|
Стр. 1
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ И ПОДДЕРЖКЕ
НОВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СТРУКТУР
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОКЛАД
ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(1992 - 1993 ГГ.)
ВВЕДЕНИЕ
Осуществление сильной потребительской политики - необходимое
условие успеха реформ, залог прочного положения потребителей на
рынке товаров, работ, услуг. В свою очередь, реформирование
экономики, насыщение потребительского рынка постепенно создают
материальную базу для практической реализации государственной
политики защиты прав потребителей.
Современное положение российской экономики характеризуется
неоднозначными оценками. Имеются положительные сдвиги по ряду
направлений: восстанавливается и начинает активно функционировать
потребительский рынок, почти полностью разрушенный к концу 1991 г.
Значительно расширилось товарное предложение; начался процесс
создания рынков жилья, медицинских, образовательных, культурных,
туристических, финансовых, страховых услуг. Взаимоотношения
предприятий все более формируются на принципах рыночной экономики
с соответствующей нормативной базой; возрастает роль
негосударственного сектора экономики, активно идет процесс
приватизации и акционирования предприятий и др.
Вместе с тем, новый экономический курс осуществляется в весьма
сложных условиях. Существенный дефицит государственного бюджета,
рост денежной массы в обращении, снижение покупательной
способности рубля, нарушение производственно-хозяйственных связей,
падение инвестиционной активности, сокращение объемов производства
товаров, работ и услуг, высокий уровень налогов ведут к снижению
реальных доходов и уровня жизни значительной части населения.
Увеличивается материальное расслоение общества. Разрыв в уровне
доходов 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных
групп населения достиг 11 раз в начале 1994 года против
7,5 - 8 раз в конце 1992 года.
Характерной чертой переходного периода является противоречие
между нарастанием потребностей в условиях насыщения товарного
рынка и сужением платежеспособных возможностей для их
удовлетворения. Российский потребитель оказался неподготовленным к
децентрализации импорта товаров.
Ощущается острая потребность в наведении порядка в части
достоверного и полного информирования населения о товарах,
работах, услугах, их изготовителях, исполнителях, продавцах, в том
числе зарубежных.
Необходимо упорядочение государственной политики обеспечения
безопасности и качества товаров, работ, услуг.
Резко обострились проблемы обеспечения населения услугами, в
первую очередь бытовыми, и особенно сельских жителей, из-за спада
производства в этой отрасли и роста тарифов. Значительные
нарекания населения вызывает деятельность высокомонополизированных
отраслей - транспорта и связи.
В этих условиях вопросы формирования и эффективной реализации
государственной политики защиты прав потребителей становятся
весьма актуальными.
Международные основы цивилизованной потребительской политики
заложены в "Руководящих принципах для защиты интересов
потребителей", принятыми Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция
N 39/248 от 9 апреля 1985 г.). К основным правам потребителей
относятся:
- право на безопасность товаров;
- право на информацию;
- право на выбор товаров;
- право на выражение своих интересов;
- право на удовлетворение основных потребностей;
- право на возмещение ущерба;
- право на потребительское образование;
- право на здоровую окружающую среду.
Гарантия курса на конкурентную политику, создание условий для
реализации прав граждан - потребителей закреплены в Конституции
Российской Федерации. Свое развитие они получили в
законодательстве о защите прав потребителей, в антимонопольном
законодательстве и др. Однако практика их применения показала, что
в настоящее время заложены пусть и добротные, но всего лишь основы
для решения этих задач. Предстоит существенно расширить правовую
базу для реализации государственной политики и общественной
деятельности по защите прав потребителей.
История консъюмеризма в России насчитывает не один год.
Первоначально эта деятельность зародилась и развивалась в рамках
общественного движения. С апреля 1992 года, с введением в действие
Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" началась
целенаправленная, организованная реализация государственной
политики в этой сфере. В эту работу активно включились не только
соответствующие исполнительные органы государственной власти
Российской Федерации, но и субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления. Развиваются межправительственные связи по
проведению согласованной государственной политики в области защиты
прав потребителей.
Настоящий ежегодный государственный доклад представляет первое
обобщение опыта этой деятельности в Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации
от 4 апреля 1994 г. N 287 "О порядке разработки и распространения
ежегодного государственного доклада по вопросам защиты прав
потребителей" он является официальным документом, подготовленным
для обеспечения органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, населения, широкой
общественности информацией о положении дел в области защиты прав
потребителей.
Доклад служит основой для уточнения приоритетных направлений
деятельности исполнительных органов государственной власти по
защите прав потребителей, а также для разработки законодательных
мер по обеспечению этих прав.
Для подготовки доклада использованы данные государственной и
ведомственной статистики, специальных выборочных обследований,
аналитические разработки, рекомендации и другая информация
заинтересованных министерств и ведомств Российской Федерации,
органов местного самоуправления, общественных объединений
потребителей, иных организаций.
Разработка доклада осуществлена Государственным комитетом
Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых
экономических структур (ГКАП России) с участием Госстандарта,
Госкомсанэпиднадзора, Госкомстата, МВД, Минсвязи, Минкультуры,
Минсельхозпрода России, Роскомторга, Роскомпищепрома,
Роскомметаллургии, АО "Росбытсоюз", а также Международной
конфедерации обществ потребителей (г. Москва). Доклад состоит из
введения, заключения, четырех глав и приложений. Доклад одобрен
Коллегией ГКАП России с участием представителей заинтересованных
министерств и ведомств (протокол Коллегии ГКАП России от 24 июня
1994 г. N 9) и рекомендован к внесению в Правительство Российской
Федерации для принятия по нему соответствующего решения.
ГЛАВА I. ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В УСЛОВИЯХ
РАЗВЕРТЫВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ
1.1. Положение потребителей и проблемы их защищенности
в условиях проведения экономических реформ
В стартовый период проведения экономических реформ динамика
уровня жизни населения формировалась в сложных условиях.
Потребители одновременно испытали воздействие нескольких
процессов: падение производства, рост безработицы, инфляция,
значительное сокращение бюджетных ассигнований на социальные
программы, изменение системы социальной защиты при одновременно
многократно увеличившейся нагрузке на нее.
Произошло сокращение реальных денежных доходов населения: в
расчете на душу к концу 1993 года они составили, по данным
Всероссийского центра уровня жизни, менее 2/5 от среднемесячной
величины IV квартала 1991 года (в пересчете на цены 1983 года).
По данным государственной статистики с декабря 1991 года по
декабрь 1993 года розничные цены на товары народного потребления
возросли в 260 раз, а среднедушевой доход за этот же период -
только в 97 раз, составив в ценах декабря 1991 года 323 рубля на
одного члена семьи против 865 рублей на конец 1991 года.
Таблица 1
ОПЕРАТИВНЫЙ ИНДЕКС ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ЦЕН НА
ТОВАРЫ И УСЛУГИ В I ПОЛУГОДИИ 1994 ГОДА
(ДАННЫЕ ГОСКОМСТАТА РОССИИ)
---------------------T----------------------------------T--------¬
¦ ¦ В % к предыдущему месяцу ¦Июнь к ¦
¦ +-----T-----T-----T-----T-----T----+декабрю ¦
¦ ¦ян- ¦фев- ¦март ¦ ап- ¦ май ¦июнь¦1993 г. ¦
¦ ¦варь ¦раль ¦ ¦рель ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------------+-----+-----+-----+-----+-----+----+--------+
¦Оперативный индекс ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦потребительских цен ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦на товары и услуги ¦121,4¦109,9¦108,7¦109,7¦108,1¦108 ¦ 1,8 р. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Продовольственные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦товары (с алкоголем)¦121,1¦109,4¦106,2¦107,0¦107,7¦108 ¦ 1,7 р. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Непродовольственные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦товары ¦112,5¦110,0¦111,3¦107,9¦108,1¦106 ¦ 1,6 р. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Платные услуги ¦161,4¦114,3¦114,6¦146,0¦111,3¦120 ¦ 3,5 р. ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L--------------------+-----+-----+-----+-----+-----+----+---------
Наблюдается разрыв между тенденцией приближения цен к мировому
уровню и относительным удешевлением стоимости рабочей силы
россиян. Это особенно важно, если учесть, что основным источником
денежных доходов населения является оплата труда. Среднемесячная
заработная плата в Российской Федерации составила в декабре
1993 года 141,2 тыс. рублей и была на 44% больше минимального
потребительского бюджета (97,6 тыс. рублей в IV квартале
1993 года, данные Минтруда России). При этом продолжает
углубляться расслоение населения по уровню доходов (Приложение 1).
Данные таблицы 2 показывают, какой товар и в каком количестве
можно было купить на сумму, равную среднедушевому месячному доходу
(по расчетам Центра экономической конъюнктуры <*>).
Таблица 2
------------------------T---------T----------T---------T---------¬
¦ ¦ Март ¦ Конец ¦ Конец ¦ Конец ¦
¦ Товар ¦ 1991 г.¦ 1991 г.¦ 1992 г.¦ 1993 г.¦
¦ ¦ <**> ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------------+---------+----------+---------+---------+
¦ ¦
¦ Продукты питания (кг) ¦
¦ ¦
¦ Говядина ¦ 76 ¦ 48 ¦ 50 ¦ 31 ¦
¦ Колбаса вареная ¦ 78 ¦ 53 ¦ 39 ¦ 24 ¦
¦ Молоко (л) ¦ 847 ¦ 966 ¦ 507 ¦ 406 ¦
¦ Масло сливочное ¦ 66 ¦ 47 ¦ 25 ¦ 35 ¦
¦ Сыр ¦ 78 ¦ 69 ¦ 29 ¦ 27 ¦
¦ Хлеб ¦ 977 ¦ 1090 ¦ 458 ¦ 631 ¦
¦ Картофель ¦ 424 ¦ 349 ¦ 332 ¦ 355 ¦
¦ ¦
¦ Непродовольственные товары российского производства (шт.) ¦
¦ ¦
¦ Пальто демисезонное ¦ 2 ¦ 1,4 ¦ 1,4 ¦ 1,7 ¦
¦ Полуботинки (пар) ¦ 12 ¦ 4,8 ¦ 2,5 ¦ 2,2 ¦
¦ Сапоги женские (пар) ¦ 3 ¦ 3,5 ¦ 1 ¦ 1,2 ¦
¦ Холодильник ¦ 0,5 ¦ 0,8 ¦ 0,2 ¦ 0,2 ¦
¦ Телевизор цветной ¦ 0,2 ¦ 0,4 ¦ 0,2 ¦ 0,2 ¦
¦ (61 см) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L-----------------------+---------+----------+---------+----------
-------------------------------
<*> Рассчитано как среднедушевой доход в месяц, деленный на
цену единицы конкретного товара.
<**> Состояние на март 1991 г. берется в качестве ориентира
состояния рынка накануне первой либерализации цен.
В целом в 1993 г. не удалось достичь уровня потребления
1991 г. по важнейшим продовольственным и непродовольственным
товарам.
К концу 1993 г. уровень душевого потребления товаров в
Российской Федерации снизился по сравнению с 1991 г. примерно на
20%, а в ряде регионов и значительно больше.
В отраслях потребительского сектора происходят неоднозначные
процессы. С одной стороны, в ряде производств наметилась
стабилизация, в целом доля производства товаров народного
потребления в общем объеме промышленной продукции в 1993 г.
составила 34% против 29,2% в 1992 г. В 1993 г. увеличилась
насыщенность розничной торговой сети товарами.
Таблица 3
НАСЫЩЕННОСТЬ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА ОСНОВНЫМИ
ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫМИ И НЕПРОДОВОЛЬСТВЕННЫМИ ТОВАРАМИ <*>
(ДАННЫЕ ГОСКОМСТАТА РОССИИ)
(в процентах)
--------T---------------T----------------------------------------¬
¦ ¦ Все ¦ В том числе ¦
¦ ¦ товары +-------------------T--------------------+
¦ +-------T-------+ продовольственные ¦непродовольственные ¦
¦ ¦1993 г.¦1994 г.+---------T---------+---------T----------+
¦ ¦ ¦ ¦ 1993 г .¦ 1994 г. ¦ 1993 г. ¦ 1994 г. ¦
+-------+-------+-------+---------+---------+---------+----------+
¦Январь ¦ 60 ¦ 86 ¦ 57 ¦ 80 ¦ 73 ¦ 94 ¦
¦Февраль¦ 62 ¦ 86 ¦ 57 ¦ 82 ¦ 76 ¦ 90 ¦
¦Март ¦ 66 ¦ 87 ¦ 61 ¦ 84 ¦ 79 ¦ 91 ¦
¦Апрель ¦ 68 ¦ 87 ¦ 62 ¦ 84 ¦ 80 ¦ 92 ¦
¦Май ¦ 68 ¦ 87 ¦ 62 ¦ 83 ¦ 82 ¦ 92 ¦
L-------+-------+-------+---------+---------+---------+-----------
-------------------------------
<*> Отношение количества городов, в которых на момент
регистрации товар был в продаже, к общему числу обследуемых
городов (132).
С другой стороны, такое насыщение рынка сегодня весьма
относительно. На фоне существенного снижения покупательной
способности населения, высокой конкурентоспособности импортных
товаров, прежде всего непродовольственных, сохраняется тенденция
застоя в ряде отраслей, особенно в легкой промышленности.
Анализ структуры производства основных продовольственных
товаров показывает, что в 1993 г. производство мяса (включая
субпродукты 1 категории) в натуральном выражении составило 84% от
уровня 1992 г., цельномолочной продукции в пересчете на молоко -
84%, макаронных изделий - 75%, маргариновой продукции - 77%. На
19% сократился улов рыбы, что повлекло уменьшение предложения
практически всех видов пищевой рыбной продукции (Приложение 1).
Продолжалось сокращение производства товаров легкой
промышленности. В сравнении с 1992 г. производство тканей в
натуральном выражении в 1993 г. упало на 27%, трикотажных
изделий - на 26%, обуви - на 34%. В большей степени сократилось
производство товаров для детей: чулочно-носочных и трикотажных
изделий - почти на треть, обуви - наполовину.
Несмотря на некоторое оживление производства в 1993 г.
холодильников и морозильников (рост на 9%), телевизоров (на 8%),
уровень их производства составил лишь соответственно 94% и 89% от
уровня 1991 г. В сравнении с 1992 г. сокращалось производство
стиральных машин (на 10%), швейных машин (на 13%),
электропылесосов (на 18%), магнитофонов (на 20%),
видеомагнитофонов (на 40%).
По данным Всероссийского Центра изучения общественного мнения
(ВЦИОМ, информационный бюллетень мониторинга, сентябрь 1993 г.)
население характеризует потребительский рынок как далекий от
требуемого насыщения, особенно по ценовому и качественному
спектру. Понятие "дефицит" смещается в сторону дешевого
ассортимента. Представители низкодоходных семей дают более
пессимистические оценки всех сегментов рынка.
Объем реализации населению платных услуг в 1993 г. был на 30%
ниже уровня 1992 г. в сопоставимых ценах. Предложение услуг
бытового характера снизилось на 38%. Происходит сокращение
ассортимента бытовых услуг, особенно в сельской местности. При
этом цены и тарифы на все платные услуги, оказываемые населению,
возросли за этот же период в 24 раза. Особенно сложное положение
сложилось с обеспечением гарантийного ремонта радиоэлектронной
аппаратуры и сложнобытовой техники. С одной стороны, имеет место
сокращение оптового звена в системе бытового обслуживания,
отсутствие экономической заинтересованности производственных
предприятий заключать множество договоров непосредственно с
ремонтными мастерскими на поставку запчастей, деталей, узлов и
агрегатов небольшими партиями. С другой - сами производственные
предприятия медленно развивают свою сервисную сеть, в том числе на
базе техноторговых центров.
Таблица 4
ОБЪЕМ ПРОДАЖИ НАСЕЛЕНИЮ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ТОВАРОВ И
УСЛУГ ЧЕРЕЗ ВСЕ КАНАЛЫ РЕАЛИЗАЦИИ <*>
(ДАННЫЕ ГОСКОМСТАТА РОССИИ)
(млрд. рублей)
----------------T-------T-------T-------T-------T-------T---------
¦ ¦ ¦ ¦ I ¦ ¦ I
¦ ¦ ¦ ¦ полу- ¦ ¦полугодие
¦ ¦ ¦ ¦ годие ¦1993 г.¦ 1994 г.
¦1991 г.¦1992 г.¦1993 г.¦1994 г.¦ в % к ¦ в % к
¦ ¦ ¦ ¦ трлн. ¦1991 г.¦ I
¦ ¦ ¦ ¦ руб. ¦ ¦полугодию
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1993 г.
----------------+-------+-------+-------+-------+-------+---------
Объем реализации¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
потребительских ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
товаров и услуг ¦ 592 ¦ 6115 ¦ 65129 ¦ 95 ¦ 94 ¦ 97
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
розничный ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
товарооборот ¦ 529 ¦ 5600 ¦ 58762 ¦ 84 ¦ 98 ¦ 102
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
из него: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
по официально ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
учтенным ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
предприятиям ¦ 468 ¦ 3692 ¦ 36360 ¦ 48 ¦ 65 ¦ 98
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
объем платных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
услуг ¦ 63 ¦ 515 ¦ 6367 ¦ 11 ¦ 57 ¦ 53
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
из него: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
по официально ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
учтенным ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
предприятиям ¦ 58 ¦ 340 ¦ 3971 ¦ 7 ¦ 41 ¦ 49
----------------+-------+-------+-------+-------+-------+---------
--------------------------------
<*> Данные об объеме реализации населению потребительских
товаров и услуг приведены с учетом экспертной оценки объемов
реализации в незарегистрированных предприятиях, а также
неорганизованного ввоза и продажи товаров, осуществляемых частными
лицами.
Всего в 1993 г. населению продано товаров и оказано услуг
через все каналы реализации на 65,1 трлн. рублей, что в
фактических ценах в 10,7 раза больше, чем в 1992 г., в
сопоставимых ценах - осталось практически на уровне 1992 г.
(снижение на 0,5%). Около 40% этого объема составляют расходы на
приобретение потребительских товаров и услуг в неорганизованной
торговле. Это, во-первых, значит, что велика вероятность
приобретения товаров низкого качества, а порой и опасных для жизни
и здоровья потребителей, и, во-вторых, при совершении покупок в
неорганизованной торговле уменьшаются возможности потребителей
предъявить претензии за некачественный товар.
В послереформенный период начался процесс активного изменения
структуры денежных расходов населения, в том числе в соотношении
товарной и нетоварной частей расходов. При этом инфляционные
ожидания населения все более смещаются в товарной части на
приобретение недвижимости (жилья, земельных участков и пр.), а в
нетоварной происходит увеличение доли прироста организованных
сбережений как за счет вкладов в банковскую систему, приобретения
ценных бумаг, так и за счет увеличения покупки конвертируемой
валюты. Так, только на территории г. Москвы в 1993 г. гражданами
было приобретено валюты на 4,9 трлн. рублей, из них в I квартале -
на 82,4 млрд. рублей, а в IV квартале - в 47 раз больше (данные
Мосгоркомстата).
Таблица 5
СТРУКТУРА ДЕНЕЖНЫХ РАСХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ <*>
(в % к итогу)
----------------------------T------------T------------T----------¬
¦ ¦ 1990 г. ¦ 1992 г. ¦ 1993 г. ¦
+---------------------------+------------+------------+----------+
¦Денежные расходы - всего ¦ 100% ¦ 100% ¦ 100% ¦
¦ из них использовано на: ¦ ¦ ¦ ¦
¦ - покупку товаров ¦ ¦ ¦ ¦
¦ и оплату услуг ¦ 75,3 ¦ 72,9 ¦ 69,3 ¦
¦ - оплату налогов и ¦ ¦ ¦ ¦
¦ взносов ¦ 12,2 ¦ 8,7 ¦ 7,8 ¦
¦ - прирост организованных¦ ¦ ¦ ¦
¦ сбережений и покупку ¦ ¦ ¦ ¦
¦ валюты ¦ 7,5 ¦ 4,8 ¦ 14,3 ¦
¦ - прирост сбережений ¦ ¦ ¦ ¦
¦ на руках у населения ¦ 5,0 ¦ 13,6 ¦ 8,6 ¦
L---------------------------+------------+------------+-----------
--------------------------------
<*> Рассчитано по балансам денежных доходов и расходов
населения Российской Федерации за соответствующие годы. Данные
Госкомстата России.
В существующих условиях проблема реальной защиты прав
потребителей напрямую связана с демонополизацией потребительского
сектора, формированием полноценной конкурентной среды,
государственным контролем за деятельностью
предприятий - монополистов.
1.2. Демонополизация торговли и сферы услуг
и ее роль в защите прав потребителей
Происходившая в течение 1992 - 1993 гг. интенсивная
структурная перестройка сферы товарного обращения,
коммерциализация и приватизация торговли ликвидировали монополию
государственной внутренней и внешней торговли и создали условия
для формирования конкурентной среды в этой сфере. Как в розничной
торговле, так и в общественном питании на первом этапе были
упразднены организационные торговые структуры - объединения,
торги, тресты, а выделившиеся из них магазины и предприятия
общественного питания приобрели полную юридическую и хозяйственную
самостоятельность. В последующем главным направлением
демонополизации отрасли, приведшим к формированию класса
собственников и конкурентной среды, стала приватизация.
В настоящее время 36 тысяч предприятий розничной торговли и
более 10 тысяч объектов массового питания сменили государственную
форму собственности на частную либо коллективную. К середине
1994 г. негосударственные формы торговли составили, по данным
Госкомстата России, в объеме товарооборота более 2/3.
Происходят изменения и в оптовой торговле. Из 636 региональных
оптовых предприятий по торговле продовольственными и
непродовольственными товарами почти все, за исключением около
полусотни хладокомбинатов и холодильников Росмясомолторга, вышли
из государственного подчинения. В результате доля государственных
оптовых предприятий в снабжении товарами магазинов сократилась с
25% до 3 % (рис. 1) <*>.
--------------------------------
<*> Рисунок не приводится.
Однако приватизация оптового звена не создала пока необходимой
конкурентной среды, не стимулировала расширение производства,
межрегиональный обмен товарами за счет оптово-посреднической
деятельности. В погоне за максимизацией прибыли приватизированные
оптовые предприятия зачастую ухудшают свою деятельность с точки
зрения удовлетворения спроса потребителей, особенно на товары
первой необходимости. Складское хозяйство подавляющей части
приватизированных оптовых баз используется неэффективно. В
холодильниках отключаются системы охлаждения, а холодильные камеры
сдаются для хранения дорогостоящих, но быстро оборачивающихся
товаров (бакалейных, кондитерских, табачных, ликеро-водочных
и т.п.) при повышенном спросе населения на замороженную и
охлажденную мясную и рыбную продукцию. Оптовые базы нередко
избегают закупать дешевые массовые товары. В то же время многие
пищевые и промышленные предприятия затовариваются и вынуждены
прекращать производство даже тех товаров, которые зачастую
отсутствуют на прилавках магазинов.
При этом происходит переориентация деятельности оптовых
торговых предприятий с обслуживания всей розничной торговой сети
на сдачу в аренду дефицитных складских помещений, посреднические
(брокерские) услуги, развитие и обеспечение принадлежащей опту
розничной торговли.
Значительное влияние на развитие конкуренции, динамику цен,
ориентацию рынка на интересы потребителей оказывает
внешнеэкономическая политика. Либерализация внешнеэкономической
деятельности позволила создать конкурентную среду даже на таких
рынках, которые характеризовались высокой степенью монополизма
отечественных производителей продукции. Так, например, несмотря на
сравнительно высокие ставки ввозных таможенных пошлин и высокую
степень монополизма в производстве легковых автомобилей
(коэффициент концентрации превышает 90%), этот рынок уже в 1993 г.
можно охарактеризовать как конкурентный. Ввозимые в Россию
автомобили зарубежных марок составили в 1993 г. значительную
конкуренцию автомобилям, изготовленным отечественными
автозаводами. Из общего количества поступивших на рынок в 1993 г.
911,5 тыс. автомобилей, 480 тыс. шт. (52,7%) были изготовлены
отечественными производителями и около 431,5 тыс. шт. (47,3%)
ввезены из-за рубежа. Это способствовало лучшему насыщению рынка,
а также тому, что рост цен на легковые автомобили отставал от
темпов инфляции (5,7 раза в 1993 г. против 9,1 в целом по
машиностроению).
Разработанная по инициативе ГКАП России и утвержденная
Правительством Российской Федерации Программа организационных мер
по демонополизации и развитию конкуренции в сфере торговли и
общественного питания в определенной части помогла решить
названные проблемы: приняты нормативные документы, регулирующие
деятельность предприятий торговли и общественного питания,
рекомендации по финансово-кредитной поддержке демонополизации и
развития конкуренции в торговле и общественном питании.
В соответствии с указанной Программой главными направлениями
работы по демонополизации и развитию конкуренции в
товаропроводящей сети на 1994 г. являются следующие:
- развитие различных форм открытой оптовой торговли на
федеральном и региональном уровне;
- развитие рыночной инфраструктуры, обслуживающей процесс
товародвижения;
- демонополизация специализированных оптовых структур, не
отнесенных к сфере естественной и разрешенной монополии;
- принятие мер по устранению неконтролируемого
перепрофилирования предприятий розничной торговли.
Аналогичные процессы происходят в сфере платных услуг
населению. По состоянию на 1 января 1994 г. приватизировано 49%
предприятий данной отрасли (для сравнения на 01.01.93 - 23%,
данные Госкомстата России).
Таблица 6
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЙ БЫТОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
ПО ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ
(ДАННЫЕ ГОСКОМСТАТА РОССИИ)
(тысяч)
-----------------------T---------------T-------T------------------
¦ ¦1994 г.¦В % к общему числу
¦ На 1 января ¦ в % к ¦ предприятий
+-------T-------+1993 г.+--------T---------
¦1993 г.¦1994 г.¦ ¦ 1993 г.¦ 1994 г.
-----------------------+-------+-------+-------+--------+---------
Количество предприятий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
всех форм собственности¦ 91,5 ¦ 86,6 ¦ 95 ¦ 100 ¦ 100
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
частной ¦ 17,1 ¦ 31,9 ¦ 186 ¦ 19 ¦ 37
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
других ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
негосударственных ¦ 4,3 ¦ 10,5 ¦ 2,4 р.¦ 4 ¦ 12
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
государственной ¦ 70,1 ¦ 44,2 ¦ 63 ¦ 77 ¦ 51
-----------------------+-------+-------+-------+--------+---------
Однако интенсивные инфляционные процессы в целом не
способствовали расширению предложения платных услуг. В результате
только в 1993 г. произошло сокращение числа предприятий (ателье,
мастерских) на 30%, а в сельской местности - в 3 раза. Принимая во
внимание общее сокращение числа предприятий службы быта, создаются
предпосылки для ужесточения дефицита самых обычных, повседневных
видов услуг.
Другими причинами, вызвавшими такую ситуацию, являются
следующие:
- объективные изменения в структуре спроса населения на
платные услуги. Например, за счет существенного расширения
товарного предложения готовых изделий легкой промышленности
сократился спрос на услуги ателье по индивидуальному пошиву одежды
и обуви;
- прекращение финансирования сельских предприятий бытового
обслуживания за счет средств колхозов и совхозов;
- неразвитость системы поддержки малого предпринимательства в
сфере бытовых услуг;
- сокращение оптово-посреднического звена, обслуживающего сеть
ателье и мастерских по ремонту сложнобытовой техники и
радиоэлектронной аппаратуры;
- трудности и недостатки в работе потребительской кооперации,
главным направлением деятельности которой является удовлетворение
спроса сельского населения, в том числе и на бытовые услуги.
Наряду с этим имеются и трудности самих предприятий службы
сервиса. Для их преодоления они активизируют коммерческую
деятельность, отказываются от низкорентабельных услуг, нередки
случаи перепрофилирования предприятий.
Параллельно с процессами демонополизации сферы услуг
проявляется тенденция к восстановлению объединений предприятий
бытового обслуживания (союзы, ассоциации и пр.). Например, в
Республике Марий Эл 57% предприятий службы быта объединились в
ассоциацию "Марийбытсервис", в Сахалинской области 32% предприятий
вошли в "Сахбытсоюз", в Ярославской области 28% предприятий - в
"Ярбытассоциацию". При определенных условиях деятельность таких
объединений может привести к ограничению конкуренции. Поэтому
оценка объединительных процессов не является однозначной. Важно
проанализировать, какие именно функции возлагаются на создаваемое
объединение. Во всяком случае, поддержки безусловно заслуживают те
их них, которые выполняют функции оптово-посреднического
(снабженческого) звена при условии отсутствия монопольных
признаков в экономическом поведении.
Основными направлениями демонополизации и развития конкуренции
в сфере бытовых услуг следует определить:
- продолжение процесса разгосударствления и приватизации
предприятий бытового обслуживания;
- коммерциализация и приватизация предприятий других отраслей
сферы услуг, подпадающих под действие Госпрограммы приватизации и
соответствующих нормативных актов, с выделением структурных
подразделений и наделением их статусом юридических лиц;
- сохранение в процессе приватизации предприятий и приемной
сети службы быта, в том числе и в сельской местности. Внесение в
договоры купли - продажи условий, не допускающих
перепрофилирования приватизированных объектов при наличии спроса
населения на эти услуги по крайней мере не менее 3-х лет;
- обеспечение в процессе приватизации бесперебойной работы
производственных предприятий, сервисных предприятий и приемной
сети службы быта, непрерывности производственно-технологического
цикла;
- формирование оптово-посреднических структур в сфере услуг;
- введение лицензирования по отдельным видам услуг;
- создание за счет местных источников финансирования и частной
инициативы новых предприятий в системе службы быта.
ГКАП России продолжает работу, связанную с участием в
подготовке и согласовании отраслевых программ демонополизации в
сфере услуг.
В 1993 г. Минсвязи России совместно с ГКАП России разработана
Программа мер по демонополизации отрасли "Связь" на 1993 г. и
последующие годы. Программа одобрена на заседании Президиума
Совета Министров - Правительства Российской Федерации 09.12.93
(протокол N 43). Минсвязи России приступило к ее реализации.
С этой целью Минсвязи России осуществляет, в частности,
лицензирование деятельности хозяйствующих субъектов в области
связи и проводит работу по сертификации технических средств связи,
что способствует формированию конкурентной среды на рынках услуг
связи, гармоничному развитию сетей и средств связи, повышению их
доступности для потребителей, защите сетей связи от применения
несоответствующего стандартам и техническим нормам оборудования,
защите потребителей от некачественных услуг.
Для координации деятельности по выполнению указанной выше
Программы создана совместная комиссия ГКАП и Минсвязи России.
Данные о развитии рынка услуг связи - в Приложении 2.
Дорабатываются отраслевые программы демонополизации,
подготовленные Минздравмедпромом и Госстроем России. В настоящее
время ГКАП России совместно с Госкомимуществом России,
Центросоюзом, АО "Росбытсоюз" и др. заинтересованными
организациями занимается проработкой в рамках Госпрограммы
поддержки малого и среднего частного предпринимательства
специальной подпрограммы поддержки предпринимательства в бытовом
обслуживании населения с учетом особенностей сельского
потребительского рынка.
В целом развитие конкуренции в розничной торговле в большей
степени определяет в настоящее время возможности обеспечения прав
и законных интересов потребителей. Развитие сферы бытовых услуг, а
также оптовых звеньев торговли и сферы быта по-прежнему является
слабым звеном, сдерживающим эффективную реализацию государственной
потребительской политики.
Предлагаемые меры по демонополизации и развитию конкуренции в
товаропроводящей сети и сфере бытовых услуг направлены прежде
всего на решение этих задач.
Меры по решению проблем обеспечения гарантийного ремонта
товаров длительного пользования рассмотрены в разделе 3.3.
1.3. Правовые основы реализации прав потребителей
в Российской Федерации
Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации гарантируется п. 1 ст. 45 Конституции
Российской Федерации. К числу гарантируемых государством прав
относятся и права потребителей. Гарантии реализации этих прав
существуют в виде экономических, юридических, организационных
институтов и средств, применяемых государством на разных уровнях
регулирования.
Законодательство о защите прав потребителей является
сравнительно новым, появившимся в XX веке. Его принятие
обусловлено огромным расширением ассортимента товаров, работ и
услуг, многообразием, сложностью и динамичностью технологий
производства, развитием мирохозяйственных связей, многопорядковым
увеличением количества хозяйствующих субъектов. При этом
гражданин-потребитель на рынке оказывается в неравном положении по
сравнению со своими контрагентами - продавцами, изготовителями,
исполнителями. Это неравенство вызывается не только несопоставимой
экономической ограниченностью потребителей по сравнению с
хозяйствующими субъектами, но и, как правило, отсутствием у него
специальных знаний в области экономики, права, техники, технологий
и т.д.
Такое смещение баланса преимуществ в сторону хозяйствующих
субъектов в ущерб потребителям требует принятия мер по охране
интересов последних, важнейшей из которых явилось принятие
специального законодательства о защите прав потребителей.
Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" был
принят 7 февраля 1992 г. (N 2300-1) и вступил в действие со дня
его опубликования - 7 апреля того же года. С 1 января по 7 апреля
1992 г. на территории Российской Федерации действовал Закон СССР
"О защите прав потребителей". Это была первая попытка с помощью
законодательства урегулировать отношения с участием такого
специфического правового субъекта, как гражданин - потребитель.
Необходимость в принятии российского нормативного акта,
регулирующего такие отношения, была весьма настоятельной. Это
подтверждает сравнительный анализ законов СССР и Российской
Федерации "О защите прав потребителей", Основ гражданского
законодательства СССР, ГК РСФСР. Общие нормы гражданского права
развиваются в Законе о защите прав потребителей применительно к
сфере регулируемых им вопросов. Законодательство о защите прав
потребителей является специальным по отношению к гражданскому
законодательству актом. Оно определяет условия реализации и защиты
прав потребителей.
Закон о защите прав потребителей регулирует отношения,
возникающие между потребителями и предпринимателями, устанавливает
права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг)
надлежащего качества, на безопасность их жизни и здоровья,
получение информации о товарах (работах, услугах) и их
изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение потребителей,
государственную и общественную защиту их интересов, объединение в
общественные организации потребителей, а также определяет механизм
реализации этих прав. Соответственной этому является структура
Закона. Она включает преамбулу, содержащую определение основных
понятий, применяемых в Законе; Раздел I. Общие положения; Раздел
II. Защита прав потребителей при продаже товаров; Раздел III.
Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг;
Раздел IV. Государственная и общественная защита прав
потребителей.
Законодательство о защите прав потребителей, регулируя
достаточно широкий круг правоотношений, не ограничивается данным
Законом. Это законодательство также связано с актами других
отраслей и подотраслей права.
Право на безопасность товаров, работ, услуг является одним из
основополагающих прав потребителей. Оно обеспечивается не только
Законом о защите прав потребителей, но и рядом специальных
законодательных актов - Законом РСФСР "О санитарно -
эпидемиологическом благополучии населения", Законами Российской
Федерации "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг"
и др.
Деятельность по защите прав потребителей неразрывно связана с
антимонопольной практикой формирования конкурентной среды. Поэтому
Закон тесно сопряжен с Законом РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих
деятельность по защите прав потребителей, определяются нормами
административного права. Возможность применения мер
административной ответственности этими органами предусмотрена, в
частности, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
Законодательство о защите прав потребителей кроме
законодательных актов включает в себя и целый комплекс подзаконных
актов - правила, отражающие отраслевые особенности различных видов
деятельности, которые нецелесообразно регулировать на уровне
закона. Система подобных подзаконных актов имелась всегда, но у
нее была существенная негативная черта - эти акты были
ведомственными, отражающими прежде всего интересы производителей и
продавцов, что приводило к ущемлению прав потребителей, коллизии
юридических норм. Закон о защите прав потребителей позволил
избежать этой ситуации: во-первых, основная часть его статей
содержит нормы прямого действия, то есть не требует развития в
виде дополнительных нормативных актов и позволяет потребителям
отстаивать свои интересы на основе этих статей; во-вторых, статьей
1 Закона установлен важнейший принцип - нормативные акты по
вопросам защиты прав потребителей принимаются только
Правительством Российской Федерации, которое не вправе поручать
министерствам и ведомствам принимать такие акты.
Таким образом, правовое регулирование в области защиты прав
потребителей поднимается на новый уровень, создавая тем самым
прецедент для постепенного отказа от системы ведомственных
нормативных актов там, где это не вызвано действительной
необходимостью.
ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ОБЩЕСТВЕННАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
2.1. Роль органов государственной власти в реализации
законодательства о защите прав потребителей
Государственную систему защиты прав потребителей составляют
исполнительные органы государственной власти, судебная власть,
органы по защите прав потребителей при местных администрациях.
Общие надзорные функции выполняет прокуратура (Рис. 2).
Рис. 2
СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ, УСТАНОВЛЕННАЯ ЗАКОНОМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
--------------------¬
¦ ГКАП России +-------T-----------T---------
-------------¬ ¦ ст. 39 Закона ¦ ------+-----¬-----+-----¬
¦ +--+ ¦ ¦ ¦¦Госкомсан-¦
¦Общественные¦ +-------------------+ ¦Госстандарт++эпиднадзор+---
¦объединения ¦ ¦Главное управление ¦ ¦ России ¦¦России ¦
¦потребителей¦ ¦ по защите прав ¦ ¦ ст. 40 ¦¦ст. 40 ¦
¦в Российской¦ ¦ потребителей ¦ ¦ Закона ¦¦Закона ¦
¦ Федерации ¦ L--------T----------- ¦ ¦¦ ¦
¦ ¦ ¦ L----T-------L----T------
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ---------+----------¬ -----+------------+---------
¦ ст. ст. ¦ ¦82 территориальных ¦ ¦ территориальные органы
¦ 43, 44 +--+ управления +-+ министерств и ведомств
¦ Закона ¦ ¦ ГКАП России ¦ ¦ Российской Федерации
¦ ¦ L--------T----------- L--------------T------------
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ -------+---------------------------+------¬
¦ ¦ ¦ Органы по защите прав потребителей ¦
¦ ¦ ¦ при местных администрациях ¦
¦ +----+ ст. 42 Закона +-----
L------------- L------------------------------------------
--------------¬ --------------¬
----T------------------¬ ¦ ¦ ¦ ¦
----+------¬ ---------+---------¬ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦Другие органы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+ +--+государственного +-+ Федеральные ¦ ¦ Прокуратура ¦
|
