|
Стр. 3
собраны документы на приватизацию квартиры.
Заведующая сектором по охране прав детей муниципалитета
"Дмитровский" Ф-ко Е.И. дала разрешение директору детского дома N
50 на то, чтобы воспитанницу Елену Д. на выходные, праздничные и
каникулярные дни забирала ее мать, ограниченная в родительских
правах в связи с психическим заболеванием. Если и следовать ст. 75
Семейного кодекса РФ, допускающей контакты ребенка с родителями,
права которых ограничены судом, то надо исходить также из
требований данной статьи, что такие контакты могут быть разрешены
только в случаях, если это не оказывает на ребенка вредного
влияния. В данном же случае эти контакты, да еще и без контроля со
стороны органов опеки и попечительства, привели к тому, что Лена в
детском доме не жила с июня по декабрь 2003 года, перестала
посещать книготорговый колледж, осталась совершенно бесконтрольной
со стороны ответственных за нее лиц, посещая детский дом раз в
квартал, чтобы получить деньги, причитающиеся ей на личные
расходы.
По-прежнему имеют место случаи, когда органы опеки действуют
вопреки интересам детей.
К Уполномоченному обратилась И-на Е.А. с просьбой содействовать
в возращении ее 6-летнего сына, который был вывезен из Москвы и
над которым незаконно была установлена опека со стороны его
бабушки. И-на Е.А. проживала в Москве в отдельной квартире, имела
хорошо оплачиваемую работу, заботилась о своем сыне, занималась
его лечением и воспитанием. Без ее согласия главой Ногинского
района Московской области опекуном мальчика была назначена его
бабушка П-ва Э.Г.
Основанием установления опеки явилось то, что ребенок рожден
вне брака, якобы длительное время проживает с бабушкой, а мать по
режиму своей работы не может уделять своему ребенку необходимого
внимания. При этом П-ва Э.Г. и ее гражданский муж не давали
возможности И-ной Е.А. общаться с ребенком, долгое время скрывали
его место нахождения и в итоге подали исковое заявление об
ограничении И-ной Е.А. в родительских правах. И-на Е.А. обратилась
в орган опеки и попечительства по месту своего жительства, где
проживал, учился и лечился ребенок, - муниципалитет "Ивановское".
Как сообщила И-на Е.А., начальник отдела опеки и попечительства
муниципалитета В-ко О.А. встретил ее словами: "Не нанянчилась еще,
что ли? Ну, так роди себе другого", - и предложил ей подписать
мировое соглашение с "компромиссными" условиями: свидания с
ребенком два раза в месяц строго с 17 до 19 часов в присутствии
опекуна и представителя органа опеки. И это специалист по охране
прав детей!
Уполномоченный направил запрос в муниципалитет "Ивановское" с
просьбой предоставить заключение о соблюдении прав
несовершеннолетнего И-на Н., провести обследование его жилищных
условий, дать рекомендации относительно мер по восстановлению
нарушенных прав ребенка.
В ответе на запрос Уполномоченного В-ко О.А. указал, что
установление опеки без согласия матери законно. В-ко О.А.
отказался предоставить заключение о соблюдении прав
несовершеннолетнего, а также провести обследование жилищных
условий по месту постоянного проживания ребенка, ссылаясь на то,
что у него на территории мальчик сейчас не проживает.
При таком отношении рассчитывать на то, что орган опеки и
попечительства будет защищать интересы ребенка, не приходится.
В газете "Московский комсомолец" был опубликован материал о
трагедии в семье И-ных. Факты, изложенные в нем, сейчас
проверяются прокуратурой.
Отдельного внимания требуют обращения граждан, связанные со
сделками с жилой площадью, повлекшими отказ от принадлежащих
ребенку прав или изменение объема этих прав. При этом органы опеки
и попечительства дают согласие на указанные сделки, не отвечающие
интересам несовершеннолетних, без всестороннего и подробного
изучения ситуации, не выявляют противоречий между интересами детей
и их родителей, которые приводят к нарушению прав
несовершеннолетних, не устанавливают, вправе ли родители
представлять интересы детей.
К Уполномоченному обратилась К-на П.Л. в защиту жилищных и
имущественных прав своей подопечной - несовершеннолетней Анастасии
Ш., 1993 г.р., социальной сироты.
Решением Черемушкинского районного суда г. Москвы отказано в
иске К-ной П.Л. о признании сделок с жилой площадью подопечного
ребенка недействительными.
Малолетняя Анастасия Ш. в результате незаконного отчуждения в
1995 году квартиры ее психически больной матерью лишилась
благоустроенного жилого помещения в г. Москве и права
собственности на доли квартиры.
Мать девочки состояла на учете в ПНД по поводу хронического
душевного заболевания, неоднократно лечилась в психиатрических
больницах, не работала, о ребенке не заботилась.
В 1995 году дядя Анастасии Ш. сообщил в орган опеки и
попечительства о том, что мать девочки собирается продать квартиру
в г. Москве, принадлежащую ей и двухлетней дочери, что приведет к
потере жилья ребенком.
Тем не менее орган опеки и попечительства муниципалитета
"Коньково" дал согласие на отчуждение квартиры матерью. Более
того, в письме Уполномоченному от 22.08.2003 руководитель органа
опеки и попечительства сообщил, что оснований для запрета на
продажу квартиры не было, так как в этом случае были бы ущемлены
интересы собственника жилья.
Муниципалитет "Коньково" проигнорировал то обстоятельство, что
родительские права осуществлялись в противоречии с интересами
ребенка.
Также была нарушена ст. 64 Семейного кодекса РФ, так как орган
опеки и попечительства, установив, что между интересами матери и
дочери имеются противоречия, обязан был назначить представителя
для защиты прав и интересов девочки и не рассматривать заявление
матери о продаже квартиры.
В настоящее время ни у душевнобольной Ш-вой, ни у ее ребенка
нет никакого жилья.
Уполномоченный также обеспокоен ситуацией, связанной с
государственной защитой интересов детей в суде.
Органы опеки и попечительства не во всех случаях принимают
участие в судебных делах, затрагивающих жилищные права
несовершеннолетних, даже тогда, когда суд выносит определение о
привлечении органов опеки и попечительства в качестве
заинтересованного лица.
При рассмотрении жилищных дел в судах органы опеки и
попечительства не в полном объеме реализуют права и обязанности
заинтересованного лица. В большинстве ситуаций их участие
абсолютно пассивно.
Граждане жалуются на то, что когда органы опеки и
попечительства привлекаются в судебный процесс для представления
заключения о нарушении прав ребенка, они либо ограничиваются
представлением заранее подготовленного заключения, либо прибегают
к отговорке "на усмотрение суда", что недопустимо. Уполномоченному
известен целый ряд фактов, когда органы опеки направляли в суд
письма с просьбой рассмотреть дело в их отсутствие.
Беспрецедентной с точки зрения нарушения органами опеки и
попечительства прав несовершеннолетнего является ситуация, в
которой оказался Дмитрий К., 1985 г.р., который с 1991 года
остался без родительского попечения.
При подаче опекуном иска о лишении родителей Дмитрия К.
родительских прав в 2003 году орган опеки и попечительства
муниципалитета "Даниловский" представил заключение, в котором
признал лишение родительских прав целесообразным. Заключение было
составлено на основании постановления заседания комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав, рекомендовавшей лишить
родителей Дмитрия К. родительских прав, поскольку они злостно
уклоняются от воспитания сына, совместно с сыном не проживают, не
заботятся о его здоровье, не интересуются его успехами,
материально не содержат. В постановлении о назначении опеки,
принятом в 2002 году, также имелась ссылка на данные факты.
Между тем при рассмотрении дела в суде орган опеки и
попечительства кардинально изменил свою позицию, основанную на
законе и фактах, и выступил против лишения обоих родителей
родительских прав, хотя никаких новых обстоятельств, кроме
перечисления ответчицей на счет ребенка 7000 рублей при
поступлении дела в суд, установлено не было.
Отдельно следует обратить внимание на игнорирование органами
опеки и попечительства фактов жестокого обращения с детьми.
К Уполномоченному обратилась Б-на А.В. в защиту прав ее
несовершеннолетней внучки Екатерины К., 1989 г.р.
Как следует из обращения, родители девочки - бывшие супруги К-
ва Е.Г. и К-ов М.Ю. проживают в одной квартире. К-ов М.Ю. страдает
алкогольной зависимостью в тяжелой форме, систематически истязает
ребенка.
К-ов М.Ю. злоупотребляет своими родительскими правами: ломает и
крадет вещи ребенка, отключает телефон во время болезни ребенка,
что лишает возможности вызвать врача, ломает замки у входной двери
квартиры и т.д.
Помимо злоупотребления своими родительскими правами, К-ов М.Ю.
злостно уклоняется от обязанности уплаты алиментов, возложенной на
него судом.
Постоянное психическое и физическое насилие привело к
существенному расстройству физического здоровья и
психоэмоционального состояния Екатерины К. Девочка стала плохо
учиться, потеряла интерес к жизни.
Действия К-ва М.Ю. грубо нарушают права ребенка на физическое и
нравственное здоровье, уважение человеческого достоинства,
здоровое развитие.
Орган опеки и попечительства муниципалитета "Крылатское"
отказался принимать во внимание указанные обстоятельства при
обращении мамы и бабушки девочки и указал заявительницам, что
орган опеки занимается только детьми, оставшимися без попечения
родителей, и детьми, чьи родители лишены родительских прав.
Важно подчеркнуть, что такая ситуация в деятельности органов
опеки и попечительства не является доминирующей. Во многих случаях
органы опеки и попечительства неформально защищают права детей и
только благодаря их активному вмешательству удается предотвратить
возможные нарушения или восстановить уже нарушенные права ребенка.
Неоднократно возникают ситуации, когда при рассмотрении
заявлений о назначении опеки органы опеки и попечительства
проводят тщательную проверку и выявляют корыстные мотивы
потенциальных опекунов, заинтересованных в получении имущества
опекаемого.
Несовершеннолетний Виктор У., 1990 г.р., был помещен в школу-
интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, в связи с тем, что фактически остался без попечения
родителей: отец несовершеннолетнего умер, мать злоупотребляла
спиртными напитками, воспитанием и содержанием ребенка не
занималась. Виктор У. зарегистрирован в Москве совместно с отцом,
братом и бабушкой, другой жилой площади не имел.
Органом опеки и попечительства муниципалитета "Зюзино" было
установлено, что после смерти матери ребенка в 1999 году желающих
взять Виктора под опеку из числа родственников не было. Бабушка
захотела оформить опеку только над старшим внуком, 1988 г.р., в
связи с тем, что воспитывала его с младенчества.
Опеку над Виктором У. неожиданно пожелала оформить дальняя
родственница детей гражданка С-ян, которая сразу после назначения
ее опекуном предприняла попытку без согласия органа опеки и
попечительства получить постоянную регистрацию на жилой площади
сирот.
В результате длительных судебных разбирательств органу опеки и
попечительства муниципалитета "Зюзино" удалось отстоять
сохранность жилья несовершеннолетних. Однако гражданка С-ян, имея
в собственности трехкомнатную квартиру в ближайшем Подмосковье,
продолжала претендовать на жилую площадь братьев У-ых.
Некорректное поведение С-ян и ее сестры Т-ой в отношении
несовершеннолетнего Виктора, а именно втягивание ребенка-сироты в
судебные разбирательства, попытки подкупа мнения ребенка убедили
администрацию школы-интерната и комиссию по охране прав детей
муниципалитета в нецелесообразности общения Виктора с С-ян.
Уполномоченный поддержал позицию муниципалитета "Зюзино" и
отказал С-ян в оказании ей содействия в регистрации на жилой
пощади детей-сирот.
Если бы не помощь органов опеки и попечительства, судьба
социального сироты Х. могла сложиться трагически.
Несовершеннолетний остался без попечения родителей: мать
умерла, отца признали безвестно отсутствующим. После смерти
дедушки, опекавшего сироту, он остался собственником 4-комнатной
квартиры (общей площадью 106,3 кв. м), гаража и других ценных
вещей. В. - тетя ребенка стала его опекуном.
Собственность мальчика явилась главной причиной того положения,
в которое впоследствии попал несовершеннолетний.
Через 10 месяцев после получения опекунства В. обратилась с
заявлением в орган опеки и попечительства муниципалитета
"Гагаринский" с просьбой разрешить обмен квартиры, где
зарегистрирован ее опекаемый несовершеннолетний Х. В данной
просьбе было отказано. Тогда В. без всякого разрешения сдала
квартиру своего подопечного за сумму 1100 долларов США в месяц
сроком на два года. В результате В. получила доход за сдачу жилья
в размере 2 тыс. 700 долларов США, но деньги не были положены на
счет ребенка. О данном факте стало известно специалистам по охране
прав детей.
Муниципалитет "Гагаринский" добился освобождения незаконно
сданной квартиры ребенка. Опека была переоформлена на другую
родственницу мальчика, также имевшую к нему корыстный интерес.
В результате постоянных скандалов между родственниками, каждый
из которых старался перетянуть его на свою сторону, Х. совершил
попытку самоубийства, но к счастью остался жив.
Орган опеки и попечительства с учетом произошедших событий
принял обоснованное решение о направлении Х. в учреждение для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ребенку
сохранили жизнь, здоровье, имущество, оградили его от манипуляций
со стороны родственников, пытавшихся нажиться за счет сироты.
Положительным примером в области судебной защиты прав детей
может служить деятельность муниципалитетов "Теплый Стан",
"Кунцево", "Митино".
Так, по иску Уполномоченного о лишении родительских прав М-ва
М.Г. в защиту малолетней М-вой М. специалисты органа опеки и
попечительства муниципалитета "Теплый Стан" не только представили
в суд объективное и обоснованное заключение, но и приняли участие
в установлении места жительства ответчика, получили и передали
суду информацию о возможности его явки, способствовали
рассмотрению иска в намеченные сроки. Представитель органа опеки и
попечительства активно участвовал в судебном заседании,
представлял дополнительные доказательства, продемонстрировал
хорошее знание семейного законодательства.
Муниципалитет "Кунцево" выступил в защиту прав
несовершеннолетнего З-го Г.И., 1989 г.р., и предъявил иск о
признании договора купли-продажи жилой площади, собственником
части которой является ребенок, недействительным. В муниципалитет
были вызваны участники незаконной сделки, истребованы необходимые
документы. Собрав доказательства, орган опеки и попечительства
составил мотивированное исковое заявление, где обосновал
незаконность сделки с точки зрения нарушения прав ребенка и норм
гражданского права.
В настоящее время истец поддерживает свои требования в
Кунцевском районном суде г. Москвы, несмотря на серьезное
противодействие отца ребенка - московского адвоката М-на И.В.,
предъявившего к органам опеки и попечительства и лично к
специалисту Г-ной О.С. иск о возмещении морального вреда на сумму
150000 рублей.
Муниципалитет "Митино" был привлечен к участию в деле в
качестве третьего лица по иску Н-ной Е.Н. к Н-ну В.В. о лишении
его родительских прав. Н-на Е.Н. - мать двух сыновей - инвалидов
детства, сама инвалид третьей группы. Ответчик в течение трех лет
скрывался от своей семьи, которая считала, что его нет в живых.
Детям был причинен существенный материальный и моральный вред,
состояние их здоровья значительно ухудшилось. Орган опеки и
попечительства после исчезновения Н-на В.В. оказывал детям
постоянную поддержку, проверял условия их жизни, оказывал
содействие в обучении и лечении мальчиков.
В судебном заседании представитель муниципалитета "Митино" дал
в суде подробные объяснения в обоснование представленного
заключения, участвовал в исследовании доказательств, заявил
ходатайство об участии детей в судебном заседании для выражения
своего мнения по предъявленному иску. Суд выслушал братьев Н-ных,
1986 г.р. и 1989 г.р., и учел их мнение при вынесении решения об
удовлетворении иска. Орган опеки и попечительства способствовал
тому, чтобы дети свободно выражали свою точку зрения без давления
с чьей-либо стороны.
Большое количество обращающихся к Уполномоченному - бабушки и
дедушки, которых волнует все, что происходит с их внуками и
детьми.
К сожалению, влияние западной культуры на российский менталитет
привело к тому, что связь поколений разрывается. Родители
отторгают бабушек и дедушек от участия в воспитании детей,
руководствуясь принципом: "Это не ваши, а наши дети. Что захотим,
то и будем с ними делать". При этом нередко именно бабушки и
дедушки содержат и своих чад, и их потомство, отдают им свое жилье
и т.д.
Казалось бы, загруженные непомерной работой органы опеки (на
каждого специалиста приходится около 5 тысяч детского населения)
должны всячески опираться на социально устойчивых добровольных
помощников, поддерживать их стремление участвовать в жизни внуков,
тем более что Семейный кодекс РФ закрепляет за старшим поколением
и другими близкими родственниками право на общение с детьми.
Однако если отдельно проживающий родитель еще может получить
поддержку в органах опеки и попечительства, то с бабушками и
дедушками особенно не церемонятся. Даже если бабушка, к примеру,
рассказывает, что ребенок плохо питается, его не лечат, не следят
за учебой и поведением, предоставив возможность смотреть все
телевизионные программы подряд, ее право помочь внуку или внучке
вряд ли будет защищено.
Статья 70 Семейного кодекса РФ не включает бабушек и дедушек в
число заявителей по искам о лишении родительских прав, если они не
являются опекунами и попечителями несовершеннолетних. С данной
правовой нормой согласиться нельзя, так как она нарушает права
детей на защиту их интересов.
Государству проще заниматься семьей, когда уже случилась
трагедия с детьми, а вести профилактическую работу с помощью
близких и любящих людей, в том числе бабушек и дедушек,
оказывается "не в духе времени".
К Уполномоченному обратилась С-ва Л.И., бабушка
двенадцатилетней Наташи, и пожаловалась, что ее дочь и зять,
злоупотребляющие спиртными напитками, собираются продать квартиру
в одном из элитных районов Москвы, где зарегистрирована и ее
внучка. Нерадивые родители, давно отдавшие ребенка бабушке, уже
получили часть денег и зарегистрировались по новому адресу - в
глухой деревне в Рязанской области. Бабушка обращалась в различные
инстанции с просьбой предотвратить незаконную сделку и лишить дочь
и ее мужа родительских прав, но эту информацию никто не воспринял
всерьез.
Уполномоченный направил соответствующие запросы и
предупреждения в орган опеки и попечительства, отделение милиции,
Москомрегистрацию, ГУП "Мосжилсервис". Продажа квартиры и снятие
ребенка с регистрационного учета стали невозможными. В дальнейшем
на контроле находился вопрос о лишении родителей Наташи
родительских прав. В настоящее время девочка передана под опеку
бабушки. За сохранностью квартиры ребенка установлен контроль.
Для улучшения деятельности органов опеки и попечительства по
защите прав детей необходимо повысить квалификацию специалистов,
особенно в части правовых знаний, обобщать и распространять
положительный опыт работы, сделать данный вид деятельности более
престижным и высокооплачиваемым.
О необходимости реформы органов опеки и попечительства
1. Обоснование реформы
В статье 120 действовавшего до 1 марта 1996 года Кодекса о
браке и семье РСФСР указывалось, что "органами опеки и
попечительства являются исполнительные комитеты районных,
городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов
народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и
попечительству возлагалось на отделы народного образования - в
отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в
отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно
дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении
дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию
здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству
было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства
РСФСР.
Данные акты утратили силу. Статья 34 действующего Гражданского
кодекса РФ и ст. 121 Семейного кодекса РФ устанавливают, что
органами опеки и попечительства являются органы местного
самоуправления.
Это правило - дань традиции. При более серьезном анализе
становится очевидным, что оно не вписывается в систему власти и
управления в государстве и вступает в противоречие с положениями
статей 130 и 132 Конституции РФ. В реальной действительности
органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций не
решают вопросы местного значения, а выполняют задачи
общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается,
во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по
защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей,
искоренению детской безнадзорности, а все эти социальные явления
относятся к числу угроз национальной безопасности (Указ Президента
РФ от 10.01.2000 N 24 "О концепции национальной безопасности
Российской Федерации"); во-вторых, работа органов опеки и
попечительства направлена на обеспечение выживания особых
категорий граждан (несовершеннолетних, оставшихся без попечения
родителей; граждан, страдающих психическими расстройствами;
престарелых и инвалидов, которые не могут самостоятельно
осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности).
Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает
реализацию права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие
задачи могут относиться к компетенции органов государственной
власти, но никак не к вопросам местного значения, что следует в
том числе и из принципа государственной защиты прав и свобод
человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).
Статья 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Непризнание
деятельности органов опеки и попечительства исполнением задач
общегосударственного масштаба носит сегодня исключительно
формальный характер. Произошло фактическое наделение органов
местного самоуправления государственными полномочиями по защите
прав человека. Осуществляя эти функции, органы опеки и
попечительства несут немалые расходы, поскольку они обязаны не
только организовывать предоставление гражданину опеки или иной
помощи, но и ежемесячно уплачивать за счет средств местного
бюджета денежные средства на детей, находящихся под опекой
(попечительством).
Простейшим выходом из сложившейся ситуации может стать
предоставление органам опеки и попечительства субвенций за счет
федерального бюджета. Однако такой шаг не решит всех проблем.
Серьезную опасность представляет отсутствие какого-либо
контроля за деятельностью органов опеки и попечительства, за
исключением контроля со стороны прокуратуры. При этом органы опеки
и попечительства принимают огромное количество решений, дают
заключения, совершают иные действия, затрагивающие права и
законные интересы граждан.
Кроме того, отсутствуют единые критерии деятельности органов
опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, дачи
заключений в суды, т.е. единая правоприменительная практика.
Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных
нормативов штатной численности специалистов по охране прав детства
органов опеки и попечительства в зависимости от количества
детского и взрослого населения, проживающего на территории
муниципального образования (например, город Москва), или
отсутствие таких нормативов вовсе в большинстве субъектов
Российской Федерации.
Еще одним негативным фактором является раздробленность органов
опеки и попечительства, выполняющих свои функции в отношении
различных категорий граждан как несовершеннолетних, так и
взрослых. Поскольку непосредственное наделение того или иного
органа местного самоуправления соответствующими функциями
происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом
субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время
не всегда можно установить, какой именно орган местного
самоуправления в тот или иной момент должен признаваться
ответственным за судьбу подопечного. Так, в Самарской области
функции органа опеки и попечительства над детьми разделены между
муниципальной службой семьи, материнства и детства, а также
муниципальным органом управления образованием. Во-первых,
федеральное законодательство не предполагает наличие в одном и том
же муниципальном образовании одновременно двух органов опеки, а во-
вторых, в подобных случаях региональное законодательство не
позволяет до конца четко установить объем компетенции каждого из
органов.
В большинстве регионов сохранено разделение органов опеки и
попечительства в зависимости от категории подопечных. Однако есть
и другой опыт. Так, в соответствии с законодательством
Свердловской области, уставом муниципального образования и иными
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
муниципального образования может предусматриваться осуществление
функций опеки и попечительства органом, специально созданным для
этих целей.
Создание единого органа опеки и попечительства способствует
наилучшей охране прав граждан и в конечном итоге повышению
эффективности этой деятельности. Большинство функций, исполняемых
органами здравоохранения, социальной защиты и образования в
отношении подопечных, сходны (например, выдача разрешений на
отчуждение жилых помещений). Объединение органов опеки позволит
достичь в том числе и элементарной экономии времени и средств.
Поскольку функции по опеке и попечительству исполняются на
уровне местного самоуправления, нормы о порядке деятельности
органов опеки закрепляются в настоящее время в региональном
законодательстве. Вместе с тем подавляющее большинство этих норм
затрагивают осуществление субъективных гражданских прав личности и
требуют фиксации исключительно на федеральном уровне (ст. 71
Конституции РФ). Следовательно, порядок исполнения органами опеки
и попечительства своих обязанностей на всей территории РФ должен
быть единым. Однако установление такого порядка в настоящее время
противоречило бы принципу самостоятельности местного
самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Этому же принципу
противоречил бы и государственный контроль за деятельностью
органов опеки и попечительства. Пользуясь отсутствием такого
контроля и отсутствием единой нормативной базы для осуществления
функций по опеке и попечительству, соответствующие органы на
местах зачастую допускают нарушения прав граждан.
Таким образом, в настоящее время органы опеки и попечительства
фактически выполняют функции федерального масштаба, однако
разрозненны, неподконтрольны, руководствуются в своей деятельности
отрывочными указаниями федеральных нормативных актов, а также
противоречивым региональным законодательством, не способны
эффективно защищать права граждан и недостаточно финансируются.
2. Предложения по изменению законодательства
Основная идея предлагаемой концепции реформы органов опеки и
попечительства состоит в создании единой системы органов опеки и
попечительства, входящих в структуру исполнительной власти. При
этом непосредственное исполнение функций по опеке и попечительству
должно осуществляться в муниципальных образованиях, а создание
соответствующих низовых органов должно происходить в зависимости
от численности населения, удаленности населенного пункта и степени
остроты решаемых органами опеки и попечительства социальных
проблем (например, детской безнадзорности).
Создание подобной единой системы позволит:
а) добиться единообразного финансирования деятельности органов
опеки и попечительства, тем самым нивелировать разницу в области
обеспечения защиты прав личности между регионами;
б) сделать эту систему управляемой и подконтрольной, объединив
ее под началом федерального органа (департамент, комитет,
агентство, служба и т.д.);
в) закрепить на федеральном уровне единый порядок осуществления
функций органов опеки и попечительства, тем самым обеспечить
единообразие процедуры защиты прав личности на всей территории
Российской Федерации;
г) создать на местном уровне единый орган опеки и
попечительства, который осуществлял бы соответствующие функции
одновременно в отношении всех категорий подопечных, имел бы в
своем составе квалифицированную юридическую службу и подразделения
по работе с несовершеннолетними и взрослыми подопечными.
Для реализации предлагаемой реформы необходимо:
1) устранить из статей 34 Гражданского кодекса РФ и 121
Семейного кодекса РФ указание на то, что органами опеки и
попечительства являются органы местного самоуправления, а из
статьи 121 Семейного кодекса РФ также и положение о том, что
вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления
по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися
без попечения родителей, определяются на основании уставов
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации;
2) устранить из статей 14, 15, 16 Федерального закона от
06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" указание на то, что опека и
попечительство относятся к вопросам местного значения;
3) принять Федеральный закон "Об организации и деятельности
органов опеки и попечительства", а также принять на подзаконном
уровне нормативные акты, предусмотренные этим Законом, - Положение
о порядке ведения личных дел подопечных и др.;
4) создать федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий контроль и руководство органами опеки и
попечительства.
Кроме того, крайне актуальной является проблема реформирования
законодательства об опеке и попечительстве. Действующие нормы
Гражданского и Семейного кодексов РФ не позволяют разрешить целый
ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с
привлечением их к ответственности, не отражают возникновения новых
форм опеки и попечительства и т.д.
Реформа института опеки и попечительства должна быть
осуществлена на уровне федерального законодательства, что
обусловлено рядом причин:
1) основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно
законодательного, а не подзаконного урегулирования;
2) разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке
и попечительстве, связано с осуществлением субъективных
гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор
места жительства и пр.). В этой связи нормы, регулирующие такие
отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть
закреплены в законодательстве субъектов РФ;
3) реформирование института опеки затрагивает основные его
положения, которые в настоящее время закреплены в Гражданском
кодексе РФ, что требует изменения и дополнения норм Кодекса.
Реформирование законодательства об опеке и попечительстве может
быть осуществлено путем внесения в Гражданский и Семейный кодексы
РФ таких изменений, которые обеспечили бы основу правового статуса
опекунов (попечителей) и подопечных, с параллельным принятием
специального Федерального закона "Об общих принципах организации и
деятельности органов опеки и попечительства", регулирующего
"публично-правовую половину" отношений опеки и попечительства.
3. О судебном контроле за совершением сделок с недвижимостью
В аппарат Уполномоченного продолжает поступать много обращений,
связанных с нарушением прав детей при совершении сделок с жилыми
помещениями, сособственниками которых являются несовершеннолетние
или в которых несовершеннолетние зарегистрированы по месту
жительства. Пунктом 4 статьи 292 ГК РФ установлено, что отчуждение
жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние,
недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи
собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые
законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа
опеки и попечительства. Анализ обращений по указанной категории
дел позволяет сделать вывод о том, что контроль со стороны органов
опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов
детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто
является неэффективным. В соответствии со ст. 67 ЖК РСФСР при
обмене жилых помещений в домах государственного или муниципального
жилищного фонда разрешение органов опеки требуется лишь вообще в
случае, если в жилом помещении проживают несовершеннолетние,
оставшиеся без попечения родителей, в том числе временно
отсутствующие, и являющиеся членами семей нанимателей.
Полагаю, что назрела необходимость изъять из компетенции
органов опеки и попечительства полномочие на дачу согласия на
совершение сделки (в том числе обмена) с жилым помещением, если
при этом затрагиваются права и законные интересы
несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных
граждан, и передать решение этого вопроса суду. При этом органы
опеки и попечительства должны привлекаться судом к участию в деле
для дачи заключения о соответствии планируемой сделки интересам
ребенка. Судебный контроль за совершением сделки, затрагивающей
права и законные интересы несовершеннолетнего, должен касаться не
только жилых помещений, но и другого недвижимого имущества.
Следует отметить, что законодательство ряда европейских стран
предусматривает разрешение суда на совершение сделки с имуществом,
если при этом могут затрагиваться интересы несовершеннолетних.
Аналогичные нормы включены и в законодательства некоторых
государств - бывших республик СССР. Например, в п. 2 статьи 3.85
Гражданского кодекса Республики Литвы записано, что если у
супругов есть несовершеннолетние дети, то для составления сделок,
связанных с недвижимой вещью, которая является семейным имуществом
(т.е. имуществом, по праву собственности принадлежащим одному или
обоим супругам), необходимо разрешение суда.
Следует вспомнить и прецеденты из истории российского права. В
1897 году, когда происходило реформирование российского
гражданского законодательства, Редакционная Комиссия по
составлению Гражданского Уложения предлагала возложить на суды
полномочие по выдаче опекунам разрешений на отчуждение
недвижимости, принадлежащей подопечному.
Нарушения прав несовершеннолетних при применении
судами норм Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации
В 2003 году Уполномоченный активно использовал форму судебной
защиты прав детей. Предъявлено 14 исков (о лишении родительских
прав и взыскании алиментов; о признании договоров купли-продажи
квартиры недействительными; о вселении, обязании не чинить
препятствия в проживании и др.). Десять исков удовлетворено,
рассмотрение четырех продолжено в 2004 году. По 53 делам,
затрагивающим интересы одного или нескольких несовершеннолетних,
Уполномоченным представлены заключения или позиции в районные и
Московский городской суды, а также в Верховный Суд РФ. Кроме того,
Уполномоченным направлено в суды более 60 заявлений, ходатайств,
писем.
Уполномоченный и сотрудники его аппарата столкнулись с
многочисленными нарушениями судами прав на судебную защиту,
связанными с неправильным применением судами ряда положений
Гражданского процессуального кодекса РФ.
Прежде всего это выражается в создании препятствий для
реального обращения в суд из-за нарушений требований глав 12-14
ГПК РФ.
Суды выносят определения об оставлении заявлений без движения,
а затем возвращают их гражданам по основаниям, не предусмотренным
ГПК РФ.
Определения направляются заявителям почтой, что не только
делает невозможным исправление указанных в документах недостатков
(если таковые действительно имели место) до указанной в
определении даты, но и зачастую приводит к необратимым
последствиям: истечению срока исковой давности, утрате
оспариваемого имущества или жилья, невозможности установить место
жительства или пребывания лиц, участвующих в деле, их гибели,
нанесению невосполнимого вреда здоровью детей, их воспитанию и
развитию и т.д.
Почти сразу после направления информации о том, что заявление
оставлено без движения, гражданам возвращается по почте весь пакет
документов по предъявленному требованию, так как "разумный срок",
указанный для исправления недостатков, пока бумаги шли к адресату,
как правило, истекает.
Заявители не могут воспользоваться правом на обжалование
незаконных определений об оставлении их заявлений без движения, а
также в установленный срок подать жалобу на определение о
возвращении заявления или отказе в его приеме.
При изложенных обстоятельствах суд также нарушает права граждан
на принятие мер по обеспечению иска (глава 13 ГПК РФ), что
впоследствии затрудняет или делает невозможным исполнение решения
суда, особенно по делам о признании сделок с жилой площадью
недействительными.
Нередко судьи переносят в определение об оставлении заявления
без движения или о его возвращении полный текст соответствующих
статей ГПК РФ, указывающих основания для подобных действий, и в
таком виде направляют его заявителю, галочками отмечая
"нарушения".
Очевидно, что в большинстве своем юридически неграмотные истцы
и заявители не в состоянии оценить законность и обоснованность
отказа. Не все могут получить правовую помощь по данным вопросам
своевременно или не могут получить ее вообще.
В результате некоторые граждане отказываются от своего права на
обращение в суд в интересах детей, считая, что судебная защита для
них недоступна.
Уполномоченному в процессе изучения жалоб граждан, а также
непосредственно при предъявлении им исков и заявлений в интересах
несовершеннолетних, в частности, детей, оставшихся без попечения
родителей, пришлось столкнуться с грубыми нарушениями норм ГПК РФ.
12 января 2004 года федеральный судья Кузьминского районного
суда г. Москвы Н-на Е.А. оставила заявление Уполномоченного в
интересах социальных сирот трех сестер С-вых об объявлении умершей
их матери без движения, в частности, сославшись на то, что
"отсутствуют свидетельство о браке и рождении, выписка из домовой
книги, финансовый лицевой счет".
Сестры С-вы уже с 1994 г. не видели свою мать и не знают, где
она находится. Документы, подтверждающие факт родства с умершей ее
детей, в суд были представлены. Совершенно очевидно, что ни
свидетельство о рождении матери, ни тем более ее свидетельство о
браке получить и представить невозможно. Непонятно, по какому
адресу должны быть представлены выписка из домовой книги и
финансовой лицевой счет, так как дети и их мать проживали
раздельно, а свое жилье мать продала еще в 1994 г.
На исправление недостатков судья Н-на Е.А. предоставила
Уполномоченному две недели. Часть этого времени была затрачена на
пересылку документа по почте. Таким образом, суд не только
потребовал от заявителя документы, не имеющие отношения к
поданному заявлению, не только не разъяснил, что именно необходимо
представить, но и создал для Уполномоченного, действующего в
интересах сирот С-вых, необоснованное препятствие для защиты их
интересов в суде.
При этом из текста заявления следовало, что дети остались без
родительского попечения и средств к существованию, находятся в
крайне тяжелой жизненной ситуации, не имеют жилья и т.д.
Объявление их матери умершей позволит установить статус
фактических сирот и решить вопросы по их социальной защите.
Еще более возмутительными считаю действия федерального судьи
Пресненского районного суда г. Москвы Б-ной М.А. об оставлении без
движения искового заявления выпускника детского дома Алексея С. о
признании Т-вой Ю.Л. не приобретшей права на жилую площадь и
снятии ее с регистрационного учета по месту жительства истца.
Решением суда, вступившим в законную силу, был признан
недействительным брак между Т-вой Ю.Л. и Алексеем С. Так
называемая "жена" никогда не проживала в квартире мужа, цель
данного брака для нее заключалась только в получении жилья и
регистрации в г. Москве. Фиктивная супруга не приобрела в квартире
Алексея С. права на жилую площадь, после регистрации брака и
прописки в Москве скрылась, в связи с чем был предъявлен
вышеуказанный иск.
Федеральный судья Б-на М.А. категорически и в грубой форме
отказывалась принять исковое заявление Алексея С. в часы своего
приема, а после получения иска по почте оставила его без движения,
допустив очевидные нарушения норм ГПК РФ.
Так, определение об оставлении иска без движения было вынесено
25 декабря 2003 года, а отправлено истцу в конце января 2004 года.
Срок для исправления отмеченных недостатков был установлен до 12
января 2004 года. На определении отсутствовала печать суда.
Недостатками судья посчитала отсутствие "справки о проверке
жилищных условий и других материалов", а также то, что к делу не
были привлечены префектура, управа района и окружное управление
Департамента жилищной политики и жилищного фонда. От истца также
потребовали "жилищные документы по жилой площади, куда ответчицу
надлежит выселить".
Судья Б-на М.А. не только нарушила право Алексея С. на
обращение в суд, но и проявила некомпетентность по вопросам
применения норм процессуального и материального права.
Так, к примеру, ст. 131 ГПК РФ не требует указывать в исковом
заявлении третьих лиц. Кроме того, этот вопрос суд вправе
разрешить самостоятельно при подготовке дела к судебному
разбирательству. Совершенно очевидно, что иск о признании одного
из фиктивных супругов не приобретшим право на жилую площадь никак
не затрагивает жилищные интересы префектуры, управы района и
окружного управления Департамента жилищной политики и жилищного
фонда. Также не обоснованны и другие доводы судьи, не пожелавшей
рассмотреть иск бывшего детдомовца.
Аппаратом Уполномоченного оказана правовая помощь заявителю при
подготовке частной жалобы на определение Пресненского районного
суда г. Москвы от 25 декабря 2003 года. Данная ситуация находится
под контролем с точки зрения защиты прав истца от произвола
судебной власти.
Как и в 2002 году, было очевидным, что судьи некоторых
московских районных судов не имеют представления об институте
Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве, о принятом
Московской городской Думой 3 октября 2001 года Законе города
Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве", о
задачах данного государственного органа, его полномочиях и
гарантиях деятельности.
В 2003 году Уполномоченному трижды отказывали в приеме исковых
заявлений в интересах детей в судах г. Москвы. Определение об
отказе в принятии иска, вынесенное Савеловским районным судом г.
Москвы, было впоследствии отменено Московским городским судом как
незаконное. Бутырский районный суд г. Москвы, не желая видеть
Уполномоченного в качестве истца, привлек его к участию в деле как
третье лицо.
В указанных случаях имели место одни и те же доводы: дети имеют
родителей или опекунов, которые обязаны защищать их интересы.
Такая позиция судов противоречит тексту Закона города Москвы
"Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и целям,
ради которых был учрежден этот правовой институт, т.к.
деятельность Уполномоченного "дополняет существующие средства
защиты прав, свобод и законных интересов ребенка", "содействует
беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных свобод и
законных интересов ребенка".
Беспрецедентными можно назвать действия судьи Чертановского
районного суда г. Москвы Л-ва А.Н., который своим определением
отказал Уполномоченному в приеме искового заявления в интересах
несовершеннолетнего Е-ва П.В., сославшись на то, что
Уполномоченному такое право федеральными законами не
предоставлено, а оспариваемые им акты "не затрагивают права,
свободы и законные интересы заявителя" (перед этим определением
судья Л-ков А.Н. оставил исковое заявление Уполномоченного без
движения, так как не было известно место жительства одного из
ответчиков).
Несовершеннолетний сирота Е-ев П.В. остался без крыши над
головой, так как его отец, хронический алкоголик, продал
московскую квартиру и поселился в помещении бывшего детского сада
в одной из деревень Тверской области, где вскоре погиб. Опекун
мальчика неоднократно обращалась в прокуратуру, орган опеки и
попечительства, однако более трех лет права ребенка остаются
нарушенными.
Отказ федерального судьи Л-ва А.Н. не только нарушает право
несовершеннолетнего Е-ва П.В. на защиту, но и противоречит ст. 38,
46 Конституции РФ, ст. 46 ГПК РФ, Федеральному закону от
24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации", ст. 125 Гражданского кодекса РФ.
Согласно ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом,
органы государственной власти, органы местного самоуправления,
организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в
|
