|
Стр. 2
необходимо ввести процедуры контроля за финансами
неплатежеспособных предприятий со стороны комитетов кредиторов,
обеспечить сохранность активов заемщиков, выступающих в качестве
обеспечения кредитов, и т.д.
Снижение процентных ставок до нормального уровня будет
означать завершение финансовой стабилизации.
2.2. Накопления и инвестиции
Увеличение накоплений и полная трансформация их в
инвестиции - основное условие быстрого экономического роста. В
странах с высокими темпами роста экономики уровень накопления
достигал трети валового внутреннего продукта.
В настоящее время уровень негосударственных сбережений в
России достаточно высок в сравнении с большинством стран - 34-36
процентов валового внутреннего продукта. Но из них инвестируется
лишь около двух третей. Остальное иммобилизуется государственным
заимствованием, обращается в доллары или вывозится из страны.
Возможности повышения уровня накопления в России
сравнительно ограничены. Тем не менее эти возможности
существуют. Они связаны прежде всего с тем, что, во-первых,
производство многих видов массовых потребительских и
инвестиционных товаров, ныне импортируемых, может быть налажено
в стране с меньшими издержками, во-вторых, при расширении
потребительского и инвестиционного спроса существенно увеличится
емкость внутреннего рынка, что весьма важно в условиях высоких
транспортных барьеров, в-третьих, имеется недоиспользуемый
потенциал предприятий оборонного комплекса по производству
экспортной и гражданской продукции, в-четвертых, существует
значительный платежеспособный спрос на создание объектов
инфраструктуры индустрии отдыха и туризма.
Но первоочередная для России, лежащая на поверхности
проблема - это трансформация имеющихся сбережений в инвестиции,
и прежде всего дедолларизация экономики и укрепление доверия к
рублю, прекращение утечки капитала. Только за счет этого фактора
возможно дополнительное увеличение инвестиций на 6 процентов в
год. Другой важный фактор - формирование эффективного рынка
капиталов и механизмов, обеспечивающих мобилизацию
инвестиционных ресурсов и их наиболее эффективное размещение.
Ключевым условием роста накоплений и повышения
инвестиционной активности является снижение инвестиционных
рисков, повышение уровня доверия потенциальных инвесторов к
хозяйственным партнерам и к государству. Для этого необходимы
политическая и экономическая стабильность, укрепление права
собственности, улучшение управления предприятиями, успехи в
борьбе с преступностью.
Важную роль могут сыграть и государственные вложения,
сначала в формах, позволяющих возложить на государство часть
инвестиционных рисков, а затем за счет возрастающей доли
государственных инвестиций, направляемых на развитие
инфраструктуры и поддержку прогрессивных сдвигов в структуре
экономики. Это предполагает усиление функций государства как
"стратегического" инвестора.
В настоящее время в России в процессе становления рыночной
экономики происходит болезненный процесс смены инвестиционных
режимов: на смену большим объемам капиталовложений при низкой их
эффективности приходит новый режим, для которого будет
характерна высокая эффективность при относительно меньших
объемах инвестиций. Условием роста инвестиций в производство
является предложение высокоэффективных, хорошо обоснованных
инвестиционных проектов.
На новом этапе преобразований государство будет активно
осуществлять институциональные изменения, содействующие
повышению эффективности и конкурентоспособности отечественных
предприятий, в том числе поощряя конкуренцию на внутреннем
рынке, контролируя деятельность естественных монополий; прямо
поддерживать в определенных случаях отечественную обрабатывающую
промышленность, особенно в высокотехнологичных
конкурентоспособных производствах; содействовать адаптации
других отраслей к рыночным условиям и сохранению за важнейшими
из них устойчивого положения на внутреннем рынке. Тем самым
будут решаться задачи обеспечения занятости и доходов населения,
расширения налоговой базы и сбалансированности бюджета,
улучшения платежного баланса, укрепления национальной валюты.
В соответствии с основными целями Программы будет
развиваться и процесс нормотворчества, направленный, в первую
очередь, на системное правовое обеспечение развития российской
экономики и интеграцию ее в мировое хозяйство. Основное внимание
Правительство Российской Федерации направит на законодательное
обеспечение гарантий права собственности и инициативной
деятельности предпринимателей, конкретизацию основ федерализма,
создание целостной правовой базы организации и деятельности
судебной системы, совершенствование и укрепление системы
исполнения судебных решений. Предстоит большая работа в области
создания правовых механизмов реформирования имущественных,
земельных, жилищных и трудовых отношений.
Предпосылкой экономического подъема является также
последовательное освобождение производственного сектора от
бремени содержания социальной сферы и "перекрестного
субсидирования", когда за счет повышенных цен и тарифов для
производства поддерживается их льготный уровень для населения и
некоторых иных категорий потребителей.
Осуществление намеченных первоочередных мероприятий должно
привести к перелому в негативных тенденциях, который необходим
для решения стратегических задач Программы, и прежде всего
главной социальной задачи - обеспечения роста доходов и
потребления населения. Реальный социальный эффект реформ может
быть достигнут только в том случае, если людям будет
предоставляться работа и своевременно выплачиваться заработная
плата. Особо нуждающимся, малообеспеченным гражданам будут
предоставляться пособия в соответствии с формируемой системой
государственных минимальных социальных стандартов.
3. Цели, задачи и этапы реализации Программы "Структурная
перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
Структурная перестройка экономики, составляющая основное
содержание нового этапа преобразований, охватывает
продолжительный период, выходящий за срок действия настоящей
Программы.
Соответственно цели и задачи настоящей Программы
определяются исходя из необходимости решения долгосрочных
проблем социально-экономического развития страны с постановкой
задач, реально выполнимых в 1997-2000 годах.
Цели настоящей Программы:
1. Достижение к концу столетия устойчивого экономического
роста не ниже 5 процентов в год. Обеспечение высоких темпов
роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики
и структурных преобразований.
2. Осуществление институциональных преобразований,
необходимых для эффективного функционирования рыночной
экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности,
справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий,
укрепление законности и правопорядка.
3. Обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в
производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности
и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли
неэффективных производств.
4. Рост реальных доходов и потребления населения,
существенное продвижение в борьбе с бедностью.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие
задачи:
1. Обеспечить макроэкономические условия для структурной
перестройки и экономического роста: темпы инфляции не выше 6-8
процентов в год, дефицит федерального бюджета в конце периода -
1,5-2 процента валового внутреннего продукта.
2. Провести реформу предприятий с целью существенного
повышения эффективности управления ими в рыночных условиях,
включающего в себя в том числе установление контроля за
деятельностью руководителей со стороны собственников, исключение
возможностей присвоения отдельными руководителями, работниками и
акционерами акционерных обществ его имущества или нанесения ему
ущерба иными способами, установление порядка оплаты
руководителей в зависимости от размеров налогооблагаемой
прибыли, прироста капитала предприятия и выплачиваемых по
голосующим акциям дивидендов.
3. Стабилизировать ситуацию в научно-технической сфере,
привести объемы и механизмы государственной поддержки
научно-технической сферы в соответствие с потребностями ее
реструктуризации и требованиями ее дальнейшего развития с целью
достижения технологического лидерства по ряду приоритетных
направлений.
4. Провести реформу социальной сферы с целью значительного
повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования
через цены на товары и услуги и замещение его адресными
пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом.
Обеспечить соблюдение трудового законодательства и усилить
ответственность за его нарушение.
5. Обеспечить реализацию системы государственных
минимальных социальных стандартов в сфере потребления,
образования, здравоохранения и культуры.
6. Осуществить налоговую реформу, предусмотрев упрощение
налоговой системы, повышение сбора налогов при снижении
налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию
поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного
правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные
фонды, на уровне 32-34 процентов валового внутреннего продукта,
в том числе в консолидированный бюджет - на уровне 25-26
процентов валового внутреннего продукта. Ввести в действие
Налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям.
7. Воздействовать на формирование оптимальной структуры и
уровня доходов на основе совершенствования системы
налогообложения доходов.
8. Обеспечить уровень накопления в экономике до 27-28
процентов валового внутреннего продукта и создать условия для
трансформации сбережений в инвестиции. Повысить долю инвестиций
в основной капитал до 22-24 процентов валового внутреннего
продукта. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные,
наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для
иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10
млрд. долларов США в год.
9. Добиться прекращения долларизации экономики, обеспечить
укрепление национальной валюты и привлекательность рублевых
сбережений. Остановить утечку капитала.
10. Сократить государственные заимствования и обеспечить
увеличение их срочности. Снизить доходность государственных
ценных бумаг к концу периода до 2-3 процентных пунктов сверх
уровня инфляции в расчете на год. Доиться снижения среднего
уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение
капитала в реальный сектор.
11. Обеспечить формирование конкурентоспособного
финансового сектора, включающего рынок долгосрочных
государственных ценных бумаг (в том числе индексируемых
инвестиционных облигаций), систему государственных институтов
страхования и гарантирования инвестиций, банки развития с
государственным участием, специализирующиеся на инвестировании
реального сектора, рынке корпоративных ценных бумаг,
коммерческие банки, финансовые, инвестиционные компании и паевые
инвестиционные фонды.
12. Решить проблему неплатежей на неинфляционной основе и
за счет этого добиться существенного снижения использования
бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. Ввести
ограничения для неплатежеспособных предприятий на использование
форм расчетов и методов учета реализации продукции, приводящих к
уменьшению поступлений средств на расчетные счета, а также на
предоставление коммерческого кредита поставщикам и покупателям,
ссуд физическим лицам и иное использование средств предприятий
на цели потребления. В частности, ввести нормирование заработной
платы и фонда потребления, отнеся выполнение обязательств
предприятия по выплате сверхнормативной заработной платы и фонда
потребления в очередь после выполнения обязательств перед
бюджетами и государственными внебюджетными фондами.
13. Обеспечить защиту интересов отечественных
производителей и повышение их конкурентоспособности.
14. Сформировать условия для взаимовыгодной интеграции
России в мировую экономику, рационализации ее роли в системе
международного разделения труда. Обеспечить достижение
устойчивости платежного баланса страны на основе финансирования
отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капиталов в
экономику, преимущественно в виде прямых инвестиций, и
ослабления бремени обслуживания внешнего долга в период
возобновления экономического роста.
15. Осуществить военную реформу. Изменить структуру
расходов бюджета на национальную оборону в пользу затрат,
связанных с проведением НИОКР и оснащением Вооруженных Сил
современными видами вооружения и военной техники.
16. Продолжить укрепление экономических и финансовых
позиций субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении
социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению. Для
комплексного решения этой задачи провести реформирование
взаимоотношений бюджетов всех уровней. Обеспечить достижение
подлинного бюджетного федерализма.
Реализация настоящей Программы осуществляется в три этапа:
1997 год, 1998 год, 1999-2000 годы.
1997 год
Основное содержание политики 1997 года - ремонетизация
экономики (перевод основной части расчетов в денежную форму),
подготовка и начало широкомасштабных структурных реформ (реформа
предприятий, коммунальная реформа, военная реформа), создание
условий для оживления инвестиционного процесса.
Основные задачи в макроэкономической сфере - сокращение
процентных ставок до 20-25 процентов в номинальном исчислении,
вытеснение из денежного оборота иностранной валюты и не имеющих
реального обеспечения квазиденежных инструментов, увеличение
оборотных средств предприятий. На этой основе - обеспечение
оживления производства.
Существенное повышение сбора налогов, делая основной упор
на косвенное налогообложение (таможенные пошлины, алкоголь,
автомобили) и налогообложение доходов, оборотов и имущества,
локализованных ныне в теневом секторе. Введение методов учета и
ценообразования, исключающих занижение налогоплательщиками
доходов от реализации продукции. Сокращение чрезмерного
налогового бремени путем снижения ставок ряда специфических
налогов. Подготовка налоговой реформы, принятие первой части
Налогового кодекса, подготовка и представление Налогового
кодекса полностью. Предоставление любых налоговых льгот и иных
мер государственной поддержки лишь при условии строгого
соблюдения налогоплательщиками и предприятиями требований
законодательства, налоговой, бюджетной, платежной и договорной
дисциплины, экономических нормативов, особенно - обеспечивающих
защиту прав акционеров, кредиторов, вкладчиков, деловых
партнеров и потребителей.
Жесткое ограничение масштабов внутренних заимствований, их
максимально возможное замещение внешними заимствованиями.
Жесткая регламентация отношений по исполнению бюджета.
Принятие Бюджетного кодекса. Подготовка мероприятий по
реструктуризации расходов консолидированного бюджета.
Начало реализации бюджета развития с закрепленными
источниками доходов и особым порядком управления, концентрация
ресурсов на осуществлении высокоэффективных проектов. Начало
массового притока прямых иностранных инвестиций. Начало
осуществления крупных инвестиционных проектов с участием
иностранных инвесторов.
Начало реформы предприятий и реструктуризации долгов.
Осуществление с участием государства ряда проектов по
реструктуризации проблемных предприятий. Принятие нормативных
актов, регулирующих инвестиционные процессы и управление
государственными пакетами акций. Значительный рост иностранных
портфельных инвестиций и курсовой стоимости акций российских
предприятий. Денежная приватизация ряда крупных предприятий.
Начало структурной перестройки в отраслях естественных
монополий, введение новых механизмов ценообразования, снижение
масштабов перекрестного субсидирования, исключающих
использование трансфертных цен и дискриминацию потребителей и
поставщиков.
В социальной сфере - нормализация выплаты заработной платы,
стабилизация доходной базы Пенсионного фонда Российской
Федерации, инвентаризация социальных льгот и привилегий.
Принятие поправок к законодательству, обеспечивающих целевой
характер социальных трансфертов.
Согласование с регионами концепции коммунальной реформы,
утверждение схемы снижения дотаций жилищно-коммунальному
хозяйству. Подготовка органов местного самоуправления к
проведению реформы.
Решение о характере пенсионной реформы - накопительная или
солидарная.
1998 год
Основное содержание политики 1998 года - обеспечение
существенного роста инвестиций в основные фонды и масштабная
реструктуризация бюджетных расходов.
Налоговая реформа. Принятие Налогового кодекса. Введение
упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства.
Принятие бюджета с четко выделенным бюджетом развития и с
существенно уменьшенным дефицитом. Введение системы страхования
банковских депозитов как условия роста вкладов в банки.
Создание финансовых и институциональных предпосылок для
осуществления технологического прорыва в производствах,
обладающих потенциальной конкурентоспособностью на мировом и
внутреннем рынке товаров.
Полномасштабная реализация реформы предприятий.
Существенное увеличение частных инвестиций. Продажа государством
остаточных государственных пакетов акций.
Полномасштабное проведение коммунальной реформы.
Обеспечение в большинстве регионов полной оплаты населением
текущих затрат по содержанию жилья. Существенное сокращение
дотаций жилищно-коммунальному хозяйству.
Ликвидация перекрестного субсидирования в отраслях
естественных монополий, перевод субсидий в бюджет.
Введение новой системы социальных трансфертов, увязанной с
реальными доходами реципиентов. Принятие пакета законодательных
актов, нормализующих систему социальных льгот и обеспечивающих
адекватные источники их финансирования.
Начало реформ по перестройке здравоохранения и образования.
Принятие нормативных актов, запускающих пенсионную реформу.
1999-2000 годы
Основное содержание заключительного этапа реализации
настоящей Программы - переход к устойчивому экономическому росту.
В этот период дадут результаты мероприятия по
реструктуризации расходной части бюджета: произойдет
относительное снижение военных расходов, государственное
накопление приблизится к положительным значениям. Станет
возможным также существенное увеличение расходов на образование
и здравоохранение (в рамках проводимой реформы финансирования
этих сфер). Начало пенсионной реформы.
Практически завершится реформа предприятий, произойдет
существенное обновление управленческого корпуса, сформируется
устойчивая структура собственности. Завершение в основном
процесса приватизации.
Начало преодоления отставания технического уровня отраслей,
ориентированных на внутренний рынок.
Активная модернизация отечественной обрабатывающей
промышленности. Рост доли продукции высокой степени обработки в
экспорте.
Логика реализации Программы отражена в следующей схеме:
Схема реализации программы Правительства Российской Федерации
"Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
---------------¬ --------------¬ -------------------¬
¦Рост доходов и¦<----------+Экономический¦<----------+ Прогрессивные ¦
¦ потребления ¦ ¦ рост ¦<---¬ ¦структурные сдвиги¦
L--------------- LT---T--------- L-----¬L-T------T------T-T-
---------------^ ^ ---------¬ ¦ ^ ^ ^ ^
¦ ---------+---¬ --+ Бюджет +-+---------+-----¬¦ ¦
¦ ¦Накопления и¦ ¦ ¦развития¦ ¦ ¦Привлечени妦 ¦
¦ ¦ инвестиции ¦<-+ L--------- ¦ ¦иностранных¦¦ ¦
---------+-----¬ L--------T-T-- L------------+---+инвестиций ¦¦ ¦
--->¦Макроэкономи- ¦<-------¬ ^ ^--¬ ¦ L---T---T-TT-¦ L¬
¦-->¦ческие условия¦ ¦ L-¬ ¦ ------------+----¬ ^ ^ ^^ ¦ ¦
¦¦ L--------T------ ------+----¬¦ ¦ ¦Институциональ- ¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦ ¦
¦¦ ^ ¦Реструкту-¦¦ ¦ ¦ные преобразо- ¦ ¦ ¦ ¦L-+-¬¦
¦¦ ---------+-----¬<-+рирование ++--+¬ ¦ вания ¦ ¦ ¦ L--+¬¦¦
¦¦ ¦ Ликвидация+-¬¦долгов ¦¦ ¦¦ L----------------- ¦ ¦ ¦¦¦¦
¦¦ ¦ неплатежей¦ ¦L-----------¦ ¦¦ -----------------¬ ¦ ¦ ¦¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦ ----------+¬ ¦L>¦Реформа пред- +--- ¦ ¦¦¦¦
¦¦ ^ ¦ ¦Остановка ¦ ¦--+ приятий +------+-----¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ L->¦утечки ка-¦ ¦¦ L----------------- ---+----¬¦¦¦
¦¦ ¦Cнижение про- ¦ ¦питала; ¦ ¦+----------------------+Реформদ¦¦
¦¦ ¦центных ставок¦ ¦дедоллари-¦ ¦¦ -----------------¬<->¦ ЖКХ ¦¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦зация ¦ ¦¦ ¦ Реформа ¦ L--------¦¦¦
¦¦ ^ L-----T----- ¦+-+ социальной ¦ ¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ ------+----¬ ¦¦ ¦ сферы ¦ ¦¦¦
¦¦ ¦Снижение ста- ¦ ¦Укрепление¦ L+ L----------------- ¦¦¦
¦¦ ¦вок по ГКО ¦ ¦националь-¦ ¦ -----------------¬ ¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦ной валюты¦ +-+ Военная ¦ ¦¦¦
¦¦ ^ L----------- ¦ ¦ реформа ¦ ¦¦¦
¦¦ ¦ ¦ L----------------- ¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ ¦ -----------------¬ ¦¦¦
¦¦ ¦ Улучшение ¦ +-+ Налоговая +-------------¦¦
¦¦ ¦собираемости ¦<-----------------+-+ реформа ¦ -------------¦
¦¦ ¦ налогов ¦ ¦ L----------------- ¦ ------
¦¦ L--------T------ ¦ -----------------¬ ¦ ¦
¦¦ ^ L-+Регулирование ¦ ¦ ¦
¦¦ ¦ ¦ест. монополий ¦ ¦ ¦
¦¦ ¦ L----------------- ¦ ¦
¦¦ ¦ -----------------¬ ¦ ¦
¦¦ ---------+-----¬ ¦Улучшение работы¦ ¦ ¦
¦L--+Борьба с прес-¦<-------------------+судов, судебная ¦ ¦ ¦
¦ ¦ тупностью ¦ ¦ реформа ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ L----------------- ¦ ¦
¦ ¦ +-----------------------------------------------+----¬
¦ L--------------- ¦Банкротства¦
L-----------------------------------------------------------+ ¦
L------------
4. Макроэкономическая политика
4.1. Основные задачи макроэкономической политики
Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших за
последние годы, российская экономика столкнулась с качественно
новыми проблемами, от способа решения которых зависят
перспективы развития страны в средне- и долгосрочной
перспективе. После подавления инфляции главной целью
макроэкономической политики Правительства становится преодоление
сохраняющихся негативных тенденций в реальном секторе, переход к
стадии экономического роста и его поддержание в дальнейшем на
устойчивом уровне.
Эта цель должна быть достигнута на основе формирования
условий, обеспечивающих паритет социальных интересов в обществе,
ускорение структурных преобразований в реальном секторе и
повышение эффективности его функционирования. При этом
Правительство Российской Федерации намерено последовательно
продолжать линию на ограничение инфляции сверх уровня,
препятствующего повышению инвестиционной активности и росту
производства товаров и услуг.
Для решения поставленных задач действия Правительства
Российской Федерации будут направлены как на создание
благоприятной макроэкономической среды, так и на создание
правовых основ, способствующих развитию частного бизнеса.
Правительство Российской Федерации будет последовательно
продолжать курс на либерализацию хозяйственной жизни, развивать
отношения добросовестной конкуренции между производителями. Лишь
в условиях роста производства товаров и услуг может
обеспечиваться высокая занятость населения и повышение уровня
жизни.
Однако в краткосрочной перспективе решение этих задач будет
осложняться имеющимися диспропорциями в денежно-кредитной и
финансовой сферах, низким уровнем внутреннего спроса,
предъявляемого как со стороны государства, так и со стороны
домашних хозяйств и частного сектора. В ближайшее время
необходимо существенно замедлить рост государственного
внутреннего долга, а в перспективе привести в соответствие темпы
экономического роста и роста государственного долга, обеспечив
опережающий реальный прирост валового внутреннего продукта по
сравнению с уровнем реальной процентной ставки по
государственным ценным бумагам. Необходимо также в кратчайшие
сроки создать условия, препятствующие росту задолженности между
предприятиями.
В числе основных макроэкономических проблем, которые
предстоит решить Правительству Российской Федерации, следует
выделить следующие:
своевременное обслуживание и погашение внешнего и
внутреннего долга;
ремонетизация экономики и избавление от денежных
суррогатов, не имеющих реального обеспечения, снижение дефицита
бюджета (в том числе и ограничение растущего дефицита
региональных и местных бюджетов), реструктуризация его доходной
и расходной частей: в России сохраняется относительно высокий
уровень государственных субсидий, эффективность же использования
государственных средств чрезвычайно низка. На повестке дня
по-прежнему стоит вопрос о реальном совершенствовании налоговой
системы.
Дальнейшее снижение дефицита государственного бюджета -
важнейшая задача Правительства Российской Федерации. Эта
проблема будет решаться на базе немедленного ускорения
структурных и институциональных реформ, прежде всего реформы
жилищно-коммунального хозяйства, повышения финансовой и
платежной дисциплины, а следовательно, и сбора налогов.
Реструктуризация бюджетной сферы позволит пойти на сокращение
отдельных статей расходной части бюджета.
Перед государством стоит также задача определения
рациональной политики заимствования на внутреннем и внешнем
рынках. Без снижения реальной процентной ставки по ценным
бумагам Правительства до уровня, сопоставимого с рентабельностью
капиталовложений в реальный сектор экономики, вряд ли можно
рассчитывать на рост инвестиций в производство. Создание
благоприятного инвестиционного климата должно будет
стимулировать повышение инвестиционной активности как за счет
консолидации внутренних источников, так и за счет притока
иностранного капитала.
Не менее важная задача, которая должна быть решена в
среднесрочной перспективе, - обеспечение реального выполнения
принимаемых законов о бюджете. Закон должен предусматривать
также механизм корректировки бюджета в зависимости от изменения
основных макроэкономических и структурных параметров. Только
реально выполнимый бюджет способен служить эффективным
макроэкономическим инструментом обеспечения финансовой
стабильности, снижения процентных ставок, доверия экономических
агентов к политике Правительства и переориентации капиталов в
инвестиционный сектор.
Правильность макроэкономической политики и тактики ее
реализации будет определяться оживлением инвестиционной
деятельности. На практике это будет означать, что на макроуровне
удалось обеспечить сбалансированность интересов государства и
населения, реального и финансового секторов экономики, т. е.
создать условия для эффективного продвижения реформ на
микроуровне.
Уровень безработицы - один из основных социальных
индикаторов, отражающих уровень эффективности экономической
политики и динамику структурных преобразований, - должен
приближаться к значениям, обеспечивающим высокий уровень
конкуренции на рынке труда, стимулирующим повышение
квалификационного уровня и качество работы персонала, переток
трудовых ресурсов в сферы их наиболее эффективного
использования, но не вызывающим социальной напряженности в
обществе.
4.2. Основные методы и механизм реализации
макроэкономической политики
Обеспечение предсказуемости динамики цен, являющейся
непременным условием устойчивого и сбалансированного роста
экономики, дальнейшее снижение инфляции остаются важнейшими
приоритетами макроэкономической политики Правительства
Российской Федерации. В целях обеспечения условий для
конкурентоспособности российской перерабатывающей промышленности
и создания на этой основе предпосылок для экономического подъема
в стране ценовая политика должна быть направлена на сдерживание
роста цен на первичные энергоносители и другие сырьевые ресурсы
за счет повышения эффективности производства и совершенствования
налоговой системы при одновременном стимулировании внедрения
энергосберегающих технологий в перерабатывающих отраслях. Этот
процесс должен проходить на фоне вытеснения из обращения
денежных суррогатов и иностранной валюты. В этих условиях
ограничение темпов роста цен будет достигаться:
проведением структурных и институциональных преобразований,
включая реформу предприятий и формирование жизнеспособного
сектора экономики;
последовательным сокращением дефицита государственного
бюджета, включая дефициты региональных и местных бюджетов;
активным воздействием на формирование оптимальной структуры
финансовых потоков, в том числе на основе реализации мер
государственного контроля за денежным обращением, сведения к
минимуму неденежных и налично-денежных форм расчетов;
усилением ценового контроля за деятельностью естественных
монополий (уровень цен на товары и услуги естественных монополий
не должен превышать уровень цен мирового рынка);
снижением рыночной процентной ставки и расширением доступа
предприятий к финансовым ресурсам для пополнения оборотных
средств и осуществления инвестиционной деятельности.
Для достижения поставленных целей Правительство Российской
Федерации будет последовательно проводить политику, направленную
на сокращение бюджетного дефицита. Сокращение бюджетного
дефицита может быть обеспечено прежде всего в результате
проведения широкомасштабных структурных реформ, направленных на
снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и ликвидацию
нежизнеспособных предприятий, а также институциональных
преобразований.
Основным направлением сокращения бюджетного дефицита
Правительство Российской Федерации считает улучшение сбора
налогов. Это будет достигаться в результате двух взаимосвязанных
действий - борьбы с уклонением от уплаты налогов и
реформирования налоговой системы, направленного на общее
снижение налоговой нагрузки на производителей.
Снижение дефицита бюджета будет достигаться также за счет:
некоторого увеличения, отдельных неналоговых доходов
бюджета, прежде всего за счет доходов от использования
государственной собственности (дивиденды, арендная плата и т.
д.);
рационализации государственных расходов: финансирование
расходов для выполнения задач, исходя из определенных
Конституцией полномочий для каждого из уровней государственного
управления, существенное сокращение числа федеральных целевых
программ при повышении требований к их отбору и обеспечению
финансированием; выделение бюджета развития, финансирование
инвестиций в человеческий капитал, отмена дотаций и снятие
перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве,
на транспорте и т. д.
Непременным условием стабильного роста экономики является
доступность кредитных ресурсов для субъектов рынка. Одним из
приоритетов макроэкономической политики Правительства Российской
Федерации является снижение ставки процента по заемным
средствам, которое будет достигаться вследствие:
сокращения бюджетного дефицита и повышения доверия к
бюджетной политике, оказывающих стабилизирующее воздействие на
финансовые рынки;
привлечения на финансовые рынки той части сбережений
населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного
оборота (ожидаемый эффект дедолларизации);
снижения кредитных рисков посредством предоставления
государственных гарантий при финансировании инвестиций в
реальном секторе экономики;
совершенствования системы рефинансирования коммерческих
банков.
Политика устойчивого экономического роста подразумевает
ремонетизацию экономики, что в приоритетном порядке требует
сокращения масштабов неплатежей, рост которых служит одним из
факторов сжатия внутреннего спроса. Вместе с тем Правительство
Российской Федерации декларирует отказ от эмиссионного способа
решения этой проблемы, так как он не устраняет причину самого
явления. Решение может быть найдено только в результате
проведения структурных реформ, включая реформу предприятий,
обеспечивающую существенное повышение эффективности их
производственно-финансовой деятельности, технологическую
модернизацию производства, повышение степени загрузки
производственных мощностей и прекращение государственной
поддержки нежизнеспособных субъектов хозяйственной деятельности,
ведущих дело неэффективно, расточительно, не принимающих усилий
по сбережению ресурсов. Одновременно с этим Правительство
Российской Федерации намерено полностью выполнять бюджетные
обязательства, что возможно, однако, только при реальном бюджете.
Для снижения остроты проблемы неплатежей Правительство
Российской Федерации будет последовательно проводить курс на
активизацию процедуры банкротств и реорганизацию убыточных
предприятий. Снижению масштабов неплатежей будет способствовать
снижение стоимости заемных средств и расширение возможностей для
предприятий в пополнении оборотного капитала.
Вхождение в стадию экономического подъема подразумевает не
только поддержание высокого внутреннего потребительского спроса,
но и рост инвестиций. Для повышения инвестиционной активности
действия Правительства Российской Федерации будут направлены в
первую очередь на обеспечение защиты права собственности и
интересов владельцев капиталов.
Основные задачи экономической политики в этой сфере:
совершенствование амортизационной и налоговой политики;
увеличение объемов государственных инвестиций и повышение
эффективности их использования, что является особо важным на
начальном этапе вывода экономики из кризиса.
Кроме того, дальнейшее становление России как
демократического государства, развитие правовых основ рыночной
экономики и совершенствование практики их применения в
совокупности с общим улучшением макроэкономических условий будет
обусловливать приток иностранных инвестиций в страну.
Повышение уровня жизни населения Российской Федерации,
ограничение уровня безработицы пределом, обеспечивающим высокую
конкуренцию на рынке труда, может достигаться только в условиях
экономического роста, повышения активности каждого члена
общества. Государство, наряду с созданием благоприятных условий
для экономического развития, будет также осуществлять социальные
программы, направленные на поддержание социальной стабильности в
обществе.
4.3. Налогово-бюджетная политика
Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по
совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению
накопившихся противоречий в этой сфере.
Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем
инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и
финансовой политики масштабами субсидирования в российской
экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10
внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии
жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5 процента
внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые
коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по
поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3 процентов
внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и
угольной отрасли - 1-1,5 процента внутреннего валового продукта.
Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные
субсидии заставляют государство использовать высокое,
неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое
бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост.
Одной из важных задач является обеспечение целевого
использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий
контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного
процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое
расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать
переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему
и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета
развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль
за бюджетными средствами со стороны законодательной и
исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.
Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового
положения реального сектора экономики, в частности
распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в
которые "утекает" ликвидность реального сектора, доля которых во
внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы
бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех
секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых
потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких
радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение
налоговых поступлений.
Основным направлением налоговой политики будет обеспечение
приемлемых как для государства, так и для участников рынка
условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение
целей бюджетной политики.
Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые
попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках
существующей налоговой системы. Единственный способ наладить
стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу
налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание
налогового бремени, обеспечение принципов справедливого
налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное
поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли
средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате
рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на
основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости
условий налогообложения.
Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в
рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему.
Выравнивание условий налогообложения за счет резкого
сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового
бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора,
при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее
налоговое законодательство предусматривает большое количество
льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме
того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая
ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике,
превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в
чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для
полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота
является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на
который она распространяется: при наличии льгот экономическая
активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В
результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в
целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет
достигнут в основном за счет не облагаемой налогами
деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта,
облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более
неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая
обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в
отношении инвестиций, в качестве средства экономического
стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и
исключений из общего режима налогообложения, что сделает
налоговое законодательство более справедливым и улучшит
собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их
количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у
налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых
льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли
доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.
Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов,
применение которых допустимо на территории Российской Федерации.
Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового
законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом
исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных
субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых
неэффективных налогов.
Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной
на достижение стабильности налоговой системы, должно стать
установление предельных ставок для региональных и местных
налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от
необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны,
местные власти смогут использовать возможности изменения ставок
для проведения необходимой для них налоговой политики.
Отмена практики изменения региональными властями
налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности,
необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на
себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой
прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного
федерализма.
Сокращение числа налогов и упрощение правил определения
размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других
обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая
мера сделает налоговое законодательство более ясным как для
налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом
отпадет необходимость в существовании множества инструкций,
которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде
всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет
незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает
выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация
правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и
фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового
и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских
прав налогоплательщиков.
В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что
изменение налогового законодательства возможно не чаще одного
раза в год одновременно с принятием федерального бюджета. Этой
норме Правительство Российской Федерации намерено следовать
начиная с 1997 года.
Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и
предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в
налоговом законодательстве делают невозможным грамотное
планирование экономической деятельности, создавая немалые
трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия
становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на
грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не
только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и
препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.
Применение единых правил установления акцизов на
отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на
усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к
улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство
оставляет за собой право на использование протекционистских мер,
однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.
Совершенствование налогового администрирования, системы
контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение
системы ответственности за налоговые правонарушения.
В отношении формирования системы налоговых стимулов
предполагается осуществление следующих мероприятий:
установление налоговых льгот до трех лет на ввод в
разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на
применение новых технологических процессов разработки
трудноизвлекаемых запасов;
введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих
отраслей в зависимости от горно-геологических условий
производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими
|
