ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 апреля 2002 г. N КАС02-174
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в
составе:
председательствующего Федина А.И.,
членов коллегии Кебы Ю.Г.,
Ермилова В.М.,
с участием прокурора Федотовой А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании от 11 апреля 2002 г.
гражданское дело по заявлению З. о признании недействительными
"Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства", утвержденных приказом Министерства Российской
Федерации по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства от 25 июля 1996 г. N 91 по кассационной жалобе
З. на решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 года, которым в
удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И.,
объяснения представителя заявителя - Пермякова Ю.Е., поддержавшего
доводы кассационной жалобы, объяснения представителя МАП России
Калмыковой Е.В., возражавшей против удовлетворения кассационной
жалобы, выслушав заключение прокурора Федотовой А.В., полагавшей
кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия
установила:
приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства от 25 июля 1996 года N 91 (с
последующими изменениями и дополнениями) утверждены "Правила
рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства".
З., являясь директором ООО "Захар-фото", обратился в Верховный
Суд РФ с жалобой на данные Правила, ссылаясь на их незаконность,
поскольку утверждение правил рассмотрения дел об административных
правонарушениях относится, согласно пункту "к" ст. 72 Конституции
РФ, к полномочиям законодательных органов власти, а не
исполнительного органа власти.
Кроме того, заявитель ссылался на то, что Правила предписывают
возможность в безакцептном порядке взыскивать штраф с коммерческих
и некоммерческих организаций по постановлениям антимонопольных
органов, тогда как списание денежных средств со счета без
распоряжения клиента допускается лишь в случаях, установленных
законом.
Заявитель также ссылался на незаконность расширения Правилами
предусмотренного КоАП РСФСР перечня видов нарушений, за которые
налагаются штрафы.
Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.
В кассационной жалобе З. ставит вопрос об отмене судебного
решения, ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии
оспоренных Правил закону, а также на неправильное определение
судом характера правоотношений, регулируемых данными Правилами, и
толкование норм закона и Конституции РФ.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Кассационная коллегия не находит оснований к отмене судебного
решения.
Как следует из преамбулы Правил, они разработаны в соответствии
с пунктом 3 ст. 27 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", который прямо
предусматривает, что порядок рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства определяется Правилами,
утверждаемыми федеральным антимонопольным органом.
Компетенция МАП РФ по утверждению таких Правил предусмотрена
также подпунктом 2 пункта 7 Положения о Министерстве РФ по
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства,
утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 года
N 793.
Как правильно указал суд в своем решении, обжалуемые заявителем
Правила являются комплексным актом системы антимонопольного
законодательства и в основном регулируют не вопросы
административной ответственности, а вопросы организации работы
комиссий МАП России по контролю за соблюдением антимонопольного
законодательства физическими и юридическими лицами (в том числе
органами исполнительной власти и местного самоуправления и их
должностными лицами). Согласно абзацу второму преамбулы Правил,
этот акт определяет порядок и сроки рассмотрения дел по фактам
нарушения антимонопольного законодательства и принятия по ним
решений МАП России и его территориальными управлениями.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" этот Закон
определяет организационные и правовые основы предупреждения,
ограничения и пресечения монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий
для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Вместе с тем статья 22.1 этого Закона устанавливает, что за
виновные противоправные деяния, нарушающие антимонопольное
законодательство, должностные лица федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления,
коммерческие и некоммерческие организации или их руководители, а
также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, несут
гражданско-правовую, административную либо уголовную
ответственность.
Согласно Положению о МАП России последнее вправе рассматривать
в пределах своей компетенции дела об административных
правонарушениях и налагать штрафы в случаях, предусмотренных
антимонопольным законодательством Российской Федерации,
законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей,
о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях,
утверждать правила рассмотрения указанных дел.
Взыскание штрафов, налагаемых антимонопольными органами на
коммерческие и некоммерческие организации за нарушение
антимонопольного законодательства в безакцептном порядке в
тридцатидневный срок со дня вынесения постановления о взыскании
штрафа, производится в соответствии с пунктом 2 статьи 29 Закона
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках".
Составы правонарушений в сфере антимонопольного
законодательства, указанные в пункте 3.1 Правил, предусмотрены ст.
23 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках".
Согласно абзацу третьему статьи 2 КоАП РСФСР положения этого
Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за
совершение которых предусмотрена законодательством, еще не
включенным в КоАП РСФСР.
Пунктом 2 ст. 5 Закона предусмотрены случаи, когда комиссией
антимонопольного органа, созданной в соответствии с
рассматриваемыми Правилами, запрещенные действия могут быть
признаны правомерными и ненаказуемыми, если последствия этих
действий влекут положительный эффект, превышающий негативные
последствия для товарного рынка.
Анализ приведенных положений Правил и норм Закона "О
конкуренции..." свидетельствует о том, что оспоренные Правила
нельзя рассматривать лишь как часть системы административного
законодательства.
Правила по существу являются частью комплексного
антимонопольного законодательства, основным элементом которого
выступает Закон РФ "О конкуренции...", которому и должны
соответствовать положения оспариваемых Правил.
По изложенным мотивам Кассационная коллегия не может
согласиться с доводом в кассационной жалобе о том, что оспоренные
Правила регулируют чисто административные правоотношения, а
следовательно, нельзя согласиться и с доводом в кассационной
жалобе об ошибочности разрешения судом первой инстанции спора на
основании Закона РФ "О конкуренции...", а не КоАП РСФСР.
Правомерно руководствовался Верховный Суд РФ и правовой
позицией, изложенной Конституционным Судом РФ в определении от 16
ноября 2000 года N 237-О, согласно которой в соответствии со
статьей 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации
установление правовых основ единого рынка, включающих вопросы
единого экономического пространства и развития конкуренции,
относится к ведению Российской Федерации. Для проведения
государственной политики по содействию развитию товарных рынков и
конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции
приняты соответствующие федеральные законы и сформирована система
федеральных органов исполнительной власти по контролю за их
соблюдением. К таким федеральным законам относится и Закон РФ "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках".
С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что
антимонопольное регулирование относится к вопросам установления
основ единого рынка РФ (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ), а не только
к установлению норм административного права.
Следовательно, в соответствии со ст. ст. 71 и 76 Конституции РФ
по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории России. Поэтому Закон РФ "О конкуренции...",
которым суд руководствовался при разрешении спора, относится к
такому законодательству, а МАП России, согласно этому закону,
имело право принимать оспоренный нормативный акт, полностью
соответствующий данному федеральному закону.
По изложенным мотивам несостоятельным является и довод в
кассационной жалобе о том, что Правила не соответствуют п. "к"
статьи 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.
Состав административных правонарушений (за которые возможно
наложение штрафов), предусмотренный п. 3.1 Правил, соответствует
ст. 12 Закона "О Конкуренции...", федеральный антимонопольный
орган в числе прочего вправе принимать решения о наложении штрафов
на коммерческие и некоммерческие организации и административных
взысканий на их руководителей, граждан, в том числе индивидуальных
предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления за
нарушение антимонопольного законодательства, за исключением
случаев нарушения установленного порядка ценообразования в
соответствии с законодательством о естественных монополиях.
Полномочия по наложению антимонопольным органом
административной ответственности в виде штрафов содержатся также в
Положении о МАП России, утвержденном Постановлением Правительства
Российской Федерации от 12.07.99 N 793, и в Положении о
территориальных управлениях МАП России, утвержденном приказом МАП
России от 17.11.99 N 441.
В соответствии с составами правонарушений, предусмотренными
статьями 157.1 и 157.2 КоАП, антимонопольным органом реализуется
механизм применения штрафных санкций к должностным лицам органов
исполнительной власти и местного самоуправления, а также
хозяйствующего субъекта.
Вместе с тем ст. ст. 23 и 24 Закона "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
предусмотрены дополнительные составы правонарушений, за которые
МАП России и его территориальные органы применяют штрафные
санкции, причем не только к должностным лицам, но и к юридическим
лицам, чего КоАП РСФСР не предусматривает.
Статья 23 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" устанавливает, что коммерческие и
некоммерческие организации несут ответственность в виде штрафа за
следующие нарушения:
неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного
органа (территориального органа) - в размере до 100 минимальных
размеров оплаты труда за каждый день просрочки исполнения
предписания, но не более 25 тысяч минимальных размеров оплаты
труда;
совершение действий (бездействие) в нарушение порядка,
предусмотренного статьями 17 и 18 настоящего Закона, - в размере
до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда;
неисполнение законных требований федерального антимонопольного
органа (территориального органа), предъявляемых в соответствии с
пунктом 3 статьи 17 и пунктом 4 статьи 18 настоящего Закона, - в
размере до 8 тысяч минимальных размеров оплаты труда;
непредставление в срок по требованию федерального
антимонопольного (территориального органа) документов либо иной
информации, подлежащей представлению в соответствии со статьями 17
и 18 настоящего Закона, - в размере до 50 минимальных размеров
оплаты труда за каждый день нарушения установленного срока, но не
более 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда;
представление федеральному антимонопольному органу
(территориальному органу) недостоверных сведений - в размере до 1
тысячи минимальных размеров оплаты труда;
нарушение установленного порядка представления сведений о своих
аффилированных лицах при представлении информации на основании
ходатайств и уведомлений, предусмотренных статьями 17 и 18
настоящего Закона, - в размере до 5 тысяч минимальных размеров
оплаты труда.
Кроме того, статья 24 Закона устанавливает, что руководители
коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, индивидуальные предприниматели несут
административную ответственность за следующие нарушения:
неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного
органа (территориального органа) - в виде предупреждения или
штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда;
воспрепятствование выполнению сотрудниками федерального
антимонопольного органа (территориального органа) возложенных на
них обязанностей - в виде предупреждения или штрафа в размере до
120 минимальных размеров оплаты труда.
В соответствии с Законом РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" должностные
лица, зарегистрировавшие коммерческие организации или их
объединения (союзы или ассоциации) без согласия федерального
антимонопольного органа (территориального органа), в случаях,
предусмотренных статьей 17 настоящего Закона, несут
административную ответственность в виде предупреждения или штрафа
в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда.
Граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, виновные
в непредставлении в срок по требованию федерального
антимонопольного органа (территориального органа) документов либо
иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, в
случаях, предусмотренных настоящим Законом, несут административную
ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80
минимальных размеров оплаты труда;
в совершении действий (бездействие), нарушающих порядок,
предусмотренный ст. ст. 17 и 18 настоящего Закона, несут
административную ответственность в виде предупреждения или штрафа
в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда в течение двух
месяцев со дня обнаружения федеральным антимонопольным органом
(территориальным органом) данного правонарушения (в ред.
Федерального закона от 06.05.1998 N 70-ФЗ);
в неисполнении законных требований федерального
антимонопольного органа (территориального органа), предъявляемых в
соответствии с пунктом 3 статьи 17 и пунктом 4 статьи 18
настоящего Закона, несут административную ответственность в виде
предупреждения или штрафа в размере до 100 минимальных размеров
оплаты труда.
Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также
должностные лица федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, виновные в повторном в течение
года совершении действий, предусмотренных пунктом 1 настоящей
статьи, несут уголовную ответственность в соответствии с
действующим законодательством. В этих и некоторых других случаях
обобщенные антимонопольным органом материалы направляются в
прокуратуру и применяются нормы Уголовного кодекса Российской
Федерации, что указывает на неправомерность отнесения
антимонопольного законодательства исключительно к системе
административного законодательства.
Таким образом, пункт 3.1 Правил не содержит противоречащих
Закону РФ "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", в частности его статьям 23 и 24,
положений, применительно к определению составов нарушений
антимонопольного законодательства, совершение которых наказывается
штрафом.
Содержание пункта 3.9 Правил, предусматривающего, что штрафы,
налагаемые антимонопольными органами на коммерческие и
некоммерческие организации за нарушения антимонопольного
законодательства, взыскиваются в безакцептном порядке в 30-дневный
срок со дня вынесения постановления о взыскании штрафа,
соответствует статье 29 Закона РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", в соответствии
с которым штраф, наложенный федеральным антимонопольным органом
(территориальным органом) на коммерческую или некоммерческую
организацию, за исключением штрафа на индивидуального
предпринимателя, взыскивается в безакцептном порядке в 30-дневный
срок со дня вынесения решения о его взыскании.
Ни ст. 29 Закона, ни пункт 3.9 Правил не регламентируют порядок
реализации этой правовой нормы. В этой связи правомерна ссылка на
ст. 12 Закона о конкуренции, которая предоставляет право МАП
России разъяснять антимонопольное законодательство. Пользуясь этим
правом и учитывая содержание постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 17.12.1996 N 20-П "О проверке
конституционности пунктов 2 и 3 части 1 статьи 11 Закона
Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" МАП
России совместно с Департаментом судебных приставов Министерства
юстиции Российской Федерации подготовило и направило своим
территориальным управлениям Информационное письмо от 02.09.1999 N
ИЮ/6562 "О взыскании штрафов, наложенных антимонопольными
органами".
По смыслу письма, при отказе нарушителей антимонопольного
законодательства от добровольного перечисления штрафов в
федеральный бюджет антимонопольные органы обращаются в суд для
принудительного взыскания штрафа. Вместе с тем по делам, составы
которых предусмотрены КоАП РСФСР, допускается взыскание штрафов
через службу судебных приставов на основании постановлений
антимонопольных органов в соответствии с Законом РФ "Об
исполнительном производстве".
Изложенные мотивы, положенные судом первой инстанции в основу
своего решения, опровергают основной довод заявителя, содержащийся
и в кассационной жалобе, о том, что оспоренные Правила регулируют
исключительно административные правоотношения и поэтому якобы суд
должен был проверять их соответствие лишь КоАП РСФСР, а не Закону
РФ "О конкуренции...".
Нельзя согласиться и с доводом в кассационной жалобе о том, что
МАП России не наделено правом утверждать оспоренные Правила, в
которых фактически содержатся полномочия этого министерства.
Именно Правительство РФ, утвердив Положение о МАП России,
предоставило ему полномочия по принятию таких Правил.
В кассационной жалобе заявитель ссылается также на то, что суд
не учел положений постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая
1998 г. N 14-П, которым схожие с рассматриваемыми по настоящему
делу правоотношения определены как публично-правового характера, а
ответственность за правонарушения является административной.
Однако данная позиция Конституционного Суда РФ не
свидетельствует о незаконности оспоренных Правил, соответствующих
Закону РФ "О конкуренции...".
Статьей 2 КоАП РСФСР установление административной
ответственности отнесено к компетенции Российской Федерации. В
соответствии со ст. 33 КоАП РСФСР взыскание за административное
правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным
актом, предусматривающим ответственность за совершенное
правонарушение, в точном соответствии с КоАП РСФСР и другими
актами об административных правонарушениях. Как следует из ст. 2
КоАП РСФСР, к другим актам об административных правонарушениях
относятся законодательные акты Российской Федерации, не включенные
в КоАП РСФСР.
По изложенным основаниям кассационная жалоба удовлетворению не
подлежит.
Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия
определила:
решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 года оставить без
изменения, а кассационную жалобу З. - без удовлетворения.
|
