|
Стр. 1
МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГУВД МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ОБЗОР
СУДЕБНОЙ И РЕГИСТРАЦИОННОЙ ПРАКТИКИ
ПАСПОРТНО-ВИЗОВЫХ СЛУЖБ, А ТАКЖЕ ОТДЕЛОВ ВИЗ
И РЕГИСТРАЦИЙ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРИМЕНЕНИЮ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПОРЯДОК И ПРОЦЕДУРУ
РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЫНУЖДЕННЫХ
ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ, А ТАКЖЕ БЕЖЕНЦЕВ, ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
от 27 июля 2003 года
Введение
Московским областным судом совместно с Паспортно-визовым
управлением ГУВД Московской области проведено обобщение судебной и
регистрационной практики паспортно-визовых служб, а также отделов
виз и регистрации области по применению законодательства,
регулирующего порядок и процедуру регистрации по месту пребывания
и по месту жительства граждан Российской Федерации, вынужденных
переселенцев, беженцев, иностранных граждан и лиц без гражданства,
а также по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации,
установления юридически значимых фактов для определения статуса
гражданина РФ по вопросам, связанным с реализацией права на
свободу передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства на
территории РФ.
На изучение было представлено 404 дела, рассмотренные судами
области в 2001-2002 годах. Целью обобщения являлось выявление
накопившихся проблемных вопросов, возникающих у судов и паспортно-
визовых служб области при применении административного
законодательства по ранее указанным вопросам. В основном в
обобщение включены дела, наиболее сложные и интересные с точки
зрения формирования судебной практики.
1. Законодательство, регламентирующее вопросы регистрации
Вопросы регистрации граждан РФ, иностранных граждан в РФ, лиц
без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев по месту
пребывания и месту жительства, а также вопросы гражданства РФ
регламентируются в первую очередь Конституцией Российской
Федерации 1993 года, а также следующими законами и нормативными
актами.
Федеральный закон РФ "О гражданстве в Российской Федерации" от
31.05.2002 N 62-ФЗ закрепил принципы гражданства Российской
Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с
гражданством Российской Федерации. Законом определены основания,
условия и порядок приобретения и прекращения гражданства
Российской Федерации. При этом указано, что вопросы гражданства
Российской Федерации регулируются Конституцией Российской
Федерации, международными договорами Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии
с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" от 25.06.1993 N 5242-1 установил механизм
реализации конституционного права человека и гражданина на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации. Закон также определяет, что ограничение
права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
допускается только на основании закона. Лица, не являющиеся
гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее
территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и
международными договорами Российской Федерации.
В статье 2 ФЗ N 5242-1 содержатся основные понятия места
пребывания и жительства.
Местом пребывания являются гостиница, санаторий, дом отдыха,
пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное
учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом
жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое
помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют,
дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых,
дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное
жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно
проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма),
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
В ст. 3 указано, что регистрационный учет граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых
условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и
свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими
гражданами, государством и обществом. Граждане Российской
Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или
условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации,
Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
В ст. 6 Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" указано, что гражданин Российской Федерации,
изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня
прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу,
ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной
форме. При этом предъявляются: паспорт или иной заменяющий его
документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся
основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер,
договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое
помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.
Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по
месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им
документов на регистрацию.
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации" от 25.07.2002 N 115-ФЗ определил правовое
положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также
урегулировал отношения между иностранными гражданами, с одной
стороны, и органами государственной власти, органами местного
самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой
стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием)
иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на
территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и
иной деятельности.
В статье 2 Закона дано определение основным понятиям. В
частности, указано, что:
- иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия
гражданства (подданства) иностранного государства;
- лицо без гражданства - это физическое лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств
наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
- разрешение на временное проживание - это подтверждение права
иностранного гражданина или лица без гражданства временно
проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство,
оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность
иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде
документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации
лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его
личность;
- вид на жительство - это документ, выданный иностранному
гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на
постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на
свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую
Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства,
является одновременно и документом, удостоверяющим его личность;
- законно находящийся в Российской Федерации иностранный
гражданин - это лицо, имеющее действительные вид на жительство,
либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные
предусмотренные федеральным законом или международным договором
Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного
гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Федеральный закон РФ "О порядке выезда из Российской Федерации
и въезда в Российскую Федерацию" от 18.07.1996 в редакции Законов
от 18.07.1998 N 110-ФЗ, от 24.06.1999 N 118-ФЗ, от 10.01.2003 N 7-
ФЗ с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда
РФ от 15.01.1998 N 2-П.
Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о
выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на
жительство" от 01.11.2002 N 794.
Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о
выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на
временное проживание" от 01.11.2002 N 789.
Постановление Правительства РФ "Об утверждении перечня
территорий Российской Федерации с регламентированным посещением
для иностранных граждан" от 04.07.1992 N 470 в редакции
постановлений Правительства РФ от 17.11.1994 N 1273, от 27.10.1995
N 1171, от 27.12.1997 N 1641, от 02.02.2000 N 95, от 30.10.2001 N
755, от 29.04.2002 N 277, от 09.07.2002 N 513.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением
Правительства РФ от 15.07.1995 N 713, с изменениями от 23.04.1996,
14.02.1997, 16.03.2000, 14.08.2002 определили процедуру
осуществления регистрации граждан в РФ.
Постановление Правительства РФ "О квотах на выдачу иностранным
гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное
проживание в Российской Федерации" от 01.11.2002 N 790.
Немаловажное значение имеют постановления Конституционного Суда
РФ по вопросам регистрации. Это:
- постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П по
делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы
и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и
г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан,
прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Данное
постановление явилось основанием для устранения признанных
неконституционными ряда положений нормативно-правовых актов данных
регионов, в том числе Москвы и Московской области, связывающих
возможность реализации права на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства с наличием соответствующих разрешений,
уплатой сборов, установлением категорий граждан, подлежащих
прописке, и т.п.;
- постановление Конституционного Суда РФ от 02.07.1997 N 10-П
по делу о проверке конституционности ч. 1, 2 и 3 ст. 2 и ч. 6 ст.
4 Закона Московской области от 05.07.1996 "О сборе на компенсацию
затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры
городов и других населенных пунктов области и обеспечению
социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую
область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И.В.
Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой;
- постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 N 4-П по
делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением
Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713. В
постановлении указано, что регистрация в том смысле, в каком это
не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь
предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в
пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и
отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или
жительства. Право гражданина Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, отмечено,
что ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации" содержит в себе исчерпывающий
перечень оснований ограничения данного права: в пограничной зоне;
в закрытых военных городках; в закрытых административно-
территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на
отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях
опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных
заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы
проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях,
где введено чрезвычайное или военное положение. Только
перечисленные основания ограничений права свободно выбирать место
пребывания и жительства могут служить предпосылкой для введения
особого, а именно разрешительного, учета граждан, который по
своему характеру и содержанию отличается от уведомительной
регистрации. Установление иных, кроме прямо указанных в
федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка
регистрации является нарушением требований Конституции Российской
Федерации и федерального закона. Отступление от запрета расширять
этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах
Правительства Российской Федерации, означает недопустимую
легализацию разрешительного порядка регистрации граждан и не
должно иметь места. Однако Правительство Российской Федерации при
утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации вышло за пределы
полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации
и федеральными законами, чем нарушило статью 115 Конституции
Российской Федерации.
В соответствии с п. 10 указанных Правил устанавливался срок
регистрации граждан по месту пребывания - не более шести месяцев,
который мог быть продлен лишь в исключительных случаях.
Установление срока, по истечении которого гражданин обязан
покинуть место пребывания, было признано вмешательством органов
исполнительной власти и других органов регистрационного учета в
гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на
основе согласия сторон, а также ограничением конституционного
права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства.
Пунктами 12 и 21 данных Правил предусматривались основания отказа
в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, и, по
существу, они предполагали проверку подлинности представляемых
гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности
выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным
актам и т.д. Однако Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации" не возлагает такую проверку на
органы, производящие регистрацию, и она не должна ими
осуществляться.
Данное постановление признало неконституционными пп. 10, 12 и
21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации.
Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2000 г. N 147-О
"По жалобе гражданина Манукяна Согомона Оганесовича на нарушение
его конституционных прав статьей 36 Закона Краснодарского края "О
порядке регистрации пребывания и жительства на территории
Краснодарского края" и постановлением Законодательного Собрания
Краснодарского края "О перечне городов и районов края, в которых
временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства,
и Правилах регистрации по месту жительства в них".
В определении указано, что согласно части 1 статьи 27
Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на
территории Российской Федерации, имеет право свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Данное
конституционное установление согласуется с Декларацией о правах
человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в
которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13
декабря 1985 года), пункт 3 статьи 5 которой предусматривает, что
иностранцы, на законном основании находящиеся на территории
государства, пользуются правом на свободное передвижение и свободу
выбора места жительства в границах государства при отсутствии
ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в
демократическом обществе для защиты государственной безопасности,
общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и
нравственности населения или прав и свобод других. На основании
части третьей статьи 1 Закона Российской Федерации "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" лица, не
являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся
на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и
международными договорами Российской Федерации. Таким образом,
названный Закон не допускает ограничения данного права в
зависимости от того, является ли лицо гражданином Российской
Федерации, иностранным гражданином или не имеет гражданства, и тем
более не связывает его с продолжительностью нахождения такого лица
в зарегистрированном браке с супругом, имеющим российское
гражданство.
Кроме того, в Московской области как субъекте Российской
Федерации приняты:
- Правила регистрации и снятия с учета граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в Москве и Московской области, утвержденные
постановлением Правительства Москвы и Московской области N 241-28
от 30.03.99, с изменениями от 28.11.2000 и от 05.02.2002.
Однако ПВУ ГУВД МО данный нормативный правовой акт на
территории Московской области фактически не применяет, предпочитая
работать с федеральным законодательством.
Вопросы выдачи основного документа, удостоверяющего личность
гражданина РФ, т.е. российского паспорта, регламентируются:
- постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 N 828 "Об
утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации,
образца бланка и описания паспорта гражданина Российской
Федерации" (в редакции постановлений Правительства РФ от
25.09.1999 N 1091, от 05.01.2001 N 7, от 22.01.2002 N 32).
Кроме того, по вопросам регистрации граждан изданы
ведомственные акты: приказы, инструкции МВД РФ, а также
методические рекомендации по применению ранее указанных актов,
которыми руководствуются паспортно-визовые службы. Наиболее
значимыми из них являются:
- приказ МВД РФ "Об утверждении Инструкции о применении Правил
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации" N 393 от 23.10.1995 с изменениями и
дополнениями согласно приказам МВД РФ от 15.04.1996 N 202, от
15.09.1997 N 600, от 30.06.1998 N 394, от 10.06.2002 N 550, от
16.09.2002 N 900, с изменениями, внесенными решением Верховного
Суда РФ от 20.07.1998 N ГКПИ 98-230;
- приказ МВД РФ "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи,
замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской
Федерации" от 15 сентября 1997 г. N 605 с изменениями и
дополнениями согласно приказам МВД РФ от 26.07.1999 N 554, от
04.04.2002 N 320, от 27.09.2002 N 937 с изменениями, внесенными
решением Верховного Суда РФ от 30.04.1999 N ГКПИ 99-270.
2. Регистрация граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства
В Российской Федерации существует два вида регистрации граждан
РФ: по месту пребывания и по месту жительства. Органами
регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту
жительства являются паспортно-визовые службы (ПВС) органов
внутренних дел области.
Изучение гражданских дел показало, что в судебном порядке
наиболее часто обжалуются отказы паспортно-визовых подразделений
области в регистрации граждан РФ по месту жительства.
С жалобами на отказы ПВС в регистрации по месту пребывания,
если таковые и имеются, граждане в суды обращаются редко. В то же
время имеют место обращения в суд с жалобами на отказы ПВС в
продлении регистрации по месту пребывания, а в некоторых случаях и
по месту жительства, например, когда ранее регистрация была
оформлена на определенный срок. В основном это касается лиц,
поселенных в жилой фонд учреждений, организаций в связи с
трудовыми отношениями.
Так, Палия, работающий техническим директором "Центринсер",
обратился в суд с жалобой на действия ПВС и действия администрации
АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО", отказавших ему в продлении срока регистрации
по месту пребывания в общежитии АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО", указав, что в
1996 г. по договоренности администрации "Центринсер" с
администрацией АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО" он вместе с семьей был поселен и
зарегистрирован временно в общежитии АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО" до
15.04.1998, т.к. предполагалось, что по окончании этого срока ему
будет предоставлена квартира администрацией АОЗТ, однако
договоренность исполнена не была. Он продолжает проживать в
общежитии, и администрация АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО" отказывает ему
продлить срок временной регистрации по месту пребывания. Решением
городского суда от 15.03.2002 Палия в удовлетворении жалобы
отказано.
Разрешая требования, суд сослался на п. 5 Перечня документов,
являющихся основанием для вселения граждан в жилое помещение в г.
Москве и Московской области, предоставляемых жилищными органами и
органами жилищного учета, утвержденного постановлением
Правительства Москвы и Московской области от 30.03.1999, с
изменениями от 28.11.2000 N 241-28, согласно которому при вселении
по месту жительства граждан в общежития необходимо письменное
согласие организации, в собственности которой находится жилой
фонд. Администрация АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО", на балансе которого
находится общежитие, предоставила семье заявителя жилье временно,
согласия на постоянную регистрацию по месту жительства не давала.
Комментарий. С решением суда согласиться нельзя. Ссылка на п. 5
Перечня неправомерна, т.к. в 1996 г. Палия был вселен в общежитие
по договоренности между администрациями "Центринсер" и АОЗТ "ИЭЦ
ВНИИЭТО". Палия не вселялся в общежитие в связи с трудовыми
отношениями с АОЗТ "ИЭЦ ВНИИЭТО", балансодержателем общежития с
ним был заключен договор социального найма конкретной жилой
площади, которая в данном случае утратила статус общежития. При
таком положении оснований для отказа в регистрации заявителя по
месту жительства не имелось.
На практике причины отказов гражданам Российской Федерации в
регистрации по месту пребывания и по месту жительства можно
разделить по основаниям отказов на несколько групп.
Наиболее часто с жалобами на действия паспортно-визовых служб
обращаются граждане РФ, которым по разным основаниям отказано в
регистрации к родственникам, военнослужащим в регистрации по месту
дислокации воинских частей, в регистрации родственников
военнослужащих на их жилую площадь в военных городках, а также в
регистрации военнослужащих по прежнему месту жительства; в
регистрации в общежитиях родственников лиц, которые имеют право на
койкоместо; лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, а также
после службы в СА, после проживания в районах Крайнего Севера; в
регистрации на жилую площадь, полученную по договору поднайма; по
регистрации самих собственников жилья на эту жилую площадь и т.д.
2.1. Регистрация собственников жилья
на принадлежащую им жилую площадь
Право собственности на недвижимое имущество, к числу которого
относятся жилые дома, квартиры, в соответствии со ст. 223 ГК РФ
возникает с момента государственной регистрации. Поэтому, если
сделка по приобретению недвижимого имущества была заключена после
31.01.1998, т.е. после вступления в силу Федерального закона N 122-
ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним", установившего в развитие требований ГК РФ на всей
территории Российской Федерации единый порядок осуществления
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним, собственник жилого помещения в подтверждение своих прав
собственности должен получить в Регистрационной палате
свидетельство о регистрации права. В случае если недвижимость была
приобретена до 31.01.1998 и сделка была учтена в соответствии с
ранее действующими правилами в БТИ или в поселковой администрации,
то в соответствии с указанным Законом N 122-ФЗ права собственности
на дом или квартиру признаются без свидетельства о регистрации
права, но которое собственник должен будет получить, если решит
произвести отчуждение дома или квартиры.
Регистрация лиц по месту нахождения жилого помещения, дома или
квартиры, которые принадлежат им на праве собственности, должна
производиться беспрепятственно и не может быть обусловлена
согласием других лиц.
В то же время, по мнению Московского областного суда, это общее
правило применимо в случае, если собственники располагают
конкретной жилой площадью в доме или квартире, на которой каждый
из них будет иметь возможность проживать. И только при этом
условии возможна регистрация по месту жительства.
Однако на практике не редки случаи, когда одно жилое помещение
приобретается разными лицами в собственность небольшими долями, и
это обстоятельство позволяет им получить регистрацию по месту
жительства. Не исключено, что лица при этом преследуют лишь цель
получить регистрацию по месту жительства, т.к. проживать
одновременно всем на такой жилой площади невозможно. Поэтому с
целью исключения подобных случаев необходимо, чтобы лица
представляли договор, заключенный всеми сособственниками и лицами,
проживающими в квартире, о порядке пользования жилым помещением.
Это соответствует самой сущности регистрации по месту жительства,
которая означает реализацию субъективного права лица быть
зарегистрированным по его фактическому месту жительства.
ПВУ ГУВД МО имеет по этому поводу иное мнение, согласно
которому ПВС не вправе истребовать договор, заключенный всеми
сособственниками и лицами, проживающими в квартире, о порядке
пользования жилым помещением в качестве условия осуществления
регистрации, т.к. по существу это дополнительный документ,
ограничивающий осуществление уведомительной регистрации,
ограничения которой могут быть установлены только федеральным
законом. В подтверждение своих доводов УПВС ГУВД МО ссылается на
то, что регистрация по месту пребывания и жительства носит
уведомительный характер (граждане при перемене места жительства
или прибытии к месту пребывания обязаны зарегистрироваться, а
органы внутренних дел обязаны зарегистрировать их по избранному
месту жительства (пребывания); что основания ограничения
регистрации по месту жительства (пребывания) четко установлены в
ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации"; что перечень документов, представление
которых необходимо для оформления регистрации по месту жительства
(пребывания), также четко установлен действующими в паспортно-
визовой сфере нормативными правовыми актами; что вселение
первично, а регистрация вторична. ПВУ ГУВД МО считает, что данную
проблему надо решать не путем введения дополнительных ограничений
регистрации, которых в принципе не должно быть, а путем изменения
законодательства.
Это мнение ПВУ ГУВД МО распространяется на все последующие
примеры и комментарии к ним, где, по мнению Московского областного
суда, для осуществления регистрации необходимо представление
договора пользования жилым помещением для сособственников и иных
лиц.
Так, согласно свидетельству о государственной регистрации права
от 11.03.2001 Ломбарева Г.В. приобрела по договору купли-продажи
от 11.03.2001 1/8 долю в праве на однокомнатную квартиру общей
площадью 27,6 кв. м и жилой 16 кв. м. Согласно сведениям ЕГРП
сособственниками этой квартиры являются Гулам Абас Сахи и
Савватеева О.А. На основании полученного свидетельства Ломбарева и
ее двое детей - Ломбарев А.С., 1987 г. рождения, Ломбарева К.С.,
1992 г. рождения, были в квартире зарегистрированы по месту
жительства. Впоследствии в ПВС ОВД обратился Ломбарев С.В. с
заявлением о регистрации в ту же квартиру по месту жительства его
супруги Ломбаревой Г.В.
Комментарий. По мнению Московского областного суда,
сособственниками однокомнатной квартиры жилой площадью 16 кв. м
являются трое лиц, не связанных родством. В квартире
зарегистрирована семья Ломбаревых, состоящая из четырех человек.
Пользоваться квартирой одновременно три семьи не могут, договор о
пользовании или найме жилой площади между ними не заключался.
По мнению ПВУ ГУВД МО, по действующему законодательству при
наличии согласия всех сособственников орган регистрационного учета
обязан зарегистрировать лиц по избранному ими месту жительства.
При этом каждый последующий сособственник регистрируется на
принадлежащую ему долю жилой площади без согласия других
сособственников.
Так, М. обратился в суд с жалобой на отказ ПВС ОВД, отказавшей
ему в регистрации по месту жительства в квартире, несмотря на то
что он является собственником 1/2 доли квартиры, по мотиву, что
его брат, которому принадлежит вторая половина дома, отказывается
дать согласие на его прописку. Решением городского суда от
01.04.2002 жалоба признана обоснованной.
В своем отказе ПВС ОВД сослалась на п. 3 приложения N 2 к
Правилам регистрации и снятия с учета граждан РФ с
регистрационного учета в Москве и Московской области, утвержденным
постановлением Правительства Москвы и Московской области N 3241-78
от 30.03.99, и п. 1.11 Методических рекомендаций УПВС ГУВД МО по
применению Правил регистрации, в соответствии с которыми
предусмотрена необходимость представления для регистрации
письменного согласия собственника жилой площади, не
зарегистрированного на данной жилой площади. Удовлетворяя
требования, суд указал, что согласно ст. 247 ГК РФ владение и
пользование имуществом, находящимся в долевой собственности,
осуществляются по соглашению всех ее участников, а при
недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Согласно
ст. 288 ГК РФ гражданин - собственник жилого помещения может
использовать его для личного проживания. Заявитель является
сособственником квартиры, и осуществление его права пользования
квартирой, в том числе путем реализации личного неимущественного
права быть зарегистрированным по месту проживания, не может быть
поставлено в зависимость от согласия другого лица. Суд счел, что
указанные Правила устанавливают дополнительные условия,
ограничивающие право граждан на регистрацию по сравнению со ст. 8
Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", что в соответствии с действующим
законодательством недопустимо. Кроме того, ссылка паспортно-
визовой службы на методические рекомендации при решении вопроса о
регистрации по месту жительства на жилую площадь, находящуюся в
собственности нескольких лиц, не допустима, т.к. методические
рекомендации - это не нормативный акт и обязательного к исполнению
характера не имеют. Ссылка в данных методических рекомендациях на
разъяснения Минюста также не придает им статус нормативного акта,
т.к. указанные разъяснения не имеют силы закона. Заявитель
является собственником доли квартиры, и его личное неимущественное
право быть зарегистрированным по месту жительства не может быть
поставлено в зависимость от согласия другого лица.
Комментарий. Однако, по мнению Московского областного суда, для
того, чтобы право М. на регистрацию по месту жительства могло быть
реализовано, сособственникам необходимо определить порядок
пользования жильем.
По мнению ПВУ ГУВД МО, договор, заключенный всеми
сособственниками и лицами, проживающими в квартире, о порядке
пользования жилым помещением как дополнительное условие,
ограничивающее право граждан на регистрацию по сравнению со ст. 8
Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", законом не предусмотрен.
Шмелев обратился с жалобой на действия ПВС УВД, которой ему
было отказано в регистрации по месту жительства в доме, в котором
ему на праве собственности принадлежит 1/4 часть. При этом отказ
мотивирован тем обстоятельством, что сособственниками 1/2 доли
дома являются другие лица - Шмелев и Макаров, местонахождение
которых неизвестно, а Сидорова, которой принадлежит 1/4 часть
дома, умерла. Поскольку от сособственников не было получено
согласие на регистрацию, ПВС в регистрации Шмелева отказала.
Решением городского суда от 28.02.2002 отказ ПВС признан
неправомерным, суд обязал ПВС произвести регистрацию Шмелева.
Комментарий. Суд указал, что ссылка в отказе ПВС
необоснованная. Действительно, согласно ст. 247 ГК РФ владение,
пользование и распоряжение имуществом, находящимся в общей долевой
собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а
при недостижении согласия - в порядке, установленном судом.
Однако, по мнению Московского областного суда, сторонам
следовало определить конкретное помещение в доме, которое они
будут занимать, и только после этого они могут быть
зарегистрированы по месту жительства, т.к. регистрация по месту
жительства является реализацией права быть зарегистрированным
именно по месту жительства.
По мнению ПВУ ГУВД МО, регистрация лиц по месту нахождения
жилого помещения, дома или квартиры, которые принадлежат им на
праве собственности, должна производиться беспрепятственно и не
может быть обусловлена согласием других лиц. Регистрация по месту
жительства является реализацией права на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства, но не реализацией права быть
зарегистрированным именно по месту жительства.
Ситдиков, являясь собственником по завещанию 1/3 доли
однокомнатной квартиры общей площадью 39,45 кв. м, жилой 18,19 кв.
м, обратился в суд с жалобой на действия ПВС ГОМ, отказавшей
произвести регистрацию по месту жительства по основаниям
отсутствия согласия других сособственников жилья на его
регистрацию в квартире. Решением городского суда от 01.08.2001
жалоба признана обоснованной, суд обязал ПВС ГОМ произвести
регистрацию заявителя.
Разрешая жалобу, суд сослался на ст. 6 Закона РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно
которой гражданин обязан сообщить о перемене места жительства, а
орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по
месту его жительства не позднее трех дней после сдачи документов
на регистрацию.
Комментарий. Однако, по мнению Московского областного суда,
первоначально суду необходимо было выяснить, каким образом
сособственники одновременно могут реализовать свои права на
пользование квартирой, т.к. проживание в одной комнате двух семей
невозможно, и только после этого допустимым становится довод о
том, что регистрация по месту проживания в связи с поселением в
принадлежащее на праве собственности жилье является правом
собственника.
Противоположенное мнение ПВУ ГУВД МО изложено выше, но с
приведенным комментарием, по мнению ПВУ ГУВД МО, можно согласиться
в том, что решение вопроса о пользовании данным жилым помещением
должно возлагаться на суд, но не на ПВС.
Зубкова обратилась в суд с жалобой на отказ ПВС УВД в
регистрации по месту жительства по причине отсутствия согласия на
ее регистрацию второго собственника квартиры, ее бывшего мужа
Балясникова, ссылаясь в обосновании на то, что в 1999 г. совместно
с бывшим мужем Балясниковым она приобрела в долевую собственность
по 1/2 доли в праве каждому 1-комнатную квартиру. Решением
городского суда жалоба признана обоснованной. Суд обязал ПВС УВД
зарегистрировать Зубкову по месту жительства.
Суд в решении указал, что из свидетельства о государственной
регистрации права, выданного 12.05.1999 филиалом МОРП, следует,
что за гражданкой Зубковой зарегистрировано 1/2 доли в праве
долевой собственности на 1-комнатную квартиру. Согласно
представленному вкладышу, выданному к паспорту на имя Зубковой,
последняя является гражданкой Российской Федерации с 04.04.2000.
Согласно разделу 1 Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в Москве и Московской области, утвержденных
постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской
области от 26.12.1995 N 1030-43, с последующими изменениями и
дополнениями местом жительства является место, где гражданин
постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника,
по договору найма (поднайма). В разделе 3 Правил, регламентирующем
регистрацию граждан Российской Федерации по месту жительства,
установлен порядок рассмотрения вопросов регистрации граждан
Российской Федерации по месту жительства, согласно п. "б" раздела
регистрация граждан на жилую площадь, принадлежащую на праве
собственности, производится при представлении договора купли-
продажи, договора дарения, свидетельства о праве собственности на
жилище по наследству. Как установлено судом, в квартире Зубкова
была временно зарегистрирована с 21.10.1999 до 21.10.2000 на
основании договора купли-продажи от 13.05.1999. В настоящее время
в квартире никто не зарегистрирован. Суд счел, что отказ ПВС УВД в
регистрации Зубковой по месту жительства противоречит ст. 2 Закона
РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации". Согласно ст. 247 ГК РФ владение и пользование
имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по
соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в
порядке, устанавливаемом судом. В соответствии со ст. 288 ГК РФ
собственник осуществляет права владения, пользования и
распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с
его назначением. Гражданин - собственник жилого помещения может
использовать его для личного проживания и проживания членов его
семьи.
Комментарий. Отказ сособственника жилого помещения Балясникова
на регистрацию Зубковой по месту жительства нарушает ее права на
пользование и распоряжение имуществом, находящимся в долевой
собственности. По мнению Мособлсуда, отказ в согласии второго
сособственника может являться основанием для отказа Зубковой в
регистрации ПВС УВД, если стороны не определили, как они будут
пользоваться однокомнатной квартирой.
Противоположенное мнение ПВУ ГУВД МО изложено ранее, т.е. до
того момента, пока данная проблема не будет урегулирована в
законодательном порядке, ПВС не вправе отказывать собственникам
жилья в их регистрации на принадлежащую им жилую площадь.
2.2. Регистрация граждан РФ по месту жительства
на жилую площадь родственников по разным основаниям
Регистрация лиц из числа граждан РФ на жилую площадь их
родственников производится без каких-либо ограничений, т.е. вне
зависимости от размеров жилой площади и степени родства.
Единственное условие - это согласие всех совершеннолетних лиц,
совместно проживающих на жилой площади, т.е. с соблюдением правил
ст. 53 ЖК РСФСР, а также с согласия собственника жилого помещения,
если он в нем не зарегистрирован. Это положение основано на том,
что каждый гражданин имеет право свободно передвигаться, выбирать
место пребывания и жительства. Как ранее было указано, сам по себе
факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для
гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить
основанием ограничения или условием реализации прав и свобод
граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами и законодательными актами субъектов
Российской Федерации. Органы регистрационного учета уполномочены
лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при
выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому
регистрационный учет не может носить разрешительного характера и
не должен приводить к ограничению конституционного права
гражданина выбирать место пребывания и жительства. Регистрация
является лишь способом учета граждан в пределах Российской
Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт
нахождения гражданина по месту жительства.
В соответствии с требованиями ст. 54, 76 ЖК РСФСР согласие на
вселение другого лица на жилую площадь, принадлежащую гражданам на
основании договора социального найма, дает наймодатель. Однако
отказать в регистрации наймодатель не может все по той же причине,
что регистрация имеет уведомительный характер.
Регистрация лиц, как и их вселение, на жилую площадь,
предоставленную гражданам на основании договора коммерческого
найма, который, как известно, носит срочный характер до 5 лет с
правом дальнейшего перезаключения договора, в соответствии со ст.
679 ГК РФ производится с обязательного согласия наймодателя.
Гончаров О.С. прибыл в Московскую область из Ростовской области
на постоянное место жительства к своим родителям Гончарову С.А.,
Гончаровой Л.Н. и обратился в ПВС по вопросу регистрации по месту
жительства родителей, однако в регистрации ему было отказано.
Данная квартира согласно свидетельству о государственной
регистрации права от 10.07.2000 принадлежит на праве собственности
отцу заявителя Гончарову С.А. Собственник и зарегистрированные в
квартире лица не возражают против регистрации на данной жилой
площади Гончарова О.С. Городской суд 04.04.2002 вынес решение,
которым признал жалобу обоснованной.
При этом суд указал, что согласно ст. 27 Конституции РФ каждый,
кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет
право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и
свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Гончаров О.С. на территории Российской
Федерации находится законно, он гражданин России, следовательно,
вправе свободно выбирать место пребывания и жительства, а также
свободно передвигаться. Данное право заявителя не может быть
ограничено, поскольку его пребывание в Московской области не
является угрозой для основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, безопасности
государства. В соответствии со ст. 3, 6 Закона РФ "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от
25.06.1993 регистрация по месту пребывания и жительства является
обязанностью граждан. Согласно ст. 8 данного Закона право граждан
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации может быть ограничено в пограничной
полосе, в закрытых военных городках и т.д., т.е. только на
определенных территориях России, к которым территория Московской
области, где проживают родители Гончарова, не относится.
Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ,
утвержденными постановлением Правительства РФ от 17.07.95 N 713,
предусмотрено, что граждане, изменившие место жительства, обязаны
зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган
не позднее трех дней со дня предъявления документов обязан их
зарегистрировать.
Постановлением Правительства Московской области от 30.03.1999 N
241-28 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в Москве и Московской области, в соответствии с
которыми регистрация граждан по месту жительства осуществляется в
жилые помещения любых форм собственности при представлении
необходимых документов, в том числе документа, удостоверяющего
личность. Следовательно, отказ в регистрации Гончарова О.С.
противоречит как Конституции РФ, так и Закону РФ от 25.06.1993,
постановлению Правительства Московской области от 30.03.1999, т.к.
не предусмотренное законом ограничение прав граждан недопустимо.
Комментарий. Причины отказа паспортно-визовой службы УВД района
в регистрации Гончарова О.С. суд обоснованно счел
несостоятельными, поскольку они противоречат указанным
законодательным актам. Выводы суда являются правильными, т.к.
регистрация к родственникам не зависит от размеров жилой площади и
степени родства, единственным условием является согласие всех
совершеннолетних лиц на вселение.
Баширов и Волошко обратились в суд с жалобой на действия ПВС
ОВД в связи с отказом в регистрации Баширова по месту жительства в
квартире, принадлежащей Волошко на праве собственности. В силу
инвалидности Баширов не может проживать один, кроме того, в
коммунальной квартире в другой комнате проживает семья с детьми,
что создает для него дополнительные неудобства. Проживать в
квартире родителей он не может, так как против его вселения туда
возражает проживающая там сестра. По предложению и с согласия
двоюродной сестры матери Волошко он летом 2001 года вселился в
принадлежащую ей двухкомнатную квартиру в качестве члена семьи
собственника. Волошко оказывает ему помощь в бытовых вопросах, они
вместе питаются, содержат квартиру. В свою очередь он также
оказывает помощь престарелой родственнице. Городской суд
20.03.2002 вынес решение, которым жалобу признал обоснованной.
Суд в решении указал, что в соответствии со ст. 53, 54, 127 ч.
2 ЖК РСФСР собственник (наниматель) жилого помещения вправе
вселить в занимаемое им жилое помещение любых лиц, которые
приобретают равное с собственником (нанимателем) право пользования
жилым помещением, если эти граждане являются или признаются
|
