|
Стр. 2
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" передача имущества
осуществляется на безвозмездной основе.
Указанным решением утверждается перечень передаваемого
имущества, включающий государственные или муниципальные
учреждения, подлежащие передаче, а также другое имущество.
Субъект Российской Федераций несет субсидиарную ответственность
по обязательствам передаваемых им учреждений, возникшим до
перехода права собственности. На основании части 5 статьи 19
Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, осуществляется только за счет передаваемых местным
бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
С целью определения порядка взаимоотношения между
муниципальными органами власти и органами власти субъекта
федерации по вопросам в сфере культуры рассмотрим полномочия,
которые определены субъекту Российской Федерации по вопросам
культуры. В Федеральном законе N 184-ФЗ подпунктом 18 пункта 2
статьи 26.3 предусмотрена организация и поддержка учреждений
культуры и искусства. В данном подпункте указано ограничение,
которое касается только федеральных государственных учреждений
культуры и искусства, перечень которых утвержден Правительством
Российской Федерации. Логично предположить, что в целях
обеспечения требований федерального законодательства по различным
аспектам культурной деятельности, поддержка может быть оказана
другим уровням бюджета, а именно муниципальному уровню.
Обязательства, вытекающие из федерального законодательства,
являются отдельными государственными полномочиями. В соответствии
с частью 5 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного
самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета
муниципального образования (за исключением средств, передаваемых
местному бюджету на осуществление целевых расходов) на
осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со
статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность
осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Из сказанного следует, что весь комплекс действий, направленный
на обеспечение культурной деятельности и на предоставление жителям
муниципальных образовании услуг культуры, может быть исполнен на
законном основании. Расходы на содержание организаций культуры,
обслуживающих интересы муниципальных образований, могут быть
предусмотрены в составе финансовой помощи субъекта Российской
Федерации муниципальному образованию.
В соответствии со статьей 54 Федерального закона N 131-ФЗ
органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные
учреждения могут выступать заказчиками на выполнение работ и
оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и
осуществлением отдельных государственных полномочий.
Таким образом, создание муниципальных учреждений, определение
порядка их финансирования и размещение муниципального заказа
является полномочием органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения согласно пункту 3 части 1 статьи 17
Федерального закона N 131-ФЗ.
Указанные полномочия закрепляются в уставе муниципального
образования (см. Приложение 1).
Непосредственное решение о создании организаций культуры,
реализующих полномочия муниципального образования в сфере
культуры, должно базироваться на проведении глубокого анализа
ресурсного обеспечения указанных полномочий. Целью такого анализа
является снижение рисков и обеспечение объективных управленческих
решений в ходе реструктуризации сети в связи с разграничением
полномочий.
Анализ ресурсного обеспечения полномочий включает
инвентаризацию и паспортизацию сети учреждений культуры. Итогом
работы должен стать доклад, в котором раскрыты перспективы
развития культуры, досуга и массового отдыха населения с учетом
экономики муниципального образования, его демографической
характеристики, особенностей социальной инфраструктуры и
коммуникаций. Совокупность данных по социальной инфраструктуре,
анализ потребительского спроса на услуги культуры и досуга с
учетом экономических и демографических тенденций муниципального
образования позволят принять решения об условиях реализации
полномочий муниципального образования по вопросам культуры.
Условия могут предусматривать как инновационный подход,
основанный на программном обеспечении услуг культуры, так и
традиционный, предусматривающий создание сети организаций
культуры. Доклад представляется для рассмотрения в
представительный орган местного самоуправления для принятия
итогового решения.
Поскольку на данный период сеть организаций культуры является
базовым элементом создания услуг культуры, досуга и массового
отдыха населения, основное внимание в Методических указаниях
сосредоточено на технологии преобразований организаций культуры в
связи с разграничением полномочий местных органов самоуправления.
В результате оценки степени обеспеченности полномочий органом
местного самоуправления принимается одно из решений:
1. О самостоятельном осуществлении полномочий по решению
вопросов местного значения в области культуры с учетом
соответствия ресурсного обеспечения предполагаемым показателям и
нормативам обеспечения услуг культуры, досуга и массового отдыха
населения.
2. О передаче осуществления части полномочий по решению
вопросов местного значения в области культуры на уровень
муниципального района.
Во втором случае заключается соглашение (см. Приложения 14 и
15) в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-
ФЗ между органами местного самоуправления различных уровней о
передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в
области культуры.
Далее производится расчет объема субвенций <8> из бюджета
поселения бюджету муниципального района на обеспечение
муниципальным районом части переданных полномочий (в рамках
соглашения) (Порядок расчета объема субвенций приведен в
Приложении 18).
--------------------------------
<8> Порядок определения ежегодного объема субвенций,
необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также
финансовые санкции за неисполнение соглашений устанавливаются в
соглашении о передаче полномочий (часть 4 статьи 15 Федерального
закона N 131-ФЗ).
Следующий шаг предполагает разработку комплексных и целевых
программ (табл. 1). Такой порядок обусловлен нормой Основ
законодательства Российской Федерации о культуре, где статьей 7
устанавливается федеральным органам государственной власти,
органам государственной власти субъектов федерации и органам
местного самоуправления в обязательном порядке учитывать
культурные аспекты во всех программах социального развития.
Таблица 1
РЕКОМЕНДУЕМОЕ СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММЫ ДЕЙСТВИЙ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПОДГОТОВКИ
К РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 131-ФЗ
----T--------------T------T------T-------------T-----------------¬
¦ N ¦ Мероприятие ¦Срок ¦Затра-¦Ответственный¦ Методическое ¦
¦п/п¦ ¦выпол-¦ты ¦ ¦обеспечение <10> ¦
¦ ¦ ¦нения ¦(тыс. ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦<9> ¦руб.) ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ I. Анализ ресурсного обеспечения полномочий ¦
+---T--------------T------T------T-------------T-----------------+
¦ ¦Инвентаризация¦ ¦ ¦Руководитель ¦Рекомендуемые по-¦
¦ ¦и паспортиза- ¦ ¦ ¦органа управ-¦казатели деятель-¦
¦ ¦ция сети ¦ ¦ ¦ления культу-¦ности учреждений ¦
¦ ¦учреждений ¦ ¦ ¦ры муници- ¦культуры для реа-¦
¦ ¦культуры ¦ ¦ ¦пального ¦лизации полномо- ¦
¦ ¦муниципального¦ ¦ ¦района ¦чий органов мест-¦
¦ ¦образования: ¦ ¦ ¦ ¦ного самоуправле-¦
¦ ¦- услуги и ¦ ¦ ¦ ¦ния по решению ¦
¦ ¦ показатели ¦ ¦ ¦ ¦вопросов мест- ¦
¦ ¦ деятельнос- ¦ ¦ ¦ ¦ного значения ¦
¦ ¦ ти; ¦ ¦ ¦ ¦поселений в соот-¦
¦ ¦- кадровое ¦ ¦ ¦ ¦ветствии с Феде- ¦
¦ ¦ обеспечение;¦ ¦ ¦ ¦ральным законом ¦
¦ ¦- материально-¦ ¦ ¦ ¦N 131-ФЗ ¦
¦ ¦ техническое ¦ ¦ ¦ ¦Рекомендуемые ¦
¦ ¦ обеспечение;¦ ¦ ¦ ¦минимальные ¦
¦ ¦- требования к¦ ¦ ¦ ¦нормативы обеспе-¦
¦ ¦ содержанию ¦ ¦ ¦ ¦чения специальным¦
¦ ¦ зданий; ¦ ¦ ¦ ¦оборудованием, ¦
¦ ¦- требования ¦ ¦ ¦ ¦компьютерной и ¦
¦ ¦ безопасности¦ ¦ ¦ ¦оргтехникой ¦
¦ ¦ по эксплуа- ¦ ¦ ¦ ¦деятельности уч- ¦
¦ ¦ тации зданий¦ ¦ ¦ ¦реждений культу- ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ры клубного типа ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Рекомендации по ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦техническому ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦содержанию зданий¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦культуры и их ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ремонту ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Требования безо- ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦пасности к зда- ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ниям учреждений ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦культуры, которые¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦должны учиты- ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ваться при их пе-¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦редаче иным лицам¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ II. Обеспечение правовых, экономических и ¦
¦ организационных условий ¦
+---T--------------T------T------T-------------T-----------------+
¦ ¦Принятие орга-¦ ¦ ¦Глава муници-¦ ¦
¦ ¦ном местного ¦ ¦ ¦пального рай-¦ ¦
¦ ¦самоуправления¦ ¦ ¦она, главы ¦ ¦
¦ ¦поселения ¦ ¦ ¦поселений, ¦ ¦
¦ ¦(муниципально-¦ ¦ ¦Представи- ¦ ¦
¦ ¦го района) ¦ ¦ ¦тельный орган¦ ¦
¦ ¦одного из ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦решений: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦1. О самосто- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ятельном ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦осуществлении ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦полномочий по ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦решению вопро-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦сов местного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦значения в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦области куль- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦туры (в слу- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦чае соответ- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ствия ресурс- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ного обеспече-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ния показате- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦лям и нормати-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦вам, рекомен- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦дуемым в раз- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦деле 1 настоя-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦щей программы)¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦2. О передаче ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦части полномо-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦чий по решению¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦вопросов мест-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ного значения ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦в области ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦культуры на ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦уровень муни- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ципального ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦района (по- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦селения) (в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦случае недос- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦таточного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ресурсного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦обеспечения по¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦показателям и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нормативам, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦рекомендуемым ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦в разделе 1 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦настоящей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦программы) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦Во втором ¦ ¦ ¦Глава муници-¦Методические ре- ¦
¦ ¦случае заклю- ¦ ¦ ¦пального рай-¦комендации по ¦
¦ ¦чается согла- ¦ ¦ ¦она, главы ¦передаче осущест-¦
¦ ¦шение между ¦ ¦ ¦поселений, ¦вления части ¦
¦ ¦органами мест-¦ ¦ ¦руководитель ¦полномочий на ¦
¦ ¦ного самоуп- ¦ ¦ ¦органа управ-¦уровень муници- ¦
¦ ¦равления раз- ¦ ¦ ¦ления культу-¦пального района и¦
¦ ¦личных уровней¦ ¦ ¦ры ¦поселения в усло-¦
¦ ¦о передаче ¦ ¦ ¦ ¦виях реализации ¦
¦ ¦осуществления ¦ ¦ ¦ ¦Федерального ¦
¦ ¦части полномо-¦ ¦ ¦ ¦закона N 131-ФЗ ¦
¦ ¦чий по решению¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦вопросов мест-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ного значения ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦в области ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦культуры ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Расчет объема ¦ ¦ ¦Органы управ-¦Рекомендуемый ¦
¦ ¦субвенций из ¦ ¦ ¦ления финан- ¦порядок расчета ¦
¦ ¦бюджета посе- ¦ ¦ ¦сами муници- ¦объема субвенций ¦
¦ ¦ления бюджету ¦ ¦ ¦пальных обра-¦на осуществление ¦
¦ ¦муниципального¦ ¦ ¦зований ¦части полномочий ¦
¦ ¦района на ¦ ¦ ¦ ¦поселения органом¦
¦ ¦обеспечение ¦ ¦ ¦ ¦местного самоуп- ¦
¦ ¦районной части¦ ¦ ¦ ¦равления муници- ¦
¦ ¦принятых пол- ¦ ¦ ¦ ¦пального района ¦
¦ ¦номочий (в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦рамках Согла- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦шения) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Подготовка ¦ ¦ ¦Руководитель ¦ ¦
¦ ¦предложений о ¦ ¦ ¦органа управ-¦ ¦
¦ ¦мерах поддерж-¦ ¦ ¦ления культу-¦ ¦
¦ ¦ки культуры ¦ ¦ ¦ры муници- ¦ ¦
¦ ¦для включения ¦ ¦ ¦пального ¦ ¦
¦ ¦в Устав муни- ¦ ¦ ¦района ¦ ¦
¦ ¦ципального ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦образования ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Сохранение или¦ ¦ ¦Заместитель ¦Методические ¦
¦ ¦создание орга-¦ ¦ ¦главы района,¦рекомендации по ¦
¦ ¦на управления ¦ ¦ ¦курирующий ¦обеспечению ¦
¦ ¦культуры в ¦ ¦ ¦социальную ¦деятельности ¦
¦ ¦системе орга- ¦ ¦ ¦сферу, руко- ¦органов управле- ¦
¦ ¦нов местного ¦ ¦ ¦водитель ор- ¦ния культурой ¦
¦ ¦самоуправле- ¦ ¦ ¦гана управле-¦муниципального ¦
¦ ¦ния. ¦ ¦ ¦ния культуры ¦района ¦
¦ ¦Разработка ¦ ¦ ¦муниципально-¦ ¦
¦ ¦Положения об ¦ ¦ ¦го района ¦ ¦
¦ ¦органе управ- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ления культу- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ры, отражающе-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦го современную¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦роль и функ- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ции, в том ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦числе решение ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦вопросов меж- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦поселенческого¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦значения (к ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦данному органу¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦управления ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦могут быть ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦добавлены ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦полномочия в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦области туриз-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ма, спорта, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦молодежной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦политики) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Наделение ор- ¦ ¦ ¦Руководитель ¦ ¦
¦ ¦гана управле- ¦ ¦ ¦органа управ-¦ ¦
¦ ¦ния культуры ¦ ¦ ¦ления культу-¦ ¦
¦ ¦правами юриди-¦ ¦ ¦ры муници- ¦ ¦
¦ ¦ческого лица: ¦ ¦ ¦пального рай-¦ ¦
¦ ¦- утверждение ¦ ¦ ¦она, главы ¦ ¦
¦ ¦учредительных ¦ ¦ ¦поселений ¦ ¦
¦ ¦документов; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- приведение ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦уставов орга- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нов управления¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦культуры, ра- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нее наделенных¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦правами юриди-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ческого лица в¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦соответствии с¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нормами зако- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нодательства; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- оформление ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦прав на земе- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦льные участки,¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦занимаемые ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦объектами ку- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦льтуры, и при-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦легающие к ним¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦территории, а ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦также на иму- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦щество, закре-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦пленное за ор-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ганизациями ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦культуры; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- регистрация ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦прав на иму- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦щество и земе-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦льные участки ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦в соответству-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ющих органах ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ III. Разработка комплексных и целевых муниципальных ¦
¦ программ обеспечения полномочий ¦
+---T--------------T------T------T-------------T-----------------+
¦ ¦Определение ¦ ¦ ¦Глава муници-¦ ¦
¦ ¦статуса прог- ¦ ¦ ¦пального рай-¦ ¦
¦ ¦раммы (целе- ¦ ¦ ¦она, глава ¦ ¦
¦ ¦вая, комплекс-¦ ¦ ¦поселения ¦ ¦
¦ ¦ная, районная,¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦поселковая). ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦Принятие реше-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ния о разра- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ботке програм-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦мы, сроках ее ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦разработки, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦реализации и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ответственных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Разработка и ¦ ¦ ¦Глава муници-¦ ¦
¦ ¦принятие прог-¦ ¦ ¦пального рай-¦ ¦
¦ ¦раммы с целью ¦ ¦ ¦она, глава ¦ ¦
¦ ¦подготовки ¦ ¦ ¦поселения, ¦ ¦
¦ ¦поселений к ¦ ¦ ¦Представи- ¦ ¦
¦ ¦принятию ¦ ¦ ¦тельный орган¦ ¦
¦ ¦полномочий в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦полном объеме,¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦включающей в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦себя разделы, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦направленные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦на: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- выравнивание¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ресурсной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦обеспеченности¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦поселений в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦области куль- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦туры; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- ремонт и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦реконструкцию ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦учреждений ку-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦льтуры; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- техническое ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦и технологи- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ческое переос-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦нащение учреж-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦дений куль- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦туры; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- подготовку, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦переподготовку¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦и повышение ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦квалификации ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦кадров культу-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ры; ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦- поддержку ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦инвестиционных¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦проектов, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦обеспечивающих¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦высокое качес-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦тво услуги ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Привлечение и ¦ ¦ ¦Главы муници-¦ ¦
¦ ¦аккумулирова- ¦ ¦ ¦пальных обра-¦ ¦
¦ ¦ние средств из¦ ¦ ¦зований, ¦ ¦
¦ ¦различных ис- ¦ ¦ ¦руководитель ¦ ¦
¦ ¦точников на ¦ ¦ ¦органа управ-¦ ¦
¦ ¦реализацию ¦ ¦ ¦ления культу-¦ ¦
¦ ¦программы ¦ ¦ ¦ры ¦ ¦
+---+--------------+------+------+-------------+-----------------+
¦ ¦Обеспечение ¦ ¦ ¦Главы муници-¦ ¦
¦ ¦реализации ¦ ¦ ¦пальных обра-¦ ¦
¦ ¦программы. ¦ ¦ ¦зований, ¦ ¦
¦ ¦Информирование¦ ¦ ¦руководитель ¦ ¦
¦ ¦населения о ¦ ¦ ¦органа управ-¦ ¦
¦ ¦ходе выполне- ¦ ¦ ¦ления культу-¦ ¦
¦ ¦ния программы ¦ ¦ ¦ры ¦ ¦
¦ ¦и достигнутых ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦результатах ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L---+--------------+------+------+-------------+------------------
--------------------------------
<9> Срок выполнения и затраты устанавливает разработчик по
согласованию с органами местного самоуправления.
<10> Методическое обеспечение разрабатывается субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием, исходя из
региональных особенностей.
Срок действия, структура разделов программы определяются
объемом поставленных задач. Муниципальные программы могут быть
утверждены нормативным правовым актом главы муниципального
образования (главы местной администрации) в зависимости от
закрепления данных полномочий в уставе муниципального образования.
Результат реализации мероприятий и программы в целом,
эффективность использования бюджетных средств могут быть оценены
на основании разработанной системы промежуточных и целевых
показателей, а также общественностью - на сходах граждан, в
средствах массовой информации.
Таким образом, технология осуществления полномочий
муниципального образования по вопросам культуры базируется на
нормативных правовых актах субъекта федерации и органов
представительной власти муниципальных образований, определивших
порядок:
- определения границ и статуса муниципальных образований
(сельское и городское поселение, муниципальный район, городской
округ);
- разграничения имущественных прав;
- проведения предварительных расчетов доходной и расходной
частей бюджетов муниципальных образований с уточнением уровня
минимальной бюджетной обеспеченности;
- принятия решений об оказании финансовой помощи из различных
уровней бюджета.
Далее пошаговая технология предполагает следующую
последовательность действий:
- анализ социальной инфраструктуры отдельных муниципальных
образований и муниципального района, с учетом территориальной
доступности к социальным объектам, в том числе к объектам
культуры;
- конкретизация в уставах муниципальных образований условий
создания организаций культуры, их финансирования и другого
ресурсного обеспечения, поддержки творческих проектов, обеспечения
управления организациями культуры;
- принятие решения, закрепленного в нормативном правовом акте,
о необходимости делегирования части полномочий по вопросам
культуры муниципальному району;
- заключение договора (соглашения) о делегировании полномочий
по вопросам создания условий для обеспечения поселений, входящих в
состав муниципального района, услугами по организации досуга и
услугами организаций культуры;
- осуществление комплексной инвентаризации сети организаций
культуры в муниципальном образовании, составление их полного
перечня с указанием правового статуса, характеристики имущества,
другого ресурсного обеспечения, показателей деятельности с целью
оптимизации расходов по обеспечению полномочий по решению вопросов
создания условий для обеспечения досуга и массового отдыха
населения;
- оформление паспортов учреждений культуры на основании
принципа паспортизации, установленного Приказом Минкультуры РФ от
24 сентября 2002 г. N 1388 "Об организации деятельности в сфере
сбора и систематизации данных для паспортизации технической
оснащенности объектов культуры" (образец паспорта муниципального
учреждения культуры смотри в Приложении 20);
- принятие представительным органом муниципального района
решения о системе управления (об органе управления) организациями
культуры и досуга, программами и проектами в сфере культуры,
досуга и массового отдыха населения и создания условий для
развития местного традиционного художественного творчества (в
соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ);
- ликвидация или реорганизация учреждений культуры в связи с
разграничением полномочий (изменением собственника и разграничение
бюджетов);
- принятие органом местного самоуправления нормативного
правового акта о ресурсном обеспечении (оснащении) организаций
культуры и досуга. В данном нормативном акте должны быть отражены
основные принципы оснащения объектов культуры штатным персоналом,
оборудованием и инвентарем, другие натуральные показатели.
Нормативный правовой акт о ресурсном обеспечении является
основанием для расчета финансирования организации культуры и
досуга.
В муниципальных образованиях с недостаточной бюджетной
обеспеченностью целесообразно принятие нормативного акта о
ресурсном обеспечении на уровне муниципального района. Такая
возможность обусловлена пунктами 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи
15 Федерального закона N 131-ФЗ.
Расчет натуральных показателей ресурсного обеспечения должен
устанавливаться в зависимости от количества жителей поселения,
площади помещения, уставных задач и функциональных особенностей
организации культуры;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативных правовых актов о создании организаций
культуры, муниципальных творческих коллективов;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
района нормативных правовых актов о создании межмуниципальных
организаций культуры, созданных с целью решения вопросов местного
значения (в соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона N
131-ФЗ);
- принятие положения о муниципальных и межмуниципальных
организациях культуры и их филиалах;
- наделение учреждений культуры правами юридического лица, что
позволит принимать участие в заключение соглашений, претендовать
на финансовую помощь из бюджета другого уровня, подавать заявки на
участие в программах "Культура России 2006 - 2010 годы", "Дети
России" и других. Наделение учреждений статусом юридического лица
не исключает возможность передачи ведения бухгалтерского учета
централизованной бухгалтерии;
- утверждение учредительных документов (регистрация Устава
юридического лица). Возможно создание некоммерческих организаций
культуры в иных организационно-правовых формах, предусмотренных
действующим законодательством - автономных некоммерческих
организаций, ассоциаций (союзов) - объединений юридических лиц,
некоммерческих партнерств в соответствии с Федеральным законом "О
некоммерческих организациях";
- оформление прав на земельные участки, занимаемые объектами
культуры и прилегающие к ним территории, а также на иное
недвижимое имущество, закрепляемое за организациями культуры.
Регистрация прав на имущество и земельные участки;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативного правового акта о критериях отнесения
организаций культуры к группам по оплате труда руководителей и
специалистов учреждений культуры на основании рекомендаций,
отраженных в нормативном правовом акте (приказе органа культуры
субъекта федерации, или распоряжении органа исполнительной власти
субъекта федерации). С целью системного и объективного подхода к
реализации полномочий в сфере культуры целесообразно принять
нормативный правовой акт на уровне муниципального района;
- принятие органом местного самоуправления муниципального
образования нормативного правового акта о наделении
(подтверждении) звания "Народный" или "Образцовый" самодеятельный
коллектив народного творчества для коллективов художественной
самодеятельности, входящих в состав учреждений культуры клубного
типа, зарегистрированных на территории муниципального образования.
Нормативный правовой акт подготавливается на основании
рекомендаций, отраженных в нормативном правом акте (приказе)
органа культуры субъекта федерации;
- принятие органом местного самоуправления нормативного
правового акта об установлении тарифов (цен) на услуги
муниципальных организаций культуры и досуга (в соответствии с
пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ);
- установление порядка сбора и представления статистических
показателей, характеризующих состояние сферы культуры
муниципального образования и предоставление указанных данных
органам государственной власти в установленном порядке. Исходя из
практики, целесообразно установить единый порядок представления
форм государственной статистической отчетности учреждений культуры
в пределах муниципального района. Этот порядок предусматривает
представление статистической отчетности органу культуры
муниципального района для дальнейшего свода данных по типам
организаций культуры в органы культуры субъекта федерации;
- принятие (утверждение) органом местного самоуправления
муниципального образования комплексных или целевых программ
развития культуры и досуга населения (в соответствии с пунктом 6
части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ. С целью
осуществления единой культурной политики целесообразно принять
нормативный правовой акт об утверждении программы развития
культуры органом местного самоуправления муниципального района;
- принятие нормативного правового акта об установлении системы
оплаты труда работников муниципальных учреждений культуры и
досуга. В соответствии со статьей 143 Трудового кодекса Российской
Федерации (в редакции Федерального закона N 122-ФЗ) тарифная
система заработной платы работников государственных учреждений
субъектов Российской Федерации устанавливается органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, тарифная
система оплаты труда работников муниципальных учреждений
устанавливается органами местного самоуправления. Согласно части 4
статьи 86 Бюджетного кодекса в расходные обязательства
муниципальных образований включено самостоятельное определение
размеров и условий оплаты труда работников муниципальных
учреждений. Расходные обязательства исполняются за счет
собственных доходов и источников покрытия дефицита
соответствующего местного бюджета.
3. О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
Повсеместная практика обеспечения деятельности в сфере культуры
и массового отдыха демонстрирует принцип создания интегрированных
организаций культуры, способных оказывать комплексные услуги
культуры и досуга для жителей различных населенных пунктов. Такая
практика во многом объясняется прежней системой административного
и финансового обеспечения деятельности организаций культуры.
Специалистами признана эффективность создания организаций, ранее
имевших статус районных или централизованных, которые способны
создавать услуги, периодически необходимые для всех потребителей
(населения, юридических лиц, органов исполнительной власти,
выступающих в качестве заказчиков некоторых услуг организаций
культуры и досуга).
Действующее законодательство не отрицает принципа объединения
ресурсов и предусматривает в части 4 статьи 8 Федерального закона
N 131-ФЗ возможность создания межмуниципальных объединений и
межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых
средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов
местного значения.
Исходя из общего правила, заключающегося в том, что если
учреждения культуры, ранее имевшие статус районных или
централизованных, по своей функциональной сущности решают вопросы
межпоселенческого характера, то создание подобных организаций
может быть отнесено к вопросам местного значения межпоселенческого
характера, решение которых, согласно части 1 статьи 2 Федерального
закона N 131-ФЗ, осуществляется населением и (или) органами
местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
Также создание учреждений межпоселенческого характера
обусловлено нормой, указанной в пунктах 19.1, 19.2 и 19.3 части 1
статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ и подкреплено
соответствующими положениями пункта 3, части 1 и пунктов 12 и 17
части 3 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ.
Вместе с тем возможна передача законом субъекта Российской
Федерации органам местного самоуправления муниципального района
таких полномочий, осуществляемых органами государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения,
как организация библиотечного обслуживания населения субъектами
Российской Федерации, создание и поддержка государственных музеев,
организация и поддержка учреждений культуры и искусства (подпункты
16 - 18 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).
В случае передачи таких полномочий органы местного
самоуправления муниципального района будут учреждать муниципальные
организации культуры межмуниципального и межпоселенческого
характера. Это не нарушит установленного распределения вопросов
ведения различных муниципальных образований, так как указанное
учреждение организаций культуры произойдет как в рамках
делегирования полномочий поселения муниципальному району, так и в
рамках осуществления муниципальным районом отдельных
государственных полномочий.
Создавая учреждение межмуниципального характера в рамках
муниципального района, имеющего небольшую плотность населения и
мелкие сетевые единицы, целесообразно провести оптимизацию путем
присоединения (слияния) небольших учреждений, не обладающих
правами юридического лица, с другими учреждениями. Под
оптимизацией сети организаций культуры необходимо понимать
упорядочивание сетевых единиц согласно их функциональным
особенностям, характеру услуг и критериям эффективности их
деятельности. В повсеместной практике создаются:
- централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные
системы;
- социально-культурные, культурно-образовательные, культурно-
спортивные и тому подобные объединения.
Следует отметить, что наметилась тенденция к созданию
межотраслевых объединений, таких как "образовательно-культурный
центр", отличаются безусловной экономической эффективностью,
однако их деятельность не имеет нормативного регулирования, в
частности, по вопросам оплаты труда и пенсионного обеспечения
сотрудников.
Создание централизованных систем, объединяющих услуги культуры
межпоселенческого характера, должно сопровождаться заключением
соглашений между поселением и муниципальным районом о совместном
пользовании имуществом входящих в состав объединения учреждений,
расположенных на территории поселений.
Механизмом, обеспечивающим создание межпоселенческих
объединений, служит делегирование поселениями части своих
полномочий, а также формирование и реализация программ сохранения
и развития культуры в соответствии со статьей 7 Основ
законодательства Российской Федерации о культуре, статьей 54
Федерального закона N 131-ФЗ и статьей 72 Бюджетного кодекса
Российской Федерации.
Делегирование полномочий в области культуры органам местного
самоуправления муниципального района должно быть обеспечено за
счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в
бюджет муниципального района в соответствии с частью 4 статьи 15
Федерального закона N 131-ФЗ. Объем передаваемых поселениями на
уровень муниципального района полномочий в области культуры должен
устанавливаться с учетом таких факторов, как степень отдаленности,
состояние бюджета района и входящих в него поселений, их статуса
(городское или сельское) и др.
С учетом указанных факторов органы местного самоуправления
муниципального района могут выбрать один из нижеприведенных
сценариев или их комбинацию:
А) передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а
на районном уровне сосредоточить координационные, информационные,
аналитические, методические и тому подобные функции;
В) сосредоточить на районном уровне помимо функций, указанных в
пункте "А", функцию предоставления услуг культуры
межпоселенческого характера. В рамках реализации этой функции
сохранить или создать учреждения культуры районного значения, а
также различные типы объединений;
С) сосредоточить на районном уровне функции, указанные в пункте
"А", а также частично функцию предоставления услуг культуры -
жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно
обеспечить решение вопросов в области культуры, отнесенных к их
компетенции. Данный сценарий занимает промежуточное положение
между пунктами "А" и "В".
Наиболее предпочтительными в современных условиях
представляются второй и третий варианты, поскольку при первом
варианте снижаются возможности муниципального района в проведении
единой культурной политики и сохранении единого культурного
пространства на территории района.
Необходимость заключения договоров (соглашений) обусловлена
тем, что для муниципальных учреждений культуры характерна высокая
концентрация ресурсов на уровне муниципального района; эти ресурсы
управляются через районные структуры и обеспечивают
организационное и творческое содержание культурной деятельности.
Соглашение заключается между администрацией муниципального
района (поселения) и каждой администрацией поселения
(муниципального района) отдельно. Сторонами соглашения являются
уполномоченные органы местного самоуправления муниципального
района и поселения (см. Приложения 14 и 15).
Соглашения могут заключаться теми органами местного
самоуправления, в чью компетенцию входит передаваемое полномочие в
соответствии с действующим законодательством и уставом
муниципального образования. Передавать можно только те полномочия,
которые принадлежат передающей стороне.
Органы местного самоуправления не вправе передавать полномочия,
которые находятся у них в исключительной компетенции в силу
закона.
Исходя из того, что передача полномочий обязательно
сопровождается выделением финансовых средств из бюджета
муниципального района (поселения) в виде субвенций, решение о
передаче осуществления части полномочий должно приниматься
представительным органом местного самоуправления.
Вышеуказанное решение представительного органа местного
самоуправления является нормативным правовым актом и подписывается
главами соответствующих муниципальных образований (см. Приложения
16 и 17).
Обязательным условием для принятия представительным органом
местного самоуправления решения о передаче части полномочий
является наличие заключения финансового органа муниципального
образования по данному вопросу, а также социально-экономическое
обоснование, представленное главой местной администрации.
Финансовый орган готовит и представляет в представительный орган
местного самоуправления расчеты необходимых затрат местного
бюджета, а также иные сведения, касающиеся вопросов материального
и финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий в
сфере культуры, досуга и массового отдыха населения.
В соглашение должно быть обязательно включено полное и
исчерпывающее определение части передаваемых полномочий.
При этом потребуется заключение отдельного гражданско-правового
договора по передаче соответствующего имущества и составление акта
приемки-передачи.
В соглашении целесообразно наделить передающую сторону правом
контроля за исполнением другой стороной обязательств по
соглашению: за осуществлением переданных полномочий, целевым
использованием исполняющей стороной предоставленных на эти цели
финансовых средств.
Обязательно устанавливается срок действия соглашения с
указанием момента вступления соглашения в силу и даты прекращения
действия соглашения.
В соглашении устанавливается ответственность за неисполнение
или ненадлежащее исполнение переданных полномочий, за
использование средств не по назначению, без учета целевого
назначения, в том числе меры ответственности и финансовые санкции
(например, штраф за просрочку перечисления субвенций или за
нарушение порядка осуществления переданных полномочий).
В соглашении должны содержаться положения, устанавливающие
основания и порядок внесения изменений и дополнений в соглашение,
а также прекращения его действия, в том числе досрочного.
Соглашение может быть расторгнуто в случае прекращения
переданных полномочий в силу закона, по истечении срока действия
соглашения, по взаимному согласию сторон, что должно быть отражено
в соглашении. Соглашение может содержать иные условия по
усмотрению сторон: например, оказание стороной, передающей
полномочия, методической помощи в осуществлении другой стороной
переданных полномочий, порядок разрешения споров путем
использования согласительных процедур или в судебном порядке.
После заключения соглашение подлежит регистрации в
администрации каждого муниципального образования, являющегося
стороной соглашения, поэтому будет иметь двойной регистрационный
номер, проставляемый через дробь: "N __/N __".
Каждый экземпляр соглашения подлежит хранению в соответствующей
службе документационного обеспечения (делопроизводства)
администрации муниципального образования - стороны соглашения или
у работника администрации, ответственного за документационное
обеспечение.
Администрация муниципального района или поселения, принимающая
на себя обязательства по исполнению соглашения, вносит данное
соглашение в реестр расходных обязательств муниципального района
или поселения соответственно.
После заключения соглашений администрациями муниципальных
образований главы этих муниципальных образований принимают
распоряжения о проведении мероприятий по реализации соглашений с
учетом особенностей каждого соглашения и вносят в представительный
орган местного самоуправления проект решения о внесении изменений
в местный бюджет на текущий финансовый год или проект местного
бюджета на очередной финансовый год в зависимости от даты
вступления соглашения в силу, размера и порядка перечисления
субвенций.
4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
4.1. Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры
|
