|
Стр. 1
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 апреля 2004 г. N 104
О ДОКЛАДЕ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ
И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
РЕБЕНКА В 2003 ГОДУ
Рассмотрев представленный в Московскую городскую Думу в
соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3
октября 2001 года N 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в
городе Москве" доклад о деятельности Уполномоченного по правам
ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и
законных интересов ребенка в 2003 году, Московская городская Дума
постановляет:
1. Принять к сведению доклад о деятельности Уполномоченного по
правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод
и законных интересов ребенка в 2003 году (приложение).
2. Опубликовать доклад о деятельности Уполномоченного по правам
ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и
законных интересов ребенка в 2003 году в газете "Тверская, 13".
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить
на Председателя Московской городской Думы.
Председатель
Московской городской Думы
В.М. Платонов
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 21 апреля 2004 г. N 104
ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ
РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ,
СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2003 ГОДУ
Введение
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с пунктом 4 статьи
9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года N 43 "Об
Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и направляется в
Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
Доклад составлен на основе изучения и обобщенного анализа
поступивших к Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве
(далее - Уполномоченный) жалоб и обращений граждан, сведений,
полученных в результате посещений Уполномоченным и сотрудниками
его аппарата домов ребенка, детских домов и школ-интернатов,
приютов, Центра временной изоляции несовершеннолетних ГУВД города
Москвы, других учреждений и организаций.
При подготовке доклада использовалась информация,
предоставленная государственными органами, научными учреждениями,
общественными правозащитными организациями.
Доклад не претендует на исчерпывающий анализ положения по
соблюдению и защите прав и законных интересов ребенка в городе
Москве. В нем обозначены основные проблемы и тенденции в данной
сфере, проявившиеся в 2003 году, представлена информация о
деятельности Уполномоченного и сотрудников его аппарата.
В докладе содержатся оценки, выводы и рекомендации, относящиеся
к обеспечению прав, свобод и законных интересов детей в городе
Москве, названы государственные органы, организации и должностные
лица, которые допустили нарушения прав несовершеннолетних, своими
действиями или бездействием не способствовали их восстановлению и
защите.
В 2003 году к Уполномоченному поступило 794 обращения и жалобы
(в 2002 году - 412), из них 337 (42,4%) - на личном приеме к
Уполномоченному, 115 (14,5%) - на приеме к сотрудникам аппарата,
342 (43,1%) - письменных. Уполномоченным проведено 42 личных
еженедельных приема населения. Сотрудники аппарата Уполномоченного
оказали более 670 консультаций по телефону.
Более 60 раз Уполномоченный вмешивался в ситуации нарушения
прав детей по собственной инициативе.
Характер обращений и состав заявителей в 2003 году мало чем
отличался от 2002 года.
Состав заявителей:
- 59% - родители;
- 18% - иные родственники несовершеннолетних;
- 8% - опекуны и попечители;
- 3% - представители общественных организаций;
- 2% - выпускники детских домов и школ-интернатов;
- 2% - несовершеннолетние;
- 1% - специалисты по охране прав детей органов опеки и
попечительства;
- 2% - сотрудники детских учреждений;
- 5% - иные лица.
Причины обращения к Уполномоченному:
- 49% - жалобы на нарушения жилищных прав (отказы в улучшении
жилищных условий; сделки с жильем; выселения при сносе домов;
непризнание за детьми права на жилое помещение; нарушение порядка
ордерования общежитий; защита жилищных прав лиц из числа детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);
- 14% - жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с
родителями, их воспитание и заботу (споры об определении места
жительства ребенка, нарушение права отдельно проживающего родителя
на общение с ребенком; незаконное удержание детей третьими
лицами);
- 19% - жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на
получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты
денежных средств для детей, находящихся под опекой
(попечительством); вопросы наследства);
- 12% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность,
неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства
детей, охрану здоровья (насилие по отношению к детям в семьях и в
образовательных учреждениях всех видов; содержание и воспитание
детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных
условиях);
- 16% - жалобы на злоупотребление родителями родительскими
правами (незаконное ухудшение качества жизни детей; жестокое
обращение, в том числе и психическое насилие; совершение
умышленного преступления в отношении другого родителя);
- 20% - иные жалобы (нарушение прав потерпевших; тяжелое
материальное положение семей; отказы в паспортизации и т.д.).
Фактически каждое четвертое обращение затрагивало нарушения
нескольких различных прав несовершеннолетних.
По-прежнему Уполномоченного очень беспокоит большое количество
обращений (более 17%) о нарушении прав детей-инвалидов и
тяжелобольных детей.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует, что в 2003
году среди государственных органов и учреждений, нарушающих права
и законные интересы детей или не оказывающих необходимого
содействия в защите и восстановлении этих прав, по-прежнему
"лидируют" органы исполнительной власти и подотчетные им
учреждения - 52% случаев (в 2002 г. - 39,2%), органы опеки и
попечительства - 19%, суды - 15%, прокуратура - 6%, иные органы и
учреждения - 8%.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата удалось добиться
конкретных положительных результатов по 23% обращений, принятых к
рассмотрению.
По состоянию на 1 января 2004 года на контроле Уполномоченного
осталось более 25% обращений и жалоб, поступивших в 2003 году.
Прошедший год работы Уполномоченного показал, что защита прав,
свобод и законных интересов ребенка в городе Москве все еще не
стала реальностью, не выполняются провозглашенные и
гарантированные Конституцией РФ, федеральным законодательством и
нормативными правовыми актами города Москвы меры государственной
поддержки детства.
Во многом это объясняется бюрократическим подходом к вопросам
защиты прав ребенка, формальным отношением к их решению со стороны
многочисленных государственных органов и учреждений, их
должностных лиц, ответственных за данный участок деятельности.
Поступившие к Уполномоченному обращения граждан, а также
ознакомление с деятельностью детских учреждений свидетельствуют о
грубых нарушениях прав и интересов детей во всех сферах их
жизнедеятельности, будь то образование, охрана здоровья, жилищные
и имущественные права, занятость, право на воспитание в семье,
заботу со стороны родителей, безопасность, неприкосновенность
личности, уважение человеческого достоинства ребенка, право на
судебную защиту. Особую озабоченность вызывают нарушения прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, т.е.
наиболее социально незащищенных.
12 декабря 2003 года исполнилось 10 лет со дня принятия
Конституции Российской Федерации.
В Основном законе нашей страны основные права и свободы
человека и гражданина продекларированы высшей ценностью и изложены
как нормы прямого действия.
Однако существует огромный разрыв между содержанием статей
Конституции Российской Федерации и реальными возможностями людей
по их реализации.
Институт Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве -
это все еще новая, но уже признанная форма работы по защите прав
несовершеннолетних граждан России.
Люди обращаются к Уполномоченному как в последнюю инстанцию,
считая, что на этом уровне можно разрешить любую проблему.
Уставшие от беззакония, они полагают, что служба
Уполномоченного - это организация типа Европейского суда по правам
человека, но только в Москве - независимая от местной власти,
беспристрастная, справедливая, созданная ради детей и во благо
детей.
Большинство обращений - это крик о помощи, мольба о
сострадании, рассказ о том, как те, кто наделен властью, предают
тех, кто этой власти верит.
Из заявления А., опекуна 13-летней Ольги:
"Я являюсь опекуном своей племянницы с 1992 года. Опекунство
назначено в г. Кашире, где Оля жила со своими родителями.
Ее отец Н-ин С.В. в 1994 году был осужден за развратные
действия в отношении несовершеннолетних мальчиков к лишению
свободы. Занимался он этим в течение двух лет. Моя сестра, к
несчастью, стала очевидцем одного из многочисленных эпизодов,
после чего исчезла. На следствии Н-ин признался, что убил жену, а
ее труп выбросил в р. Оку, даже показал, где спрятал вещи убитой.
В дальнейшем он отказался от своих показаний, и уголовное дело по
обвинению в убийстве в апреле 1993 года прекратили.
О том, что девочка живет со мной в Москве, Н-ин прекрасно знал
с самого начала, но жизнь Оли его не интересовала. После
освобождения Н-ин имел другую семью. То, что Олю растила я, его
вполне устраивало. За 12 лет Н-ин ни разу не видел дочь, не
говорил с ней, ничем ей не помог в жизни.
Муниципалитет "Ясенево" предложил мне свою помощь в сборе
документов о лишении Н-на родительских прав в г. Кашире, где он
живет. Однако под давлением Н-на и администрации г. Каширы
специалисты органа опеки и попечительства теперь отказываются мне
помогать и уговаривают девочку проживать вместе с отцом.
Н-ин хочет забрать Олю, чтобы избежать лишения родительских
прав.
Оля категорически отказывается жить вместе с ним. Переезд в г.
Каширу к отцу сломает всю ее жизнь. Девочка называет меня мамой с
2 лет, а мужа - папой. Другой семьи она себе не представляет. Я
считаю, что Н-ин опасен не только для моей дочери, но и для
общества. Прошу помочь мне лишить его родительских прав".
Из письма Комитета социальной защиты населения Каширского
района Московской области в муниципалитет "Ясенево" г. Москвы:
"С отцом Оли проведена беседа, и он имеет намерение наладить
контакт с дочерью и оказывать ей материальную помощь. Н-ну С.В.
сделано предупреждение... В случае дальнейшего уклонения Н-на С.В.
от выполнения своих родительских обязанностей Вы можете обратиться
в Каширскую городскую прокуратуру, представив необходимые
документы".
Из заявления Н-на С.В. главе администрации Каширского района
Пузрякову Е.Ф.:
"Через год и три месяца после того, как при неясных
обстоятельствах пропадает моя жена, я узнаю, что моя дочь взята
под опеку А. и увезена в Москву. Я предпринял попытку разыскать
дочь и дважды (с 1993 г.) обращался в органы опеки с устной
просьбой о возврате дочери, но находясь в психологически
подавленном состоянии, я тогда не решился настаивать на
возвращении дочери, полагая к тому же, что это неправильно
расценят. На сегодняшний день мне стало известно, что моя дочь,
проживая в семье опекуна, плохо обеспечена, так как они
материально стеснены. Я могу дать ей все необходимое".
Из письма ведущего специалиста по охране прав детей
муниципалитета "Ясенево" опекуну А.:
"В орган опеки и попечительства поступило заявление от
гражданина Н-на С.В. об определении времени общения с дочерью Н-
ной О.С. Для решения данного вопроса Вам надо явиться в
муниципалитет "Ясенево" с несовершеннолетней Н-ой Ольгой".
Из заявления Ольги, 13 лет, в муниципалитет "Ясенево":
"Я отказываюсь от встреч с гражданином Н-ым, так как я его не
знаю, с ним не встречалась, недавно узнала, что он был судим за
развращение малолетних. Я его очень боюсь".
Итак, опекун А. и несовершеннолетняя Ольга на сегодняшний день
остались один на один не только с отцом-извращенцем, но и с
поддерживающими его структурами по защите прав детей как в Кашире,
так и в Москве.
Опекун А. пришла к Уполномоченному, потому что не может
рассчитывать ни на муниципалитет "Ясенево", ни на Каширскую
прокуратуру, ни на Комитет социальной защиты населения того
города, где родилась Ольга и где она фактически стала сиротой.
Вместо того чтобы добиться лишения Н-на родительских прав,
несовершеннолетней Ольге, не знающей других родителей, кроме
супругов А., и любящей их от всего сердца, предлагается переехать
к совершенно чужому человеку, который искалечил судьбы не одного
ребенка и за это был наказан именем Российской Федерации, -
человек, который в течение полугода неоднократно признавался в
убийстве жены и сокрытии следов преступления. Отец, который не
видел Ольгу с 1992 года и потребовал свидания с тринадцатилетней
дочерью, вспомнив о том, что ее надо содержать, только после
вызова на беседу в городской Комитет социальной защиты двенадцать
лет спустя.
Личная трагедия несовершеннолетней Ольги, беззащитной перед
отцом-преступником и чиновниками, закрывающими на это глаза, - это
трагедия большинства населения, которое уже не верит в возможность
отстаивания и восстановления своих даже самых очевидных прав с
помощью государства и вынуждено обращаться к Уполномоченному,
чтобы добиться справедливости.
Нарушение принципа обеспечения приоритетной
защиты прав и интересов несовершеннолетних
Одним из принципов регулирования семейных отношений является
обеспечение приоритетной защиты прав и интересов
несовершеннолетних (ст. 1 п. 3 Семейного кодекса РФ). Это
означает, что ребенок рассматривается как самостоятельный субъект
права, а не как зависимый объект родительской власти, как
личность, наделенная соответствующими правами и нуждающаяся в силу
возраста в поддержке и защите.
Правовое положение ребенка в семье, а также в тех гражданско-
правовых отношениях, где затронуты его права и интересы,
определяется не с точки зрения приоритета прав и обязанностей
родителей и других лиц, а с позиций интересов самого ребенка.
Семейный кодекс РФ содержит целый ряд норм (например, разделы 4-
6 и другие), обеспечивающих непосредственную реализацию
вышеуказанного принципа. Кроме того, в соответствии со ст. 6
Семейного кодекса РФ Россия обязана добросовестно выполнять нормы
международного права, в частности, Всеобщую декларацию прав
человека от 10 декабря 1948 года, Декларацию прав ребенка от 20
ноября 1959 года, Конвенцию ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989
года и другие.
Так, согласно п. 1 ст. 3 Конвенции ООН о правах ребенка, к
которой Россия присоединилась в 1990 г., наша страна принимает на
себя следующее обязательство: "Во всех действиях в отношении детей
независимо от того, предпринимаются они государственными или
частными учреждениями, занимающимися вопросами социального
обеспечения, судами, административными или законодательными
органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению
интересов ребенка".
К сожалению, обеспечение прав и интересов детей не является
приоритетным ни в одной из ветвей власти, что следует расценивать
как очень тревожное явление.
Если дети не являются абсолютной ценностью для семьи и для
государства одновременно, то это достаточно серьезный признак
того, что у страны нет будущего.
В настоящее время в России 30,5 миллиона детей. Через год, по
прогнозам демографов, их будет на миллион меньше.
В России 720 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей. Это больше, чем после Великой Отечественной
войны. За 2003 год более 10000 детей остались без попечения
родителей.
Поэтому особенно страшно, когда реализация и защита прав этих
обездоленных детей становится фикцией из-за равнодушия, отсутствия
квалификации, пренебрежительного отношения к закону тех, кто по
должности обязан помогать социально незащищенным
несовершеннолетним гражданам России.
Одним из примеров нарушения принципа приоритетной защиты прав
несовершеннолетних и взятых на себя международно-правовых
обязательств является незаконная практика государственных
учреждений и органов местного самоуправления по лишению денежного
содержания детей, находящихся под опекой и попечительством.
Так, Министерство образования Российской Федерации издало
приказ от 19.08.1999 N 199 "Об утверждении Положения о порядке
выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви,
мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой
(попечительством)".
Согласно п. 2 данного Положения указанные денежные средства
выплачиваются в том числе и тем детям, находящимся под опекой, чьи
родители (родитель) не в состоянии лично осуществлять их
воспитание в связи с заболеванием, препятствующим личному
выполнению родительских обязанностей, либо в связи с отбыванием
наказания в исправительных учреждениях или содержанием под стражей
в период следствия.
В п. 3 того же правового акта записано, что "не назначаются и
не выплачиваются денежные средства на тех подопечных, родители
которых могут лично осуществлять воспитание и содержание своих
детей, но добровольно передают их под опеку (попечительство)
другим лицам (находятся в длительных служебных командировках,
проживают раздельно с детьми, но имеют условия для их содержания и
воспитания и т.п.)".
Казалось бы, в Положении определены критерии для материальной
поддержки детей, находящихся под опекой, государством: во-первых,
невозможность со стороны родителей лично выполнять родительские
обязанности, во-вторых, отсутствие условий для содержания и
воспитания детей родителями.
Тем не менее к Уполномоченному обращаются граждане с жалобами
на действия органов опеки и попечительства, не назначающих
содержание детям, чьи родители тяжело больны и вынуждены передать
детей под опеку родственников. Также поступают жалобы на
прекращение выплаты денежных средств опекуну, если родители
подопечного (или один из них) вернулись из мест лишения свободы
или освобождены из-под стражи. При этом не проверяется, есть ли
реальные условия для содержания и воспитания детей после
возвращения бывших заключенных.
К Уполномоченному обратилась Ф-ва А.С. в интересах двоих
малолетних тяжелобольных внуков, 1995 г.р. и 1996 г.р., которые
находились у нее под опекой с 1998 года. Мать детей А-ва И.В.
лишена родительских прав в 1998 году, отец В-ин Н.Н. с 1998 г. до
2002 г. отбывал наказание в местах лишения свободы за совершение
тяжкого преступления. До осуждения он с детьми не проживал, о них
не заботился. В июне 2002 года отец детей прибыл в Москву без
документов, не имея ни жилья, ни работы. Кроме того, В-ин Н.Н.
страдал хроническим алкоголизмом, состоял на учете в
наркологическом диспансере. Имевшуюся у него квартиру в г. Кашире
он продал еще в 1997 году, а средства от ее продажи пропил.
Брат и сестра В-ны полностью находились на воспитании и
содержании бабушки, так как их отец совершенно устранился от
выполнения родительских обязанностей.
При таких обстоятельствах орган опеки и попечительства -
муниципалитет "Бабушкинский", заручившись заявлением не имевшего
даже паспорта В-на Н.Н. о том, что он будет воспитывать детей,
прекратил с 1 ноября 2002 года выплату несовершеннолетним
содержания и направил личное дело социальных сирот по месту
назначения опеки в Рязанскую область, где было вынесено
постановление об ее отмене.
После вмешательства Уполномоченного прокурор Ермишинского
района Рязанской области внес соответствующее представление, и
глава администрации того же района 11 августа 2003 года
восстановил Ф-ву А.С. в обязанностях опекуна. Однако выплата
пособия не была возобновлена, несмотря на то что В-ин Н.Н. вскоре
после освобождения скрылся, оставив заявление о том, что
отказывается от своих детей.
Подопечные внуки Ф-вой А.С. оказались в тяжелейшем материальном
положении, голодали, остались без одежды и обуви, так как
единственным источником доходов бабушки и внуков являлась ее
пенсия.
Уполномоченный неоднократно обращался в муниципалитет
"Бабушкинский" по поводу нарушения прав подопечных на получение
денежного содержания, однако получал категорический отказ со
ссылкой на требования пп. 2, 3 вышеуказанного приказа
Минобразования РФ от 19 августа 1999 года N 199.
Аналогичный ответ был получен и от префекта Северо-Восточного
административного округа г. Москвы. Как было сообщено в письме
префекта от 19 декабря 2003 года, "выплата денежного содержания
будет вновь возобновлена после получения органом опеки и
попечительства решения суда о лишении родительских прав отца детей
В-на Н.Н.".
Только в январе 2004 года было вынесено решение суда о лишении
В-на Н.Н. родительских прав по иску Уполномоченного в интересах
детей В-ных, так как сбор необходимых документов, подготовка и
подача искового заявления заняли несколько месяцев. Таким образом,
более года Ф-ва А.С. с внуком, страдающим бронхиальной астмой, и
внучкой - инвалидом детства жили на пенсию размером менее
прожиточного минимума на одного человека.
В таком же тяжелом положении оказался Николай Г., 1994 г.р.,
которого также воспитывает бабушка, так как мать ребенка страдает
онкологическим заболеванием и не в состоянии заботиться о сыне и
содержать его. Бабушку еще в 2002 году назначили опекуном
мальчика, однако средств к существованию, по мнению муниципалитета
"Зябликово", ребенку не положено. Всем его должна обеспечивать
бабушка-пенсионерка. Одновременно с момента назначения опеки
одинокую маму Николая Г. лишили государственного пособия на
ребенка. Во всех ответах из муниципалитета "Зябликово" делается
ссылка на приказ Министерства образования от 19 августа 1999 года
N 199.
Опекун обратилась в Департамент образования города Москвы, где
ей письмом от 10 октября 2003 года сообщили, что в г. Москве
назначение содержания детям, находящимся под опекой, производится
органами опеки и попечительства, а выплата денежных средств
возложена на окружные управления образования. Департамент
образования города Москвы посоветовал бабушке-опекуну изучить
приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 N 199, а если она считает
отказ ребенку в денежном содержании незаконным, обжаловать его в
суд.
В результате несовершеннолетний Николай Г. уже более 14 месяцев
лишен материальной поддержки государства.
Институт государства и права Российской академии наук в своем
заключении от 29 декабря 2003 года указал, что положение приказа
Министерства образования РФ от 19.08.1999 N 199 в части выплаты
подопечным государственного пособия является "нечетким и
противоречивым". Было обращено внимание и на то, что все вопросы,
связанные с отказом в выплате пособия, решаются исключительно
органами опеки и попечительства, а при несогласии с их решением -
в судебном порядке. Сбор документов в доказательство незаконности
действий органов опеки возложен на опекунов и попечителей.
По мнению ученых, органы опеки и попечительства обязаны
сохранить опеку и выплату пособия, если установлено, что
вернувшийся из мест лишения свободы родитель не работает, по-
прежнему злоупотребляет алкоголем, заботиться о своем ребенке не
хочет и т.д. В этом случае должен быть составлен акт обследования,
обоснованный документально и содержащий вывод о целесообразности
оставления ребенка под опекой и выплаты ему пособия. Одновременно
органы опеки и попечительства должны предъявить иск о лишении
родителя родительских прав или оказать содействие опекуну в
предъявлении такого иска.
В случае с сиротами В-ми этого сделано не было.
Вызывает недоумение и позиция Министерства образования РФ,
которое считает, что возобновление выплаты пособия детям,
оставшимся без попечения родителей, после возвращения последних из
мест лишения свободы допускается только после вынесения судом
решения о лишении родительских прав. В противном случае, как
указывает заместитель начальника Управления социально-
педагогической поддержки и реабилитации детей В-ис С.В., возможны
"злоупотребления со стороны родителей ребенка": у них не будет
мотивов к изменению своего поведения. Кроме того, приостановка
выплаты пособий, по мнению чиновника, поможет определению статуса
ребенка, оставшегося без родительского попечения.
Полагаю, что данные утверждения, как и пп. 2, 3 Положения,
утвержденного приказом Минобразования РФ от 19.08.1999 N 199, в
своей нынешней редакции противоречат интересам фактических сирот.
В соответствии с п. 3 ст. 31 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст.
145 Семейного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996
N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" опека и
попечительство устанавливаются над несовершеннолетними,
оставшимися без родительского попечения. Как следует из данных
норм, одной из целей установления опеки и попечительства является
назначение содержания таким детям. Именно поэтому ч. 2 ст. 150
Семейного кодекса РФ устанавливает обязанность государства
выплачивать опекуну (попечителю) ежемесячно денежные средства на
содержание подопечного со времени установления опекунства (а не с
момента получения органом опеки и попечительства решения суда о
лишении родительских прав).
Нечеткость формулировок п. 3 Положения, утвержденного приказом
Минобразования РФ от 19.08.1999 N 199, позволяет органам опеки и
попечительства оставлять несовершеннолетних, воспитанием и
содержанием которых по объективным причинам продолжают заниматься
опекуны и попечители, без средств к существованию.
Считаю, что это противоречит не только нормам гражданского и
семейного права, но и ст. 38, 39 Конституции РФ, а также ст. 45
Основного закона, гарантирующим государственную защиту прав и
свобод человека (а не только их провозглашение).
Кроме того, указанное Положение не соответствует Конвенции ООН
о правах ребенка, статья 20 которой закрепляет за детьми,
лишенными семейного окружения, "особую защиту и помощь,
предоставляемую государством".
На практике ряд муниципалитетов г. Москвы решает вопросы
денежного содержания детей, находящихся под опекой и
попечительством, исходя из реальных условий, в которых оказался
ребенок, и с учетом необходимости приоритетной защиты его прав.
Однако это не является системой.
Имеется положительный опыт восстановления прав подопечных в
судебном порядке, который необходимо использовать и в Москве. В
ряде регионов, в частности, в Тульской области, сложилась судебная
практика по искам прокуратуры в защиту детей, оставшихся без
попечения родителей, о взыскании опекунского пособия, признании
недействительными постановлений органов местного самоуправления о
прекращении выплат денежного содержания, о возмещении
материального вреда детям. Во всех судебных решениях отмечается,
что ссылка ответчиков на требования приказа Минобразования РФ от
19.08.1999 N 199 противоречит нормам Семейного кодекса РФ и
Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ и нарушает законные
интересы подопечных.
Также полагаю, что Министерству образования РФ необходимо в
первоочередном порядке внести изменения в Положение о порядке
выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви,
мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой
(попечительством), утвержденное приказом от 19.08.1999 N 199, и
привести его в соответствие с действующим законодательством и
правами несовершеннолетних. До внесения соответствующих изменений
или принятия нового нормативного акта необходимо дать четкое
толкование оснований и порядка выплаты денежных средств детям,
находящимся под опекой и попечительством, которое довести до
сведения органов опеки и попечительства и других заинтересованных
ведомств.
О нарушении прав детей, находящихся
в государственных детских учреждениях
Стремительно нарастает кризис семьи. Снижается воспитательное
воздействие на родителей. Их деморализация, пьянство породили
крайне негативную тенденцию к увеличению темпов роста социального
сиротства детей. Если в 1996 году было выявлено 2830 таких детей,
то в 2003 году их численность составила 4442 ребенка (+57%).
Между тем государственные органы, на которые законодательством
возложена обязанность по защите прав и интересов
несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или имеющих
таковых, но нуждающихся в помощи государства, выполняют эти
функции крайне неудовлетворительно. Несмотря на принимаемые меры,
механизм взаимодействия различных органов и учреждений по
выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, не налажен.
Дети, лишившиеся попечения родителей, длительное время
содержатся в социальных приютах, лечебных учреждениях, помещаются
в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей
(ЦВСНП). За последние два года в ЦВСНП ГУВД г. Москвы было
помещено 406 детей, не имеющих родителей, которые содержались в
условиях временной изоляции, где срок пребывания установлен в 30
дней. Таким образом, для многих обездоленных детей, чья вина лишь
в том, что они остались без попечения родителей, пребывание в этом
учреждении превращено, по существу, в тюремное заключение.
В нарушение ст. 122 Семейного кодекса РФ дети годами проживают
в приютах, то есть учреждениях, не приспособленных для длительного
стационарного содержания. На 1 января 2004 года в приютах и
социально-реабилитационных центрах содержалось 248 детей,
оставшихся без попечения родителей.
На протяжении 10 лет число учреждений для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, не сокращается. С 1996 года
число детей, устроенных в дома ребенка, детские дома, школы-
интернаты, увеличилось более чем в два раза (1996 год - 613 детей
от общего числа выявленных и 1453 - в 2003 году). За последние
пять лет количество детей данной категории, помещенных только в
дома ребенка системы здравоохранения, увеличилось на 16,3%.
Не уменьшается количество детей, оставленных в родильных домах
и отделениях больниц. Ежегодно в городе оставляют от 600 до 800
новорожденных. При этом практически каждый четвертый ребенок из
числа детей, оставшихся без попечения родителей, оставлен в
родильных домах иногородними женщинами, поступившими туда, как
правило, без точного адреса регистрации матери.
Ознакомление с деятельностью 15 детских государственных
учреждений органов здравоохранения, социальной защиты населения и
образования города Москвы показало, что в них еще не созданы
условия для защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
Широко распространены нарушения личных неимущественных, а также
имущественных и жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без
попечения родителей, что значительно снижает жизненные стартовые
возможности выпускников.
Личные дела воспитанников ведутся небрежно, необходимые
документы своевременно не истребуются, в связи с чем меры по
защите их личных прав запаздывают. Правовой статус ребенка не
устанавливается годами, и работа в этом направлении начинается
лишь тогда, когда необходимо решать вопросы обеспечения его
жильем. Так, воспитанник детского дома N 70 К-ов находился в
различных детских учреждения фактически с момента рождения в 1986
году (дом ребенка, интернаты и впоследствии детский дом). Мать
ребенка убита его отцом, который в 1986 году был осужден к 7 годам
лишения свободы. Своевременно вопрос о лишении отца родительских
прав поставлен не был. Только на момент проверки стали приниматься
меры по установлению его местонахождения. Таким образом, в течение
18 лет ни одно из детских учреждений, где воспитывался
несовершеннолетний, не занималось этим вопросом.
Трудности в определении правового статуса воспитанников
возникают и в связи с несовершенством действующего
законодательства. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об
актах гражданского состояния" сведения о регистрации актов
относятся к категории конфиденциальной информации и могут быть
выданы правоохранительным органам, в том числе суду, а также
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Эта
норма Закона нередко препятствует установлению правового статуса
воспитанников.
В школе-интернате N 15 с августа 2000 года содержится
воспитанник Николай С., 1989 г.р., который был помещен в детское
учреждение на полное государственное обеспечение еще в 1992 году.
И только спустя 10 лет его мать была ограничена в родительских
правах. По имеющимся в интернате данным, отцом подростка является
некто Б-ов Д.С., местонахождение которого неизвестно. Кроме
фамилии, имени и отчества нет никаких данных о его месте и дате
рождения, что представляет серьезную проблему для направления
соответствующего запроса. С учетом сложившейся ситуации
руководство школы-интерната обратилось в архив Управления ЗАГС г.
Москвы с просьбой сообщить о нем сведения, которые вносятся при
регистрации брака, однако в предоставлении информации было
отказано со ссылкой на ст. 12 вышеназванного Закона и
рекомендовано выслать запрос суда. В январе 2003 года руководство
школы-интерната обратилось с иском в Кузьминский суд о лишении
родительских прав Б-ва и взыскании с него алиментов. Однако судом
исковое заявление было оставлено без движения по тем основаниям,
что иск надо предъявлять по месту жительства ответчика. Таким
образом, вместо оказания помощи в установлении данных о личности
отца воспитанника судья просто "отфутболил" заявление детского
учреждения.
Аналогичным образом было отказано Уполномоченному,
обратившемуся в защиту прав выпускника сиротского учреждения в
Люблинский отдел ЗАГС г. Москвы.
Конечно, в вышеперечисленных случаях руководство отделов ЗАГС
действовало на основании закона. Однако нельзя считать нормальным
такое положение, когда государственный опекун детей, которым в
соответствии со ст. 147 Семейного кодекса РФ является
администрация детского учреждения, не может получить
соответствующие документы. Представляется, что назрела
настоятельная необходимость внести соответствующие изменения в
данный Закон.
В целях установления правового статуса ребенка проблемой для
руководства ряда учреждений является вопрос определения его
возраста для получения свидетельства о рождении
несовершеннолетнего.
На протяжении четырех месяцев в одном из приютов Москвы
содержались брат и сестра Таня и Андрей А., найденные сотрудниками
милиции в Серебряном бору, в возрасте примерно 4-5 лет. Обращение
в ОВД "Хорошево-Мневники" о розыске родителей детей, направленное
туда 06.08.2003, осталось без ответа, впрочем, как и многие другие
обращения. Со слов детей, они проживали то ли в Калужской, то ли в
Тверской области. Запросы в эти регионы направлены, однако в такой
ситуации трудно ожидать положительного результата. Вместе с тем,
как решать вопрос об определении возраста детей в официальном
порядке для получения свидетельств о рождении, администрация
приюта не знала.
Между тем, опыт такой работы имеется, к примеру, нет проблем с
решением этого вопроса работниками приюта "Алтуфьево", однако он
не получает распространения. Представляется, что руководству
департаментов социальной защиты населения, образования и
здравоохранения необходимо принять меры к тому, чтобы сотрудники
всех учреждений знали, как надо поступать в подобных случаях.
Поиск родителей детей нередко затрудняется и тем, что в домах
ребенка не предусмотрены средства на почтовые расходы, фотографии
детей для приобщения к анкетам, передаваемым в банк данных на
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В одном
из домов ребенка Уполномоченный столкнулся с тем, что
междугородний телефон отключен из-за отсутствия средств, а ведь до
50% помещенных туда детей - это дети, оставленные иногородними
женщинами, которые поступили в родильные отделения без документов.
На решении вопросов своевременного установления правового
статуса детей отрицательно сказывается крайне неудовлетворительная
работа органов внутренних дел по розыску родителей.
Например, неоднократно администрация школы-интерната N 53
обращалась с заявлениями в ОВД "Соколиная гора" о розыске отца
воспитанника Александра К. Мать подростка лишена родительских
прав. В интернат из ОВД 25.01.1999 поступило сообщение, что
заведено разыскное дело за N 10604 и розыск его продолжается.
Спустя некоторое время администрация вновь обращается в данное ОВД
с просьбой выдать справку по результатам розыска для предъявления
в суд иска о признании отца безвестно отсутствующим. Однако по
поступившему из ОВД сообщению от 05.06.2003 разыскного дела за
таким номером нет и в помине, в связи с чем предложено обратиться
с соответствующим заявлением в дежурную часть ОВД. Вновь
администрация интерната направляет обращение в ОВД. Розыск
безуспешен. Между тем, сотрудниками интерната установлено, что,
хотя отец ребенка по известному адресу не проживает, однако
согласно выписке из домовой книги от 20.09.2003 им получен
паспорт, что свидетельствует о том, что розыск не велся вообще.
Другой пример. ОВД "Бирюлево Восточное" в ответ на просьбу
администрации интерната о розыске матери воспитанницы Аллы К.
потребовал представить фотографию ее матери и заявление только от
ближайших родственников.
В специализированном коррекционном детском доме N 2 с 2002 года
содержался несовершеннолетний С., одинокая мать которого лишена
родительских прав. Совершенно посторонняя мальчику женщина,
которой было отказано судом в установлении опеки, в июне прошлого
года из подмосковного лагеря отдыха похитила ребенка и до сих пор
удерживает у себя без всяких законных на то оснований. Розыск,
который ведется ОВД Клинского района Московской области,
безуспешен. Уполномоченный обратился в ОВД "Можайский" г. Москвы
по месту регистрации женщины с просьбой помочь в розыске. И что
же, получил ответ, что по указанному адресу она длительное время
не появляется и ее местонахождение установить невозможно. Трудно
представить такое положение дел, поскольку известно, что эта
женщина сдает свою жилплощадь посторонним лицам, приходит за
причитающейся ей платой, получает пенсию и почтовые сообщения, а
милиция найти ее не может.
Отсутствие должного взаимодействия органов опеки и
попечительства с детскими учреждениями также не способствует делу
защиты прав детей. Органы ЗАГС выдают копии свидетельств о
рождении ребенка или о смерти его родителей органам опеки и
попечительства бесплатно, а с руководства учреждений требуют
оплату госпошлины, что они и вынуждены делать, хотя средства на
эти расходы в смете расходов учреждений не предусмотрены. Зачастую
руководители учреждений сетуют, что на их обращения органы опеки
отвечают: "Вы опекуны, вот и обращайтесь в ЗАГС сами". Следует
сказать, что некоторые ЗАГС идут навстречу и помогают, другие же
отказывают в такой помощи.
Законом Российской Федерации "О государственной пошлине" (ст.
6, п. 1) установлено, что в органах, осуществляющих
государственную регистрацию актов гражданского состояния, от
уплаты государственной пошлины освобождаются органы народного
образования, опеки и попечительства, комиссии по делам
несовершеннолетних за выдачу повторных свидетельств о рождении для
направления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, в детские дома и школы-интернаты, а также свидетельств
о смерти родителей этих детей.
Представляется, что эту норму Закона также следует дополнить
указанием на то, что государственные опекуны детей, т.е.
руководители детских учреждений, в которых дети находятся на
полном государственном обеспечении, также должны освобождаться от
уплаты государственной пошлины.
Крайне сложное положение во всех учреждениях с вопросами
взыскания алиментов. К примеру, в школе-интернате N 15 алименты по
решениям судов взысканы на 67 воспитанников, а получают их лишь 5,
в детском доме-интернате N 11 алименты должны выплачиваться 46
воспитанникам, получает лишь 1, в школе-интернате N 8 из 30
воспитанников - 3. Аналогичная ситуация и в других учреждениях. Во
многом такое состояние дел обусловлено тем, что лишенные
родительских прав лица, как правило, не работают, пьянствуют, не
имеют никаких официальных источников дохода и принимаемые меры по
их привлечению к уголовной ответственности по ст. 157 УК РФ не
дают никакого эффекта.
Вместе с тем, в ряде учреждений работа по взысканию алиментов
не ведется вовсе, в других же руководители не смогли назвать число
воспитанников, которые должны получать алименты, и сколько
несовершеннолетних получают их реально. Такой подход к взысканию
алиментов на детей не только нарушает их имущественные права, но и
свидетельствует о том, что руководители учреждений не
заинтересованы в их взыскании, хотя должно быть наоборот,
поскольку в соответствии со ст. 84 Семейного кодекса РФ они вправе
помещать эти суммы в банки и использовать 50% полученного дохода
на содержание всех детей.
Во многих учреждениях не выполняются требования
законодательства по защите имущественных и жилищных прав детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Установлены
факты незакрепления за детьми имеющегося жилья, отсутствия описи
оставшегося имущества, годами не осуществляется контроль за
сохранностью жилых помещений. Крайне редко защищаются права
воспитанников при наследовании принадлежащего им имущества.
Нередко в нарушение ст. 2 Федерального закона "О приватизации
жилищного фонда в Российской Федерации" жилье своевременно не
приватизируется на детей.
Многочисленные нарушения жилищных прав воспитанников имеются и
при сдаче в поднаем принадлежащих им помещений. Договоры о сдаче
жилых помещений составляются зачастую в ущерб воспитанникам, порой
являют собой примеры безграмотности, в них отсутствуют ссылки на
нормы действующего законодательства, не предусматривается
ответственность сторон за нарушение условий договора, занижается
арендная плата, не ставится вопрос о необходимости проведения
ремонта в помещениях, замены сантехнического оборудования, оплаты
коммунальных услуг.
Администрация школы-интерната N 15 с 1997 года по август 2003
года сдавала в поднаем двухкомнатную квартиру братьев Алексея и
Юрия З-ых, расположенную в престижном доме на Ленинском проспекте
в непосредственной близости от метро. В договоре поднайма,
подписанном директором школы-интерната, сумма оплаты за квартиру
за указанные годы изменялась от 2000 рублей до 100 долларов США,
что несравнимо ниже среднерыночных цен по Москве. Условие о
необходимости проведения ремонта проживающими лицами перед
освобождением квартиры в договоре установлено не было. В августе
2003 года братья З-вы окончили пребывание в интернате. Вернувшись
домой, они застали квартиру в антисанитарном состоянии: с
неисправной кухонной плитой, сломанным сантехническим
оборудованием. Только после настоятельных требований Алексея и
Юрия интернат собственными средствами сделал небольшой и крайне
некачественный косметический ремонт, в чем лично убедился
Уполномоченный, побывав в квартире сирот.
К сожалению, подобных ситуаций много.
Ремонт в квартире братьев З-вых проведен силами управы района
только после обращения Уполномоченного к префекту Юго-Западного
административного округа В-ву В.Ю.
В стороне от этой работы остаются органы опеки и попечительства
по месту нахождения жилого помещения. Более того, выявлены факты
злоупотреблений жилищными правами сирот.
За воспитанниками школы-интерната N 24 Сергеем и Дмитрием Р., а
также их двоюродной сестрой Маргаритой С., которая является
воспитанницей детского дома N 37, была закреплена 3-комнатная
квартира. Однако мер по ее охране не только не принималось, но и
допускались злоупотребления по ее использованию.
Специалист по охране прав детей муниципалитета "Котловка" С-ва
А.Б. в нарушение ст. 53 Жилищного кодекса РСФСР без письменного
согласия несовершеннолетних Р., их законного представителя -
|
