковского контроля, в том числе
за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная
регламентация использования различных видов банковских счетов;
реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее
в налоговый инвестиционный кредит.
В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств
предусматривается оказание государственной поддержки по
следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития
экономического потенциала страны и реализации социальной
политики государства:
поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых
инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения
бюджетных средств на возвратной основе, так и путем
предоставления государственных гарантий;
создание экономически выгодных условий для реализации
эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе
тендеров, расширение практики их совместного (долевого)
государственно-коммерческого финансирования;
поддержка отраслей, способных наладить производство
высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентоспособной
на мировом рынке;
сохранение научно-технической и кадровой базы российского
военнопромышленного комплекса, создание экономических условий
для совершенствования технологий двойного назначения,
позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;
государственная финансовая поддержка реструктуризации
угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров;
создание револьверных фондов и механизмов их использования
для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию
запасов топлива у потребителей и населения, ремонту
энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища
и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и
приравненных к ним территорий;
финансирование жилищного строительства как путем прямого
выделения бюджетных средств, так и с использованием различных
форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование
механизма выдачи субсидий;
усиление гарантий социальных и экономических прав граждан,
определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии
в области занятости и социальных услуг;
приоритетное финансирование расходов на науку (в первую
очередь фундаментальные исследования), культуру, образование.
В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных
направлениях и обеспечения полноты финансирования
предусмотренных в бюджете мероприятий будет сокращено количество
федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих
ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство
Российской федерации определит жесткие критерии отбора программ,
предлагаемых к разработке.
С целью повышения эффективности использования
государственных ресурсов необходимо усилить государственный
контроль за целевым использованием средств консолидированных в
федеральном бюджете фондов.
С целью выделения в составе федерального бюджета расходов,
непосредственно оказывающих воздействие на рост производства,
начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено
формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на
платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять
по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных
экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры
банкротства предприятий. Предусматривается выдача
государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым
инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет
обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам
доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит
в том, чтобы разрыв между государственными капитальными
вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами,
позволяющими существенно сократить величину отрицательного
государственного накопления.
4.4. Государственный долг и финансирование дефицита бюджета
С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с
1995 года прекращено финансирование дефицита федерального
бюджета за счет предоставления кредитов Банка России
Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить
высокую степень независимости денежно-кредитной. политики
Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из
основных факторов снижения инфляции.
Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в
19951996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и
затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по
государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в
различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В
условиях, когда рост внутреннего валового продукта может
составить в ближайшие годы не более 5 процентов в год,
сохранение столь существенного превышения реальных процентных
ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового
кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема
внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и
потере независимости денежно-кредитной политики Центрального
банка Российской Федерации, что приведет к необходимости
обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Если существующие
тенденции будут продолжаться, то долговой кризис может
состояться уже в декабре 1998 года. Начиная с этого момента
времени обслуживание внутреннего долга будет возможным только за
счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской
Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать
размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет
внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно
исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего
долга путем снижения реальной процентной ставки по
государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего
реального роста экономики.
За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000
году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный
по принятой в международной практике методологии, снизится на
2,1 процентного пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48
раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с
агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в
1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к
концу рассматриваемого периода без существенного профицита
непроцентных расходов не представляется возможным.
В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно
изменена суть политики государства на рынке государственных
ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не
потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на
экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга
государства, имея в виду индикативный показатель прироста
внутреннего валового продукта 2,5 процента, и избежание на этой
основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые
принципы работы государства на финансовом рынке. В частности,
будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов
Российской Федерации, предназначенный для активных операций на
рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний,
осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных
бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.
Политика финансирования бюджетного дефицита за счет
внутренних источников будет характеризоваться:
дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия
дефицита;
последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в
небанковском секторе за счет привлечения средств населения и
других мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в
основной источник финансирования бюджетного дефицита.
Политика Правительства Российской Федерации в области
внешних заимствований направлена на последовательное сокращение
их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их
доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться
при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках.
Политика новых государственных заимствований не должна
ухудшать относительные показатели внешней задолженности
(соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта,
соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и
услуг).
В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской
Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части
резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и
долгосрочного кредита останутся международные банки развития, и
прежде всего Международный банк реконструкции и развития (МБРР).
Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок
до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на
поддержку структурных и секторальных реформ.
Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга
Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с
основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут
постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита
федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным.
Внешние источники финансирования вместе с источниками
финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних
источников позволяют оценить показатель общего дефицита
федерального бюджета в 2000 году по международному определению в
4 процента внутреннего валового продукта, включая 2,3 процента
внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание
государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7 процента
внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный
дефицит или дефицит непроцентных расходов.
Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый
по международному определению, в 1996 году составил около 8
процентов внутреннего валового продукта. Тревожным является рост
дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами
коммерческих банков, облигационными займами, с помощью
вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс
заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной
координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных)
облигационных займов, необходимых для поддержания
сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и
устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней.
Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее
защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и
со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской
Федерации.
В случае долгового кризиса, созданного чрезмерными
заимствованиями на муниципальном уровне, механизм его разрешения
через денежную эмиссию невозможен, поэтому, развивая систему
муниципальных облигационных займов, органы местного
самоуправления, по сути дела, вторгаются в сферу
макроэкономической политики, являющуюся прерогативой федеральных
органов власти.
В связи с этим политика заимствований на уровне бюджетов
субъектов Федерации должна быть поставлена под жесткий надзор
федеральных органов власти, включая установление количественных
ограничений на объемы заимствований. Для этого необходимо
принятие закона о займах субъектов Российской Федерации и
муниципальных займах, а также закона о простом и переводном
векселе, предусматривающего запрет органам исполнительной власти
субъектов Федерации обязываться по векселям.
4.5. Денежно-кредитная политика
Основной целью денежно-кредитной политики в среднесрочной
перспективе является защита и обеспечение устойчивости рубля, в
том числе его покупательной способности и курса по отношению к
иностранным валютам, создание условий для стабильного
экономического роста. Целевые ориентиры денежно-кредитной
политики постепенно будут смещаться от количественных
ограничений на темпы роста денежной массы в сторону качественных
параметров, характеризующих состояние денежно-кредитной сферы. В
связи с этим более важное значение для реализации
денежно-кредитной политики будет иметь регулирование процентных
ставок, которое будет направлено на достижение оптимального
реального уровня процентных ставок в экономике и большей
равнодоступности кредитных ресурсов для различных секторов
экономики, обеспечение на этой основе устойчивого
неинфляционного экономического роста.
Возможности использования арсенала инструментов
денежно-кредитного регулирования будут расширяться, в частности,
по мере сближения уровня доходности государственных ценных бумаг
и уровня инфляции. В условиях стабильной финансовой системы
качественно изменится структура применяемых инструментов
денежно-кредитной политики. Это позволит перейти к более
развитым механизмам рефинансирования коммерческих банков,
которые в свою очередь в условиях ограниченной инфляции смогут
удовлетворить спрос нефинансового сектора экономики на кредитные
ресурсы. По мере снижения инфляционного фона и инфляционных
ожиданий, характерных для кризисного периода, в условиях начала
экономического подъема возрастание спроса на деньги будет
обусловливать процесс ремонетизации экономики.
Валютная политика должна быть взаимоувязана с основными
целями и целевыми ориентирами кредитно-денежной политики. При
этом изменение валютного курса будет связано с динамикой таких
макроэкономических показателей, как внутренний валовой продукт,
инфляция, показатели платежного баланса, бюджетный дефицит. В
перспективе следует придерживаться политики, направленной на
поддержание валютного курса на уровне, обеспечивающем
среднесрочное внутреннее и внешнее макроэкономическое
равновесие. Это укрепит доверие к национальной валюте,
предотвратит рост сбережений в долларах, нелегальный отток
капитала и вытеснение инвестиций.
Объем валовых международных золотовалютных резервов должен
достигнуть показателя, позволяющего обеспечить финансирование
трехмесячного импорта товаров и услуг.
5. Институциональные преобразования
На этапе реформ, ориентированных прежде всего на
структурную перестройку экономики, особое значение приобретают
институциональные преобразования, призванные создать необходимые
предпосылки для перехода к стадии экономического роста, к
повышению отдачи от инвестиций.
Требования структурной перестройки определяют следующие
основные направления формирования и развития рыночных институтов:
реформа предприятий;
управление государственной собственностью, приватизация и
развитие рынка недвижимости;
развитие финансовых рынков и финансовых институтов,
развитие рынка ценных бумаг;
развитие банковского сектора;
поощрение конкуренции и активизация антимонопольной
политики, поддержка предпринимательства;
регулирование естественных монополий;
совершенствование законодательства, укрепление судебной
системы, в том числе развитие системы арбитражных судов,
усиление борьбы с преступностью.
Кроме того, важнейшие институциональные преобразования
произойдут в ходе реформы социальной сферы и военной реформы.
Если макроэкономические условия создадут в ближайшие годы
возможность для возобновления экономического роста, то
институциональные преобразования призваны прежде всего
сформировать и совершенствовать институты, обеспечивающие рост
экономики.
5.1. Основные направления реформы предприятий
Усилия институтов государственного управления в ходе
экономической реформы были нацелены в основном на проведение
рыночной микроэкономической политики. В этой области к
настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена
либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов
государственной собственности, подавлена инфляция,
стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные
ставки за пользование финансовыми ресурсами.
Однако создание макроэкономических условий экономического
роста само по себе не способно переломить негативные тенденции
экономического спада и сформировать реальные предпосылки для
преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание
государственных органов к проведению активной микроэкономической
политики не позволило максимально реализовать потенциал
экономической реформы и наладить эффективное функционирование
рыночного механизма.
С достижением финансовой стабилизации и высокой степени
либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к
экономическому росту становится медленный процесс преобразований
на уровне предприятий.
Снижение инфляции и процентных ставок не даст
автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства.
Это прежде всего связано с двумя факторами:
1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к
эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого
качества управления;
2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в
нереформированные предприятия по причине как высоких рисков
(незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата
средств из-за плохого управления), так и невозможности более или
менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность
финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского
учета).
Подавляющее большинство российских предприятий было создано
в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными
фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой
управления и системой организационно-технологических
взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем,
часть из которых была унаследована от административно-командного
периода управления промышленностью, часть возникла в последние
годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать
неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование.
Так, в 1996 году продолжала увеличиваться доля убыточных
предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10
месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности
увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37
процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась
и осталась на высоком уровне - 59 процентов. В январе - октябре
1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и
на транспорте составила 47,5 трлн. рублей и возросла по
сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза.
К числу характерных для современных предприятий внутренних
проблем, препятствующих наиболее эффективному их
функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние
на состояние экономики страны, в целом относятся:
1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения,
принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется
государственный пакет акций;
2) повсеместное применение правового института ограниченной
ответственности как формы организации торгового, промышленного и
финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с
ограниченной ответственностью);
3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения
контрактных обязательств;
4) медленные темпы приобретения предприятиями в
собственность земельных участков, на которых они расположены;
5) отсутствие достоверной информации о
финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников,
акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов
и кредиторов, а также для органов государственного управления и
фискальных органов;
6) неэффективность системы управления предприятием;
7) возрастающее несоответствие между структурой
промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой
спроса на продукцию и структурой предложения факторов и
технологий промышленного производства.
Основные цели и задачи реформирования предприятий
Чтобы переломить негативные тенденции экономического
развития, необходимо сконцентрировать усилия и ресурсы реформы
на обеспечении эффективного развития предприятий как основного
структурного элемента экономической системы России.
Если раньше основным направлением реформ было изменение
среды функционирования предприятий, то в ближайшие годы действия
Правительства Российской Федерации должны быть направлены на
стимулирование внутренних преобразований на предприятиях.
Поэтапный, стимулируемый государством процесс перехода
предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы
функционирования составит содержание реформы предприятий, к
которой необходимо приступить в 1997 году.
Целью реформы предприятий является содействие их
реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях
рыночной экономики, улучшение управления предприятиями,
стимулирование их деятельности по повышению эффективности
производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции,
производительности труда, по снижению издержек производства,
улучшению финансово-экономических результатов деятельности.
Реформа предприятий, кроме того, создаст необходимые
институциональные предпосылки для повышения эффективности
инвестиций, что существенно в условиях ограниченности источников
и объемов инвестирования, и в конечном счете - для
экономического подъема на базе освоения новых перспективных
технологий.
Реформирование должно проводиться предприятиями
самостоятельно. Однако большинство из них не хочет или не может
этого сделать. Предприятия, работающие успешно, обычно считают
это излишним, а убыточные - невозможным. В условиях
экономического спада, платежного кризиса лишь незначительное
число предприятий способно реформироваться самостоятельно.
Правительство, прямо не вмешиваясь во внутренние дела
предприятий (большая часть которых является частными), должно
создавать более благоприятные условия хозяйствования тем
предприятиям, которые сами активно реформируются.
Приоритетными задачами в ходе реформы предприятий являются:
защита прав акционеров, четкое разграничение
ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов
корпоративного управления, обеспечение свободного
перераспределения прав участия в капитале акционерного общества
и перехода таких прав к эффективным собственникам;
создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного
права;
обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий;
обеспечение необходимой информацией органов управления, а
также доступа к информации о финансово-экономическом состоянии
предприятий собственников, инвесторов, кредиторов;
создание эффективного механизма управления предприятиями,
полностью или частично находящимися в государственной
собственности.
Основные принципы и направления реформирования предприятий
Для реализации поставленных задач реформирования
предприятий предусматривается:
1) определить требования (оценочные критерии),
предъявляемые к реформированию предприятий, включая:
ведение реестра акционеров независимым регистратором (для
акционерных обществ);
переход на международные стандарты бухгалтерского учета;
отсутствие текущей задолженности по уплате налогов;
переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки;
существенное снижение неденежных форм расчетов вплоть до
полного отказа от бартера;
разработать систему экономических нормативов (аналогичных
устанавливаемым Банком России для коммерческих банков),
лимитирующих уровень кредиторской задолженности предприятий (в
том числе просроченной) относительно собственного капитала,
налогооблагаемого имущества, валовой и налогооблагаемой прибыли;
размер выплачиваемых дивидендов относительно валовой и чистой
прибыли, фонда оплаты труда и фонда потребления, расходов на
управление; размеры и структуру дебиторской задолженности;
2) разработать комплекс мер по стимулированию предприятий,
выполняющих требования, предъявляемые к их реформированию.
Только предприятия, отвечающие указанным критериям, получат
преимущества при распределении государственных инвестиций на
конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и
внебюджетным фондам и другие меры государственной поддержки,
включая снижение налога на прибыль, право на ускоренную
амортизацию и получение каких-либо налоговых льгот;
3) определить формы и методы государственной поддержки
реформирования предприятий, в том числе:
предпринять меры по дальнейшему укрупнению организаций,
ведущих реестры акционеров. Защита прав собственности и
свободного их перераспределения между участниками делового
оборота невозможна без создания единой системы регистрации прав
пользования, владения и распоряжения имуществом, а также
упорядочения деятельности специализированных регистраторов,
осуществляющих ведение и хранение реестров акционеров. В этой
связи необходимо предусмотреть создание межрегиональных
организаций, осуществляющих регистрационную деятельность как
исключительную, разработать и утвердить порядок ведения и
хранения реестров акционеров, обеспечить скорейшее введение
единой системы регистрации имущественных прав, наладить механизм
регистрации имущественного оборота, сформировать полный перечень
и установить классификацию имущественных объектов, в гражданском
обороте ограниченных;
ввести стандарты раскрытия информации о ценных бумагах и т.
д.;
отношения между собственником и менеджером предприятия
перевести из сферы трудовых в сферу гражданских правоотношений;
гарантировать предприятиям право приобретения в
собственность по минимальным ценам земельных участков, на
которых они размещены. В результате повысится ликвидности
предприятий, их инвестиционная привлекательность, будет
задействован механизм ипотечного кредитования;
создать условия для рыночной оценки активов предприятий.
Кроме очевидных преимуществ для инвесторов, связанных с рыночной
оценкой акций, это позволит предприятию в сочетании с переходом
от налога на имущество к налогу на недвижимость (с установлением
его предельного размера для фондоемких отраслей) формировать
более рациональную стратегию в отношении использования
собственных активов;
внести изменения в амортизационную политику, направленные
на ее либерализацию, повышение степени свободы реформированных
предприятий при выборе методов амортизационной политики
(использование ускоренной амортизации, нелинейных методов
амортизации, в том числе метода уменьшающегося остатка с
применением удвоенных амортизационных норм, метода суммы лет,
специальной первоначальной амортизационной скидки), упрощение и
укрупнение норм амортизации. Одновременно, по мере решения
проблемы оборотных средств, будет осуществляться более жесткий
контроль за целевым использованием амортизационных отчислений;
в целях выравнивания правовых условий деятельности
хозяйствующие субъектов внести предложения по прекращению
действия правовых норм, устанавливающих особенности правового
положения акционерных обществ, созданных путем приватизации
государственных и муниципальных предприятий, а также
специального правового регулирования порядка приобретения и
прекращения права собственности в процессе приватизации
государственного и муниципального имущества;
стимулировать выбор предприятиями правового статуса,
предусматривающего большую степень ответственности учредителей
(участников) юридического лица за состояние дел на предприятии,
а именно организационно-правовые формы, предполагающие полную
либо дополнительную ответственность учредителей (участников) по
обязательствам предприятия. Для этого предлагается резко
увеличить минимальный уставный капитал открытых акционерных
обществ и обществ с ограниченной ответственностью;
организовать подготовку и переподготовку руководителей
предприятий по вопросам реформирования предприятий;
разработать общегосударственную программу перехода на
международные стандарты бухгалтерского учета, включая меры по
подготовке и переподготовке специалистов предприятий.
Безотлагательное реформирование системы бухгалтерского
учета становится необходимым условием активизации
инвестиционного процесса, улучшения качества управления
предприятиями.
Учитывая роль бухгалтерского учета как одного из основных
способов формирования экономических показателей и анализа
хозяйственной деятельности предприятий и организаций, необходимо:
установить единые минимальные требования к объему,
содержанию и форме финансовой информации, подлежащей раскрытию
ее пользователям;
установить единые минимальные требования к аудиту
бухгалтерской отчетности, обеспечивающие ее объективность и
достоверность;
подготовить единые стандарты аудита и единые
квалификационные требования к аттестации аудиторов.
Радикальная реформа бухгалтерского учета требует длительной
адаптации к ней всей системы ведения учета на уровне
предприятий, подготовки кадров бухгалтеров, экономистов
предприятий, налоговых и других работников. Поэтому комплексная,
постепенная и предсказуемая перестройка бухгалтерского учета
будет осуществляться в несколько этапов:
в 1997 году будет создана правовая база реформы
бухгалтерского учета, направленная на приведение его в
соответствие с международными стандартами и ориентированная на
собственников, потенциальных инвесторов и кредиторов, иных
пользователей. Одновременно будут разработаны новые программы
обучения бухгалтеров и аудиторов;
в 1998 году начнется внедрение новой системы бухгалтерского
учета. В течение 1998-1999 годов возможно параллельное
сосуществование двух систем учета - старой и новой, при этом
переход предприятия на новую систему учета будет стимулироваться
в рамках реформы предприятий. На этом этапе соответствующие
бухгалтеры должны пройти переподготовку по разработанным
программам обучения.
Наряду со стимулированием реформирующихся предприятий будут
ужесточены санкции к предприятиям, допускающим неплатежи,
неуплату налогов, активнее будет применяться процедура
банкротства. Приоритетным направлением совершенствования
процедуры банкротства должно стать развитие законодательных, а
не внесудебных процедур.
В условиях недостаточности контроля собственника за
деятельностью управляющих предусматривается предпринять меры по
повышению ответственности руководителей предприятий за
принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное
использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные
результаты его деятельности. В этих целях (в соответствии с
проектом федерального закона "Об особенностях регулирования
правоотношений коммерческой организации и ее руководителя",
принятого Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 1996
г.) предлагается:
установить предусмотренную гражданским законодательством
полную материальную ответственность руководителей предприятий за
причиненные убытки, в том числе путем включения в договоры между
руководителем и организацией условий по исполнению обязательств
(неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство
и т. д.);
уточнить порядок заключения и расторжения контрактов с
руководителями организаций (с целью его упрощения, прежде всего
для собственников и учредителей), а также условия указанных
контрактов;
установить для руководителей хозяйственных обществ
разрешительный порядок совместительства в целях ограничения
сложившейся практики одновременной работы на руководящих
должностях в разных организациях;
установить обязательность информирования руководителем
своих учредителей о сделках, потенциально влекущих конфликт
интересов.
Что касается реформы предприятий, где имеется
государственная доля капитала, то наряду с общими мерами
необходимо существенное обновление и усовершенствование
механизма доверительного управления государственным пакетом
акций и представительства интересов государства в органах
управления акционерных обществ.
Право доверительного управления целесообразно передавать
исключительно на конкурсной основе. Доверительный управляющий
получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и
т.п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре
(прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение
котировок акций, реструктуризация предприятия).
Представительство интересов государства в органах
управления акционерных обществ физическим лицом (за
вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно
осуществляться на основе полного разграничения компетенции и
ответственности государственных органов, осуществляющих
регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных
отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих
интересы государства как собственника, с другой стороны.
Соответствующим договором должны быть определены юридические
формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими
в качестве представителей государства. При этом необходимо
принять меры по недопущению случаев представительства интересов
государства в органах управления акционерных обществ лицами,
состоящими в трудовых отношениях с данным предприятием.
Эффективная реализация комплекса мер по реформированию
предприятий возможна лишь при создании общей среды,
благоприятной для функционирования предприятий, что прежде всего
предполагает:
снижение процентных ставок;
снижение для предприятий социального бремени путем
освобождения их от объектов социально-культурного назначения и
жилищно-коммунального хозяйства, а также прекращения
перекрестного субсидирования промышленными предприятиями других
категорий потребителей продукции естественных монополий;
разрешение кризиса платежей, ремонетизацию экономики.
Эффективное разрешение проблемы неплатежей предполагает
прежде всего устранение причин, их порождающих.
Все виды неплатежей вызваны взаимосвязанными причинами,
среди которых важнейшими являются:
остающиеся высокими темпы инфляции и связанное с этим
обесценение оборотных средств;
высокие риски производственной деятельности, отток денежных
ресурсов из реального сектора в финансовый;
высокие ставки банковского кредита;
неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и
используемых финансовых инструментов;
неэффективное управление предприятиями, прежде всего
финансовое;
недостаточное использование процедуры банкротства,
отсечения неэффективных предприятий, являющихся источником
цепочки неплатежей;
неполное выполнение государством своих финансовых
обязательств (что в основном является следствием принятия
нереальных бюджетов).
Изменение структуры неплатежей в сторону увеличения доли
неплатежей в бюджет и внебюджетные фонды, а также рост уровня
неплатежей на фоне снижающейся инфляции показывают, что кроме
действия объективных факторов на динамику неплатежей оказывает
влияние низкая требовательность к налогоплательщикам со стороны
государства.
В то же время для решения проблемы неплатежей по налогам и
иным обязательным отчислениям следует прежде всего
трансформировать систему налогового законодательства, усилить
требования налоговой дисциплины в отношении текущих платежей и
осуществить реструктуризацию просроченной фискальной
задолженности по отношению к реформирующимся предприятиям.
Необходимо уточнить налогооблагаемую базу предприятий и
привести ее в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами,
существенно изменить систему штрафов и пеней за просрочку
платежей, ввести принцип налогообложения только полученных
доходов либо доходов, которые должны быть получены при
надлежащем ведении бизнеса (для малых предприятий), уточнить
момент возникновения налогового обязательства, а также
предусмотреть возможность перевода налоговых обязательств в
гражданско-правовые.
В части неплатежей по средствам, выделяемым на потребление,
будет разработана система санкций, включающая привлечение к
ответственности, вплоть до уголовной, руководства предприятий,
которые имеют длительную задолженность по заработной плате.
В области неплатежей поставщикам Правительство Российской
Федерации будет содействовать постепенному переходу от временно
и вынужденно принятого вексельного обращения (учета и переучета
векселей) к денежному, применению процедур банкротства,
обращению взыскания задолженности на имущество должников и их
акционерный капитал.
5.2. Управление государственной собственностью
Целью управления государственной собственностью является
освобождение государства от несвойственных ему функций в
экономической сфере, постепенное прекращение деятельности
государства и его органов в качестве хозяйствующих субъектов,
повышение эффективности управления государственными
предприятиями и снижение нагрузки на бюджет.
Гражданский кодекс Российской Федерации и ряд нормативных
документов Правительства Российской Федерации создали
нормативно-правовую базу эффективного управления государственной
собственностью.
Созданию эффективного механизма управления объектами
государственной собственности будет способствовать долгосрочная
стабилизация отношений (прав) собственности и скорейшее
разграничение государственной собственности между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Существующая в настоящее время неопределенность при
перераспределении прав собственности в государственном секторе
экономики и наличие значительного количества индивидуальных
решений в отношении того или иного объекта управления
(унитарного предприятия или пакета акций) существенно повышают
инвестиционные и иные коммерческие риски и имеют следствием
экономическую неэффективность. Для устранения указанной
неопределенности Правительство Российской Федерации намерено:
до 1 июня 1997 г. сформировать перечень объектов
государственного имущества, закрепляемых в федеральной
собственности до конца срока действия Программы;
до 1 января 1998 г. передать в собственность субъектов
Российской Федерации объекты, не отнесенные законодательными и
иными правовыми актами к исключительному ведению федеральных
властей, и ограничить процесс дальнейшего перераспределения прав
собственности между различными уровнями государственной власти.
В 1995-1996 годах происходило поэтапное сокращение
применения права хозяйственного ведения по отношению к
предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной
собственности. Однако дальнейшее существование в российской
экономике указанного правового института ведет к замедлению
структурной перестройки, необходимой для экономического роста,
концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием
для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий
(организаций) промышленности, энергетики, транспорта и связи.
В этой связи Правительство Российской Федерации считает
целесообразным:
прекратить начиная с 1 января 1997 г. создание унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также
их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не
предусмотрено действующим законодательством;
реорганизовать до 1 января 1999 г. все федеральные
унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения, путем преобразования в хозяйственные общества с
бессрочным закреплением 100 процентов прав участия в уставном
капитале таких обществ в собственности Российской Федерации (без
права отчуждения) либо в федеральные казенные предприятия, либо
в учреждения.
В среднесрочной перспективе органам государственной власти
предстоит решить проблему повышения эффективности управления
объектами государственной собственности. Это потребует
ужесточения системы ответственности за состояние управления,
распоряжение государственным имуществом. Учитывая, что в
настоящее время значительное количество пакетов акций,
обеспечивающих возможность существенно влиять на решения,
принимаемые акционерными обществами, либо определять указанные
решения, находится в федеральной собственности, Правительство
Российской Федерации намерено в среднесрочной перспективе резко
повысить бюджетный эффект от владения, пользования и
распоряжения указанным имуществом и принять решения, обязывающие
представителей государства в органах управления акционерных
обществ обеспечивать направление прибыли таких обществ на
выплату дивидендов, поступающих в федеральный бюджет, а также
установить, что голосование представителя государства по вопросу
расходования прибыли акционерного общества на иные цели, не
влекущие за собой перечислений в федеральный бюджет,
осуществляется в порядке исключения, на основании специального
решения Правительства Российской Федерации, при наличии
соответствующего инвестиционного проекта либо иного
существенного основания.
Средства, полученные от управления объектами федеральной
|
