|
Стр. 3
имеет общий характер для всей системы судопроизводства: большие
сроки рассмотрения дел; неоднократные переносы заседаний,
вызванные недостаточной подготовкой дел; сложности с проведением
товарных экспертиз; исполнением судебных решений.
Ряд проблем обусловлен спецификой законодательства о защите
прав потребителей: имелись разногласия в вопросах подсудности,
уплаты государственной пошлины и возмещения морального вреда.
Отдельные суды по-разному определяют положение в процессе органов
по защите прав потребителей, в том числе территориальных
управлений ГКАП России, которые все чаще принимают участие в
судебных делах в интересах потребителей.
Так, долгое время существующая коллизия между нормами
процессуального права и нормами статьи 16 Закона "О защите прав
потребителей" вызывала на практике нарушения процессуальных прав
потребителей, выражавшиеся в отказе судов принимать от
потребителей исковые заявления, предъявленные в соответствии с
указанной статьей не по месту нахождения ответчика. Кроме того, с
потребителей требовалась уплата государственной пошлины. На эти
нарушения указали в своей информации 24 территориальных управления
ГКАП России. Суды отдают предпочтение применению специального
гражданского процессуального законодательства, не учитывая, что
процессуальные нормы содержатся и в иных нормативных актах.
Сложности в рассмотрении дел о защите прав потребителей
вызываются и тем, что отношения с участием потребителей
регулируются не только Законом "О защите прав потребителей", но и
Основами гражданского законодательства, Гражданским Кодексом, а
также иными нормативными актами. При этом следует иметь в виду,
что применению в случае коллизии подлежит не общий, а специальный
закон, каковым является Закон "О защите прав потребителей", а
также, что Основы и ГК подлежат применению постольку, поскольку
они не противоречат указанному Закону. На данное обстоятельство
было обращено внимание в обзоре "Некоторые вопросы практики
применения Закона Российской Федерации " О защите прав
потребителей" (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации,
1993, N 9). Анализ судебной практики, проведенный ГКАП России,
направлен в Верховный Суд Российской Федерации для подготовки его
Пленума.
Вызывает большие опасения реализация судебных решений в
случаях банкротства хозяйствующего субъекта (ответчика) или
нехватки его имущества для удовлетворения имущественных требований
истца.
В настоящее время этот момент неурегулирован и требования
граждан - потребителей, пострадавших от банкротства хозяйствующих
субъектов, остаются неисполненными, то есть нарушения прав
потребителей остаются неустраненными.
В случае нарушения прав потребителей, они вправе потребовать
возмещения морального вреда. Основы Гражданского законодательства
содержат общее определение морального вреда, которое используется
и при возмещении морального вреда потребителям. Однако само по
себе определение морального вреда как физических и нравственных
страданий на практике оказывается недостаточным. Требуется
наполнение дефиниции конкретным содержанием. Анализ судебных
решений позволяет сделать вывод, что физические и нравственные
страдания применительно к отношениям с участием потребителей могут
выражаться в физической боли, в неудобствах, связанных с
несоблюдением прав потребителей, необходимостью неоднократных
обращений к продавцу (изготовителю, исполнителю). Нельзя
согласиться с мнением одного из судов Ростовской области, что
грубое отношение должностных лиц и работников хозяйствующих
субъектов не имеет юридического значения для решения вопроса о
возмещении морального вреда. Грубость по отношению к потребителю
также причиняет ему нравственные страдания, а следовательно,
является способом причинения морального вреда и должна быть
компенсирована.
Существенное значение при возмещении морального вреда имеет
определение его размера. Согласно законодательству он определяется
судом. Выработать критерии для количественной оценки здесь
невозможно, поскольку размер возмещения должен быть таким, чтобы
компенсировать потребителю понесенные им нравственные и физические
страдания, а достаточность компенсации является понятием
субъективным, зависящим от взглядов, принципов, системы жизненных
ценностей потребителя. Поэтому можно выделить обстоятельства,
оказывающие влияние на размер возмещения морального вреда:
характер морального вреда, отношение к ситуации причинителя вреда,
его готовность удовлетворить претензии потребителя, поведение
самого потребителя, материальное положение истца и ответчика и
т.п. Единственный фактор, с которым не следует сравнивать и
отождествлять размер возмещения морального вреда, - это размер
материально-правовых требований (стоимость товара или услуги,
размер неустойки и т.д.) или материального вреда, поскольку
величина физических или нравственных страданий не зависит от
стоимостных показателей.
Процессуальное положение сторон в делах о защите прав
потребителей в ряде случаев вызывало вопросы. Это относится, в
основном, к ситуациям, когда истцом по делу выступает не сам
потребитель, а один из органов, в силу закона полномочный
представлять его интересы в суде. Исполнительные органы
государственной власти вправе в случаях, предусмотренных законом,
участвовать в гражданском процессе в двух формах: во-первых,
обращаться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых Законом
интересов других лиц; во-вторых, участвовать в процессе для дачи
заключения по делу в целях осуществления возложенных на них
обязанностей и для защиты прав граждан и интересов государства.
Наибольшие сложности вызывает при этом оформление полномочий
представителя исполнительного органа государственной власти. Имея
в виду, что такой орган выступает в процессе по своей инициативе и
на основании закона, его представителю не требуется доверенность
от потребителя, интересы которого он представляет. Представитель
получает доверенность от того органа, который он представляет в
процессе.
Подобный порядок создает сложности лишь для органов по защите
прав потребителей при местных администрациях, которые сами по себе
не являются юридическими лицами, но в силу закона обладают
полномочиями, требующими самостоятельного статуса.
Оформление полномочий органов по защите прав потребителей при
местных администрациях вызывает сложности не только при их участии
в судебном разбирательстве. Потребность в самостоятельном и
оперативном реагировании в ряде случаев не может быть реализована,
поскольку органу требуется доверенность от местной администрации
на совершение определенных действий.
Дача заключения по делу до настоящего времени не является
распространенной формой участия в процессе исполнительных органов
государственной власти, осуществляющих контроль за соблюдением
законодательства о защите прав потребителей, хотя имеющаяся
практика показала достаточную эффективность такой формы. Следует
шире использовать эту форму, поскольку это способствует в
вынесению судом законного и обоснованного решения на основе
данного органом заключения.
Статьей 44 Закона "О защите прав потребителей" в
законодательную практику введено новое понятие "иск о признании
действий продавца, изготовителя, исполнителя противоправными в
отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих
действий". Анализ норм этого закона позволяет считать, что
общественные организации потребителей являются не единственным
органом, полномочным предъявлять такие иски. Такое право также
принадлежит и исполнительным органам государственной власти,
осуществляющим защиту прав потребителей. Эти иски имеют ряд
особенностей. Прежде всего это касается предмета иска. Иск может
предъявляться только о признании действий конкретного юридического
лица, гражданина - предпринимателя противоправными, об обязании
довести решение суда до сведения потребителей через средства
массовой информации. Иные требования в таком процессе
рассматриваться не могут, если только в одном деле не соединены
иск общественной организации или органа государственной власти в
интересах неопределенного круга потребителей и иск конкретного
потребителя о присуждении. Поэтому нельзя признать правильной
практику некоторых судов (например, в Волгоградской области),
согласно которой суд выносит решение о взыскании с ответчика в
местный бюджет денежной суммы в пользу неопределенного круга
потребителей за причиненный моральный вред, имея в виду, что эта
сумма перечисляется в бюджет на благотворительные нужды. Суть иска
о признании действий противоправными в отношении неопределенного
круга потребителей сводится к правовой констатации, подтверждению
незаконности определенных действий для того, чтобы снять в
дальнейшем с конкретных потребителей бремя доказывания этого
факта.
С целью доведения до потребителей информации о признании
действий противоправными суд обязывает правонарушителя поместить
публикацию в средствах массовой информации. Проблема заключается в
исполнимости такого решения, поскольку ни одно средство массовой
информации не является участником спорного правонарушения и,
следовательно, обязательность решения на него не распространяется.
Таким образом, решение по иску, предъявленному в интересах
неопределенного круга потребителей, имеет характер промежуточного
юридического факта, признание которого упрощает рассмотрение
последующих индивидуальных исков потребителей.
Норма пункта 6 статьи 11 Закона определяет право суда вынести
решение о взыскании с продавца (изготовителя, исполнителя),
нарушившего права потребителей, в соответствующий бюджет штрафа в
размере цены иска за несоблюдение добровольного порядка
удовлетворения требований потребителя, что является дополнительной
гарантией соблюдения прав потребителей, поскольку наложение штрафа
представляет собой меру ответственности перед государством. В
связи с этим нельзя признать правильным подход ряда судов к
взысканию штрафа не в доход местного бюджета, а в пользу
потребителей или общественной организации потребителей, по
инициативе которой возбуждено дело.
Основные направления решения поставленных вопросов:
1. Верховному Суду Российской Федерации целесообразно провести
пленум по этим вопросам. В настоящее время идет подготовка
соответствующих материалов. Предполагается, что Верховный Суд даст
разъяснения, которые помогут унифицировать судебную практику по
делам о защите прав потребителей и привести ее в соответствие с
законодательством.
2. Расширить практику дачи Антимонопольным комитетом
официальных разъяснений по вопросам применения законодательства о
защите прав потребителей, что позволит единообразно и правильно
рассматривать дела о защите прав потребителей.
В упорядочении нуждается также судебная практика по применению
Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в
законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением
ответственности за незаконную торговлю" от 01.07.93. Закон
позволил существенно повысить эффективность борьбы органов
внутренних дел с преступлениями на потребительском рынке. После
введения его в действие в 1993 г. было выявлено более 2 тысяч, а в
первом квартале 1994 г. - 3464 преступления в этой сфере, по
которым производство предварительного следствия обязательно.
Однако работа по ним правоохранительных органов значительно
осложнена из-за отсутствия единой судебно-следственной практики. В
связи с этим более эффективной защите прав потребителей
способствовало бы рассмотрение и принятие Пленумом Верховного Суда
Российской Федерации решения по практике применения указанного
Закона.
2.4. Защита прав потребителей общественными
объединениями потребителей
Общественные объединения потребителей осуществляют свою
деятельность в соответствии со ст. ст. 43, 44 Закона Российской
Федерации "О защите прав потребителей".
За 1993 г. количество организаций потребителей увеличилось в
1,5 раза. Всего сейчас образовано 232 общественные организации
потребителей, действующих на различных уровнях (Приложение 12).
Многие из этих организаций (Московский, Волгодонский,
Санкт-Петербургский городские союзы потребителей, Нижегородский,
Новосибирский, Омский, Ростовский областные, Дагестанский,
Карельский, Башкортостанский республиканские и др.) ведут большую
работу по информированию и консультированию потребителей, защите
их прав, в том числе через судебные органы.
В настоящее время активизировался процесс формирования союзов
потребителей, деятельность которых направлена на защиту прав
потребителей в сфере финансовых услуг (объединения вкладчиков
Сберегательного банка, Комитет защиты прав акционеров).
Основной опорой потребительского движения в регионах остаются
организации в крупных городах, которые сумели приспособиться к
условиям экономической реформы и найти источники финансирования,
связанные с юридической защитой потребителей, испытательной и
издательской деятельностью. Опыт показал, что, во-первых, общества
потребителей не обязательно должны быть массовыми организациями,
во-вторых, на нынешнем этапе развития экономических преобразований
для успешной работы необходимо наличие людей с профессиональной
подготовкой, прежде всего юристов.
Территориальные управления ГКАП России оказывают общественному
движению потребителей организационную, методическую и иную
практическую помощь. Например, ГКАП России и его Ростовское
территориальное управление оказали содействие Волгодонскому союзу
потребителей в создании Центра потребительского образования. Центр
проводит обучение в области защиты прав потребителей не только
специалистов общественных объединений, но и работников органов
государственной власти. Представители ГКАП России периодически
выступают перед слушателями Центра. Опыт работы Волгодонского
союза потребителей и общественных формирований других регионов
рассматривался на совещаниях с руководителями территориальных
управлений.
Одним из основных направлений деятельности обществ
потребителей является информирование потребителей, которое
становится не только источником их просвещения и воспитания, но и
эффективным способом защиты. Так, Международная конфедерация
обществ потребителей (КонфОП) издает журнал "Спрос", который
распространяется и за пределами России (рис. 6), появился целый
ряд региональных изданий, существуют телевизионные программы в
Москве, Рязани, Иркутске, Екатеринбурге и др. городах, постоянно
дают информацию для потребителей все российские радиостанции.
Важным направлением в работе общественных объединений
потребителей является потребительское образование. По инициативе
КонфОП в течение последних трех лет на экономическом и юридическом
факультетах МГУ им. М.В. Ломоносова читается курс по
консьюмеризму. Кроме того, актуально включение элементов
потребительского образования в школьные программы.
На национальном уровне региональные объединения потребителей
объединены в Союз потребителей России и Общество потребителей
автотехники. Международная конфедерация обществ потребителей,
объединяющая соответствующие организации стран - членов СНГ,
находится также в Москве. Тринадцать руководителей региональных
объединений потребителей введены в состав Межведомственного совета
по защите прав потребителей. В помощь общественным объединениям
потребителей ГКАП России разработал примерный Устав общественного
регионального объединения и рекомендации по его созданию.
В целях дальнейшего укрепления сотрудничества с общественными
потребительскими организациями ГКАП России осуществляет регулярное
их информирование о деятельности Комитета по реализации
государственной политики защиты прав потребителей; обеспечение
общественных организаций потребителей законодательными и другими
нормативными актами; оказание консультационной и юридической
помощи; организацию регулярных встреч Комитета с руководителями
краевых, областных, республиканских союзов (обществ потребителей);
совместное проведение конференций, семинаров, празднований
Всемирного дня защиты прав потребителей и т.п.
Вместе с тем, массовое развитие и эффективность работы
общественных организаций потребителей сдерживается рядом проблем,
требующих решения на государственном уровне, в том числе
государственной финансовой поддержки движения консъюмеризма, как
это практикуется в большинстве стран рыночной экономики. В
частности, было бы целесообразно принять законодательное решение
об отчислении обществам потребителей части судебных и
административных штрафов, которые налагаются на хозяйствующие
субъекты по инициативе этих обществ.
2.5. Развитие международного сотрудничества в сфере
защиты прав потребителей
В условиях активного торгового сотрудничества России со
странами - членами Содружества Независимых Государств проблема
защиты прав граждан - потребителей от некачественной продукции,
взаимопоставляемой сопредельными государствами приобретает особую
актуальность.
Тесные экономические связи стран - членов СНГ и других
сопредельных государств со всей актуальностью поставили вопрос о
проведении единой политики по защите прав потребителей и
гармонизации законодательства в этой области.
В настоящее время межправительственные соглашения о
сотрудничестве в области защиты прав потребителей заключены с
Правительствами Украины и Кыргызской Республики (Приложение 13).
Ведется работа по подготовке таких соглашений с правительствами
Республики Беларусь и Республики Казахстан. Во всех этих
государствах имеется национальное законодательство о защите прав
потребителей.
Рабочими программами сотрудничества предусматривается взаимное
оказание помощи в рассмотрении претензий потребителей к
изготовителям по недоброкачественным товарам, решение вопросов
послепродажного обслуживания технически сложных бытовых товаров,
взаимно поставляемых государствами - членами Содружества; обмен
информацией о развитии национального законодательства, практике
организации работы по защите прав потребителей, направлениях
государственной политики в этой области, обмен специалистами,
проведение совместных практических мероприятий.
Однако эффективной реализации соглашений, заключенных с
государствами СНГ, мешает неполная согласованность национальных
законодательств о защите прав потребителей. Это не позволяет
обеспечить равноценную правовую защиту потребителей - граждан
стран - участниц Содружества. Расширение границ сотрудничества в
этой сфере сдерживается также из-за отсутствия в большинстве
государств - членов Содружества законодательства о защите прав
потребителей.
Решение вопроса может быть достигнуто путем гармонизации
национальных законодательств. При этом целесообразно принять меры
по устранению расхождений между национальными законодательствами
на стадии их принятия. Вопрос можно решить, используя в качестве
основы для национальных законопроектов о защите прав потребителей
модельного закона, принятие которого находится в компетенции
Межпарламентской Ассамблеи.
Исходя из интересов реализации Договора о создании
Экономического Союза, необходимости формирования
взаимосогласованной законодательной базы государствами -
участниками этого Союза, ГКАП России, предложил внести на
Межпарламентскую Ассамблею вопрос о принятии модельного Закона "О
защите прав потребителей", проект которого разработан Комитетом на
основе сравнительного анализа законодательства о защите прав
потребителей, принятого в ряде стран - членов СНГ, и норм
международного права.
Установлено сотрудничество Антимонопольного комитета с
Министерством экономики Французской Республики на основе
постоянного Соглашения (Приложение 13). В соответствии с
Соглашением французской Стороной проведены семинары в Москве,
Костроме и Ярославле по практике применения законодательства о
защите прав потребителей во Франции. Французской Стороной
оказывается также консультационная помощь по вопросам формирования
в России законодательства о защите прав потребителей, в проведении
экспертизы законопроектов и пр.
Налажены рабочие контакты с Международной Организацией
Экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), специалисты
которой оказывают помощь в экспертизе ряда документов,
подготовленных Комитетом, в т.ч. проекта Закона "О рекламе",
изменений и дополнений к Закону Российской Федерации "О защите
прав потребителей", практического комментария к Закону Российской
Федерации "О защите прав потребителей" и др.
Подписано также Соглашение о сотрудничестве с Католическим
университетом г. Лувен-ля-Нев (Бельгия), при котором создана
Международная школа - семинар по изучению законодательства о
защите прав потребителей (Приложение 13).
С учетом растущих объемов торговли потребительскими товарами с
Китайской Народной Республикой начата подготовка Соглашения о
сотрудничестве в области защиты прав потребителей с
соответствующей государственной структурой КНР.
2.6. Практика просвещения и информирования
потребителей
Одним из важных элементов создаваемой государственной системы
защиты потребителей является правовое образование населения,
направленное на формирование грамотного поведения во
взаимоотношениях с изготовителями, продавцами, исполнителями.
В целях пропаганды законодательства о защите прав потребителей
и повышения правовой грамотности потребителей министерствами и
ведомствами, общественными объединениями потребителей ведется
работа по созданию стабильной системы информирования населения
через средства массовой информации и соответствующие целевые
издания (рис. 7 - 10).
В общей сложности работниками ГКАП России в 1993 г. дано около
120 различных публикаций в центральных и московских периодических
изданиях по актуальным проблемам защиты прав потребителей,
переиздан Закон "О защите прав потребителей", комментарий к нему.
Во многих центральных газетах - "Российская газета",
"Аргументы и факты", "Известия", "Торговая газета" систематически
печатаются материалы для потребителей под специальной рубрикой.
Аналогичная работа проводится в регионах. Костромское,
Саратовское, Тверское областные, Ставропольское краевое и
некоторые другие управления ГКАП России решили вопрос о постоянном
выпуске специальных номеров газет по вопросам защиты прав
потребителей. Ряд территориальных управлений образовал
пресс-центры.
Вместе с тем, важно обеспечить не только широту и доходчивость
публикуемых материалов, но и, что самое главное, их достоверность.
Это накладывает на средства массовой информации особую
ответственность. Известны случаи, когда неграмотные публикации в
прессе вводили потребителей в заблуждение в массовом порядке. Так,
в 1993 г. газетой "Мегаполис - экспресс" была опубликована и в
дальнейшем перепечатана в ряде региональных газет (в Читинской,
Сахалинской областях и др.) ложная информация о том, что указания
на импортных продуктах индекса "Е" с соответствующими цифровыми
кодами свидетельствуют о наличии в них определенных вредных
ингредиентов. На самом деле это разрешенные международными
стандартами пищевые добавки.
Ложная информация вызвала панику среди населения, массовый
поток жалоб и запросов. Понадобились неоднократные публикации в
прессе и официальные разъяснения Госкомсанэпиднадзора России,
направленные в территории, чтобы прояснить ситуацию и успокоить
людей.
В целях обеспечения правовой грамотности населения по вопросам
защиты прав потребителей и внедрения в общество поэтапной системы
потребительского образования, основанной на преемственности, по
предложению Комитета принят Указ Президента Российской Федерации
"О некоторых мерах по стабилизации работы Государственного
комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур" от 26 октября 1993 года
N 1761, предусматривающий, начиная с 1993/94 учебного года,
изучение в профессионально-технических училищах, средних
профессиональных учебных заведениях и вузах основ законодательства
о защите прав потребителей. В соответствии с Указом подготовлена
учебная тематика по законодательству для включения ее в учебные
программы данных учебных заведений. Внедрение ее в практику работы
учебных заведений уже началось на основе дифференцированного
подхода в изучении данных вопросов с учетом базовой общей
подготовки и отраслевого профиля будущих специалистов. Проведены
встречи с директорами более 300 средних профессиональных учебных
заведений в рамках совещаний, организованных Госкомвузом России.
В помощь учебным заведениям к началу 1994/95 учебного года с
помощью экспертов Комитета развернута подготовка издания курса
лекций по основам законодательства о защите прав потребителей в
издательстве "Юридическая литература". Принимаются меры по
обеспечению учебных заведений Комментарием к Закону Российской
Федерации "О защите прав потребителей", методическими материалами
о практике рассмотрения конкретных потребительских дел, а также
другой необходимой для оснащения учебного процесса литературой.
Большую просветительскую и информационную работу осуществляют
общественные объединения потребителей. В Международной
Конфедерации обществ потребителей с сентября 1993 года работает
отдел потребительского образования, который начал
взаимодействовать как с регионами, так и с центральными
ведомствами. Используя банк образовательных программ, которые
предоставляют союзы потребителей разных стран, общества
потребителей готовят материалы для использования как на уровне
вузовского, так и среднего образования. Представляется особенно
важным включение элементов потребительского образования в школьные
программы, так как в перспективе это позволит охватить все
население.
Необходима организация государственных широкодоступных изданий
кодифицированных сборников нормативных актов по вопросам защиты
прав потребителей для государственных органов, хозяйствующих
субъектов и населения.
ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ НА КАЧЕСТВО И
БЕЗОПАСНОСТЬ ТОВАРОВ (РАБОТ, УСЛУГ)
3.1. Стандартизация и сертификация как механизмы
нормирования и подтверждения безопасности
товаров (работ, услуг)
В соответствии с Законом Российской Федерации "О защите прав
потребителей" обязательными для соблюдения всеми субъектами
хозяйственной деятельности (вне зависимости от форм собственности)
являются требования государственных стандартов, обеспечивающие
безопасность продукции, работ и услуг для жизни, здоровья и
имущества граждан, окружающей среды, техническую и иную
совместимость. Выполнение других требований стандартов
определяется либо самим производителем продукции, либо совместно с
заказчиком (потребителем).
Осуществление сближения системы стандартизации Российской
Федерации с международными достигается, в частности, за счет:
- присоединения Российской Федерации к кодексу ГАТТ по
стандартам;
- прямого применения международных стандартов;
- применения Европейских стандартов и прогрессивных стандартов
промышленно развитых стран на основе соглашений;
- установления в государственных стандартах обязательных
требований по безопасности продукции, работ, услуг для жизни и
здоровья людей, охраны окружающей среды, совместимости и
взаимозаменяемости, ресурсосбережению.
Несмотря на определенные трудности, связанные с реорганизацией
в экономике и промышленности, в истекшем году создан определенный
задел новых государственных стандартов Российской Федерации
(ГОСТ Р), в первую очередь для решения задач практической
сертификации, а именно:
- обновлен в соответствии с новыми законами Российской
Федерации комплекс основополагающих государственных стандартов
Государственной системы стандартизации Российской Федерации;
- создан механизм разработки межгосударственных стандартов,
что позволяет сохранять и развивать связи между производителями и
поставщиками в рамках Содружества Независимых Государств;
- внедрена в практику разработка стандартов силами технических
комитетов по стандартизации (ТК), в которых участвуют все
заинтересованные стороны.
Вместе с тем, в 1993 г. количество разработанных стандартов
составило лишь 50% от запланированных объемов.
Резко снизилось пополнение отечественного фонда стандартов
нормативными документами зарубежных стран, а следовательно, ценной
научной и технической информацией для потенциальных экспортеров
продукции.
Сократились объемы работ по международной стандартизации.
Из-за недостаточного финансирования специалисты отраслей не смогли
участвовать в целом ряде мероприятий, запланированных по линии
международных организации по стандартизации ИСО и МЭК, что создает
реальную перспективу отстранения России от руководства работами
даже в традиционно возглавляемых ею рабочих органах этих
организаций.
В условиях лимитирования государственной финансовой поддержки
представляется необходимым активизировать привлечение для
разработки проектов стандартов средств министерств, субъектов
хозяйственной деятельности, коммерческих структур, для которых
наличие гармонизированных с международными требованиями
государственных стандартов Российской Федерации является
необходимым условием сертификации продукции с обеспечением ее
конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.
Совершенствование стандартов является основой для обеспечения
эффективного функционирования системы обязательной сертификации.
Сертификация товаров, работ и услуг в законодательно
регулируемой сфере (обязательная сертификация) в Российской
Федерации осуществляется, как и в большинстве стран мира, прежде
всего, в целях предупреждения выпуска и реализации продукции,
опасной для жизни, здоровья, имущества человека и окружающей
среды. Она является условием реализации продукции, эффективным
механизмом регулирования отношений в области качества и
безопасности между участниками производства и реализации продукции
независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности,
видов предпринимательской деятельности.
Для организации практического ведения работ по сертификации на
основе положений Системы сертификации ГОСТ Р разработаны и приняты
к действию специальные системы и правила по 72 видам однородной
продукции и услуг.
Определен перечень товаров, подлежащих обязательному контролю
безопасности, установлен порядок сертификации товаров и признания
зарубежных сертификатов, подготовлена сертификационная и
испытательная база для проведения испытаний товаров и их
сертификации, установлен порядок взаимодействия с таможенными
органами, органами Санэпиднадзора, торгово-промышленными палатами
и органами, на которые возложен контроль за безопасностью товаров,
а также другие мероприятия, направленные на организацию
практической работы по контролю безопасности товаров.
Применительно к требованиям действующего законодательства и
правил сертификации пересматриваются и уточняются государственные
стандарты и санитарные нормы на товары и услуги.
Госстандартом России к настоящему времени аккредитовано более
300 органов по сертификации и свыше 860 испытательных лабораторий
(рис. 11,12, Приложение 14), при потребности только в лабораториях
для испытаний пищевой продукции - более 1500. Кроме этого, на
протяжении 1993 г. всем территориальным управлениям (центрам
стандартизации и метрологии Госстандарта России) были делегированы
права сертификации пищевой продукции и бытовых услуг, что привело
к различного рода нарушениям установленного порядка сертификации.
На сегодня созданы только минимально необходимые условия для
сертификации транспортных средств, детских игрушек и одежды,
мебели, бытовой радио- и электроаппаратуры.
Предпринимаются меры по признанию результатов российской
сертификации в рамках международных систем сертификации.
Требования о наличии сертификата соответствия включены в
Правила торговли потребительскими товарами, реализуются через
условия контрактных сделок по производству и поставкам продукции.
Сертификация частично становится преградой реализации товаров,
опасных для человека и окружающей среды. За 1993 г. пятая часть
электротехнических изделий, представленных на сертификацию, была
отправлена на доработку. Были забракованы и запрещены к продаже на
российском рынке 1,5 тысячи партий импортных продуктов питания.
По данным Госстандарта России, за период с конца 1992 г. по
настоящее время выдано свыше 225 тысяч сертификатов на
отечественную продукцию, в том числе около 180 тысяч - на пищевую
продукцию, и более 108 тысяч - на импортируемую в Россию
продукцию, из них около 100 тысяч - на пищевую (Приложение 14).
Одновременно за рубежом признано 260 российских сертификатов
на автомобили и мотоциклы, 900 - на запасные части и
принадлежности к автомототехнике. За счет сертификации расширен с
повышением цен на 8 - 12% экспорт фанеры и древесно-стружечных
плит. Более 2600 товаров не получили сертификат из-за
несоответствия требованиям безопасности, включая 2000 на пищевую
продукцию из-за превышения уровня содержания вредных веществ.
Для обеспечения координации работ по обязательной сертификации
при Госстандарте России создан Межведомственный совет по
аккредитации и сертификации с участием заинтересованных
министерств и ведомств, общественных организаций, промышленных и
предпринимательских структур.
В целях создания условий для деятельности предпринимателей на
едином товарном рынке России и учитывая международный опыт по
устранению нетарифных барьеров в торговле Госстандарт России
совместно с другими государственными органами управления проводит
работу по расширению участия России в международных системах
сертификации и соглашениях о взаимном признании результатов
испытаний и сертификатов.
Вместе с тем, масштабы развития и эффективность сертификации
еще не отвечают современным потребностям экономики и защиты
потребителей. Децентрализация импорта в 1993 г., значительное
возрастание количества хозяйствующих субъектов, в первую очередь
за счет малых и средних предприятий, привели к резкому увеличению
нагрузки на систему органов государственной власти, осуществляющих
контроль за безопасностью товаров, работ и услуг.
В результате почти половина потенциально опасной продукции, а
также изделий, от которых зависит надежность жизнеобеспечения
населения и народного хозяйства, на сегодня еще не охвачена
сертификацией. В первую очередь сюда следует отнести авиационную,
железнодорожную технику, системы энерго- и теплоснабжения.
Кроме того, обязательной сертификацией не охвачена почти треть
товаров и услуг народного потребления соответствующей
номенклатуры: табачные и парфюмерно-косметические изделия,
транспортные и жилищно-коммунальные услуги, химическая чистка и
др.
Значительная часть органов по сертификации и аккредитованных
испытательных лабораторий создана в городах Москве,
Санкт-Петербурге, в центральных районах Европейской части
Российской Федерации. По ряду испытаний для целей сертификации
занимают монопольное положение на региональных рынках
сертификационных услуг Иркутский, Сахалинский, Алтайский,
Брянский, Волго-Вятский, Кабардино-Балкарский центры
стандартизации и метрологии Госстандарта России.
Особо остро стоит вопрос с охватом сертификацией и контролем
качества пищевых продуктов. Отсутствуют аккредитованные пищевые
лаборатории в республиках Саха (Якутия), Карелия, Чукотском
автономном округе, Псковской области, Магадане и Воркуте,
Архангельске и др. В Красноярском и Хабаровском краях имеющиеся
лабораторные мощности позволяют проводить контроль продуктов по
полному перечню показателей безопасности только на 10%.
Не решены до конца организационные и технические вопросы
маркировки продукции знаком соответствия, регулирования стоимости
услуг по сертификации продукции и аккредитации органов и
лабораторий. Требует корректировки порядок наложения штрафов за
неисполнение предписаний по устранению нарушений государственных
стандартов и правил сертификации, бесспорного взыскания их со
счетов юридических лиц.
Органами государственного контроля не принято должных
скоординированных мер в части информирования потребителей о
результатах сертификации продукции. Предприятия торговли и
предприниматели нередко принимают и продают продукцию без
сертификатов соответствия. Только по г. Москве в 1993 г. было
выявлено более 200 случаев реализации пищевых продуктов без
сертификатов соответствия.
Принятие Закона Российской Федерации "О сертификации продукции
и услуг" создало противоречие юридических норм, определяющих
статус и полномочия органов государственной исполнительной власти,
осуществляющих контроль за безопасностью товаров, работ и услуг.
Так, важнейшая норма этого Закона, дающая право этим органам
проводить обязательную сертификацию на платной основе одновременно
с осуществлением функций государственного управления, в том числе
контрольно-надзорных, противоречит ст. 9 Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", что приводит и к нарушению ст. ст. 7, 8 того же
Закона.
Кроме того, необходимо уточнить соотношение функций
государственного контроля и надзора за обеспечением безопасности
товаров, работ, услуг и сертификационной деятельности,
осуществляющимися одними и теми же исполнительными органами
государственной власти, на базе гармонизации законодательства о
сертификации и ранее действовавшего законодательства,
регламентирующего вопросы государственного контроля и надзора.
Необходимо также проанализировать практику подтверждения
безопасности на основе заявления - декларации изготовителя с целью
определения ее применимости в рамках обязательной сертификации и
упорядочения правовых основ ее использования.
3.2. Создание системы независимой
потребительской экспертизы
По мере становления полноценного потребительского рынка,
развития добросовестной конкуренции вмешательство органов
государственной исполнительской власти в деятельность
хозяйствующих субъектов с целью контроля за безопасностью товаров,
работ и услуг, соблюдением прав потребителей должно постепенно
сокращаться при одновременном усилении рыночного саморегулирования
этих процессов, а также на основе становления и развития системы
независимой потребительской экспертизы (НПЭ).
Система НПЭ имеет целями:
- осуществление добровольной сертификации товаров, работ и
услуг;
- организацию независимой сравнительной экспертизы
(тестирования) продукции различных изготовителей;
- проведение товароведных экспертиз по обращениям
потребителей, общественных организаций, предприятий и др. при
рассмотрении соответствующих жалоб на качество продукции;
- участие в работе по созданию и совершенствованию стандартов
и другой нормативно-технической документации;
- участие в разработке федеральных и региональных программ
защиты прав потребителей, повышения конкурентоспособности,
обеспечения безопасности и качества продукции;
- формирование и распространение достоверной, объективной и
полной информации о состоянии продукции, поступающей на товарный
рынок.
НПЭ осуществляет свои функции на принципах
организационно-правовой самостоятельности и является
негосударственной системой.
Опыт зарубежных стран, в частности, ФРГ, Японии, США и др.
показывает, что вопросы повышения конкурентоспособности продукции
осуществляются в значительной степени на основе добровольной
сертификации, центральное место в проведении которой занимает НПЭ.
Получение соответствующего сертификата обеспечивает
конкурентоспособность предприятия при безусловном признании
потребителем авторитета сертифицирующей стороны.
В настоящее время в Российской Федерации активно формируется
сеть независимых лабораторий и центров, готовых проводить
исследования по показателям качества и безопасности. Многие из
них, особенно лаборатории оборонной промышленности и отраслевых
НИИ, могут быть задействованы для этих работ.
Особая роль в становлении независимой потребительской
экспертизы принадлежит общественным объединениям потребителей,
фондам защиты потребителей, промышленным союзам. Многие из них уже
приступили к формированию соответствующей испытательной базы.
Однако, несмотря на наличие в ряде городов центров независимой
потребительской экспертизы, их роль в оценке качества и
безопасности продукции пока незначительна.
Сеть независимых лабораторий и центров призвана способствовать
получению объективной информации о конкурентоспособности
отечественной продукции, которая, в частности, позволяла бы
принимать решения по государственной поддержке добросовестных
производителей с позиции гарантированной высокоэффективной отдачи
от предприятий, получающих такую поддержку.
В настоящее время правовое обеспечение функционирования такой
системы отсутствует. Планом законопроектных работ, утвержденным
распоряжением Правительства Российской Федерации N 1237р от
12 июля 1993 года проект закона "О независимой потребительской
экспертизе" должен быть разработан ГКАП России в 1994 году.
В организационно-правовом отношении НПЭ должна обеспечить
объективность оценок результатов проверок невзирая на источник
поступления заказа на экспертизу.
3.3. Проблемы обеспечения послепродажного обслуживания
товаров длительного пользования
Одной из самых острых проблем обеспечения защиты прав
потребителей в период реформы стало послепродажное обслуживание и
ремонт товаров. Система гарантийного и послегарантийного ремонта
товаров была существенно дестабилизирована. Сеть предприятий,
осуществляющих такой ремонт, за последние два года сократилась
почти на 40%, а в сельской местности - более чем в 4 раза.
Создавшееся положение обусловлено не только внешними
макроэкономическими факторами, но и организационными и
структурными преобразованиями, проведенными в сфере услуг за
последние два года. Это ликвидация региональных специализированных
объединений сервиса, через которые обеспечивалась связь ремонтных
предприятий с заводами, материально-техническое снабжение,
организация кадровой работы и т.д. С переходом на рыночные
отношения и коммерциализацией предприятий службы сервиса они,
кроме того, лишились государственного финансирования,
выделявшегося ранее на капитальное строительство, техническое
оснащение и другие цели. В сельской местности система бытового
обслуживания получала ранее значительные дотации от колхозов и
совхозов, что в настоящее время не практикуется.
По вопросу дестабилизации системы гарантийного обслуживания
Антимонопольным комитетом совместно с АО "Росбытсоюз" и
Минэкономики представлены предложения в Правительство Российской
Федерации по поддержке ремонтных предприятий, которые легли в
основу постановления Правительства Российской Федерации от
02.08.93 N 746 "О мерах по стабилизации деятельности предприятий
бытового обслуживания населения". В Постановлении предусмотрен
комплекс мер на федеральном и региональном уровне по поддержке
системы бытового обслуживания. В ряде регионов администрациями
приняты решения о выделении ассигнований ремонтным предприятиям,
восстановлении региональных сервисных структур (Нижегородская,
Мурманская, Новосибирская области и другие).
Вместе с тем, дальнейшая работа показала, что предусмотренные
меры не обеспечивают исчерпывающего решения данного вопроса.
Необходимо дополнительно:
- модифицировать правовую базу, регулирующую взаимоотношения
изготовителей, предприятий сервиса, продавцов и потребителей, в
том числе правила по гарантийному обслуживанию бытовой техники и
радиоэлектронной аппаратуры, в новых экономических условиях;
- определить нормативным порядком обязательные условия
договора между заводами - изготовителями и предприятиями службы
сервиса, между заводами и продавцами, которые должны определять их
хозяйственные взаимоотношения и ответственность в части
осуществления послепродажного обслуживания и замены
технически сложных товаров;
- обеспечить на региональном уровне финансовую поддержку, а
также льготный режим налогообложения и платежей по
эксплуатационным расходам для предприятий по ремонту товаров
длительного пользования и другим видам бытовых услуг;
- урегулировать со странами Балтии вопросы беспошлинного
провоза запчастей, деталей, узлов и агрегатов, поступающих для
проведения гарантийного ремонта.
Учитывая, что сфера бытового обслуживания является важным
элементом системы социальной инфраструктуры общества,
целесообразно разработать программу развития и поддержки сферы
бытового обслуживания в условиях рыночной экономики силами ГКАП,
Минэкономики России с участием АО "Росбытсоюз".
3.4. Лицензионная деятельность и ее роль в защите
прав потребителей
В ходе осуществления рыночной реформы определилась
необходимость введения государственного регулирования
предпринимательской деятельности в интересах потребителей,
государства и общества в форме лицензирования. Основы его введения
предусмотрены Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской
деятельности". Вместе с тем, эта норма в дальнейшем не получила
развития, механизм ее реализации не был создан.
Анализ складывающейся практики лицензирования отдельных видов
деятельности, проведенный ГКАП России с участием территориальных
|
