ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 2 декабря 2005 г. N 3-93/2005
Именем Российской Федерации
Ленинградский областной суд в составе председательствующего -
судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Поповой Ю.С., при
секретаре Демьянковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о
признании недействующим постановления Губернатора Ленинградской
области N 223-пг от 30 декабря 2003 г. "Об утверждении Правил
размещения, установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и
информации на земельных участках и объектах недвижимости, которые
составляют собственность Ленинградской области, а также в полосе
отвода и придорожной полосе автомобильных дорог общего
пользования", установил:
Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в
Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим
постановления Губернатора Ленинградской области N 223-пг от 30
декабря 2003 г. "Об утверждении Правил размещения, установки и
эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на земельных
участках и объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования" со дня его
подписания, то есть с 30 декабря 2003 г.
Прокурор полагал, что, приняв оспариваемое постановление,
Губернатор Ленинградской области превысил свои полномочия,
предоставленные п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
области субъектов РФ" и ст. 20 Закона Ленинградской области от
27.10.1994 N 6-оз "Устав Ленинградской области".
По мнению прокурора, пунктами 1, 2, 3, 4, 6 указанных Правил
урегулированы отношения, относящиеся к основам единого рынка.
Пунктом 5 Правил урегулированы отношения по вопросам рекламы,
не относящиеся к основам единого рынка.
В соответствии с п. 6 мотивировочной части постановления
Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-п Ленинградская область
как субъект РФ вправе осуществлять их законодательное
регулирование.
Согласно же п. 1 ч. 1 ст. 29 Закона Ленинградской области от
27.10.1994 N 6-п "Устав Ленинградской области" законодательное
регулирование по предметам ведения Ленинградской области и
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах
полномочий Ленинградской области осуществляет Законодательное
собрание Ленинградской области, а не Губернатор Ленинградской
области.
21 октября 2005 г. в Ленинградский областной суд поступило
ходатайство прокурора в порядке ст. 35 ГПК РФ о дополнении и
уточнении юридического обоснования заявленных требований.
В указанном заявлении отмечено, что ст. 3 Федерального закона N
108-ФЗ от 18.07.1995 "О рекламе" не предусматривает возможность
издания субъектами РФ нормативных актов по вопросам производства,
размещения и распространения рекламы.
Учитывая же, что нормативное правовое регулирование рекламных
правоотношений носит комплексный характер, Ленинградская область
не лишена права решать в установленном законом порядке вопросы,
связанные с особенностями распространения наружной рекламы,
затрагивающие полномочия пользования, владения и распоряжения
исключительно собственностью Ленинградской области.
Обжалуемым постановлением утверждены правила размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации не
только на земельных участках и объектах недвижимости, которые
составляют собственность Ленинградской области, но и в полосе
отвода и придорожной полосе автомобильных дорог общего
пользования.
Постановлением Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 в том числе утверждены размеры повышающих (понижающих
коэффициентов оплаты за размещение объектов наружной рекламы и
информации на федеральных дорогах и в зонах населенных пунктов
(таблица 3 приложения 3 к Правилам).
Проанализировав положения федерального и областного
законодательства, а именно: п. 16 Устава автомобильного транспорта
РСФСР, утвержденного постановлением СМ РСФСР N 12 от 08.01.1969,
ст. 4 областного закона Ленинградской области N 28-оз от
05.08.1997, п. 14 Правил установления и использования придорожных
полос федеральных автомобильных дорог общего пользования,
утвержденных постановлением Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998,
нормы Федерального закона N 184-ФЗ от 27.12.2002 "О техническом
регулировании", Отраслевые дорожные нормы размещения средств
наружной рекламы в пределах полосы отвода и придорожных полос
автомобильных дорог общего пользования ОДН 218.015-01, прокурор
приходит к выводу о том, что утверждение постановлением
Губернатора Ленинградской области N 223-пг Правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации не
только на объектах собственности Ленинградской области, но и в
полосе отвода и придорожной полосе автомобильных дорог общего
пользования выходит за пределы предоставленных ему полномочий.
По мнению прокурора, пункт 1 Правил в части установления общих
положений, касающихся порядка издания нормативных и
распорядительных актов территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, не соответствует требованиям п. 7 ст. 18
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ, ст. 20 Устава
Ленинградской области, п. 2 раздела I Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации, утвержденных
постановлением Правительства РФ от 13.08.1997.
Пункт 5.5 Правил устанавливает возможность внесудебного
демонтажа объекта наружной рекламы и информации, что является
нарушением требований п. 1 ст. 11 ГК РФ.
Пунктом 6 Правил установлены порядок и формы оплаты за
размещение объектов наружной рекламы и информации на земельных
участках и объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования, в том числе
проходящих через городские и сельские поселения.
В приложении 3 к названным Правилам содержатся тарифные
расценки платы за размещение наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования, в том
числе проходящих через городские и сельские поселения, на
территории Ленинградской области, а также размеры повышающих
(понижающих) коэффициентов оплаты и тарифные расценки за
размещение наружной рекламы и информации на транспортных средствах
(таблицы 1-4).
Одним из критериев определения размера платы за размещение
объектов наружной рекламы и информации является вид и содержание
рекламы и информации, а именно: "коммерческая реклама и
информация" и "областная коммерческая информация".
Сравнив размер оплаты за размещение объектов наружной рекламы,
прокурор пришел к выводу о том, что хозяйствующим субъектам
размещающим коммерческую рекламу и информацию, установлены размеры
платы в два раза больше, чем хозяйствующим субъектам, которые
размещают областную коммерческую информацию.
Таким образом, оспариваемым нормативным правовым актом созданы
дискриминационные условия деятельности для отдельных хозяйствующих
субъектов, что является недопустимым согласно ст. 7 Закона РСФСР
от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках ".
В объяснениях, приобщенных к материалам дела в порядке ст. 35
ГПК РФ, в судебном заседании 1 декабря 2005 г. прокурор отмечает,
что ссылка представителя Губернатора Ленинградской области и
представителя Законодательного собрания Ленинградской области на
ст. 3 Земельного кодекса РФ необоснованна.
Наружная реклама может быть установлена только с соблюдением
требований ч. 3 ст. 90 Земельного кодекса РФ.
По мнению прокурора, независимо от того, в чьей собственности
находятся земли в пределах полосы отвода и придорожных полос
автомобильных дорог федерального значения, порядок установления и
использования таких придорожных полос и полос отвода федеральных
автомобильных дорог определяется Правительством РФ (постановление
Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998), а не Губернатором
Ленинградской области.
Пункт 2 постановления Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998
имеет рекомендательное значение и подлежит применению в порядке,
не противоречащем федеральному законодательству.
Пункты 4, 11 Правил также подлежат применению с соблюдением
требований федерального законодательства (ч. 5 ст. 214, ст. 264 ГК
РФ, ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О
разграничении государственной собственности на землю").
Прокурор полагал, что право субъектов РФ распоряжаться землями
отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования
возникает только с момента регистрации права собственности на
указанные объекты согласно ч. 3 ст. 264 ГК РФ.
Проанализировав Отраслевые дорожные нормы размещения средств
наружной рекламы в пределах полосы отвода и придорожных полос
автомобильных дорог общего пользования ОДН 218.015-01, ГОСТ Р
52044-2003 и оспариваемое постановление Губернатора Ленинградской
области N 223-пг от 30.12.2003, прокурор считает, что
перечисленные нормативные правовые акты регулируют аналогичные
правоотношения, возникающие в процессе размещения, эксплуатации и
установки объектов наружной рекламы.
Из положений пункта 1 Правил следует, что именно "нормативные и
распорядительные акты... территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти... должны издаваться в соответствии
с настоящими Правилами".
Пункт 5.5 Правил устанавливает внесудебную возможность
демонтажа наружной рекламы и информации, что является нарушением
ч. 1 ст. 118 Конституции РФ и п. 1 ст. 11 ГК РФ. По мнению
прокурора, в данной норме идет речь не о самозащите права, а о
восстановлении положения, существовавшего до нарушения права.
Возложение обязанности внесудебного демонтажа объекта наружной
рекламы и информации на владельца рекламоносителя нарушает права
последнего, который также имеет право на защиту против
собственника согласно ст. 305 ГК РФ.
Оспариваемый нормативный правовой акт противоречит и ч. 1 ст.
10 ГК РФ, и ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.03.1991 N 948-1.
Прокурор указывает, что противоречит законодательству не только
пункт 1, таблицы 1 и 3 приложения 3 к указанным Правилам.
Постановление Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 в целом противоречит Федеральному закону N 108-ФЗ от
18.07.1995 "О рекламе", п. 14 Правил установления и использования
придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего
пользования, утвержденных постановлением Правительства РФ N 1420
от 01.12.1998, п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" как принятое с превышением полномочий.
В результате нарушены и требования ст. 23 Федерального
конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФЗ "О Правительстве РФ".
При принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушены
и ч. 3 ст. 15, п. 6 ст. 38 Устава Ленинградской области (в
редакции, действующей на момент издания данного нормативного
правового акта).
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Попова Ю.С.
уточняет, что просит удовлетворить заявление прокурора
Ленинградской области по следующим основаниям:
1) Постановление N 223-пг от 30.12.2003 принято Губернатором
Ленинградской области с превышением полномочий, предоставленных
ему п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999,
Уставом Ленинградской области, так как право распоряжения
собственностью Ленинградской области принадлежит только
Правительству Ленинградской области в целом, а не его
председателю.
2) Оспариваемое постановление противоречит постановлению
Правительства N 1420 от 01.12.1998 (и перечисленным в ходатайстве
подзаконным актам), так как его действие распространяется и на
земельные участки в пределах полосы отвода и придорожных полос
автомобильных дорог федерального значения на территории
Ленинградской области.
3) Пункт 1.2 Правил противоречит п. 7 ст. 18 Федерального
закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, п. 2 раздела I Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации (утвержденных
постановлением Правительства РФ N 1009 от 13.08.1997), ст. 20
Устава Ленинградской области.
4) Пункт 5.5 Правил противоречит п. 1 ст. 11 ГК РФ по
изложенным в заявлениях основаниям.
5) Постановление Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 (таблица 1 приложения 3) противоречит ч. 1 ст. 7 Закона
РСФСР N 948-1 от 22.03.1991 "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", так как
создает дискриминационные условия деятельности отдельных
хозяйствующих субъектов.
6) В нарушение ч. 2 ст. 7 Закона РСФСР N 948-1 от 22.03.1991
проект оспариваемого постановления не был предоставлен для
согласования антимонопольному органу.
В письменном возражении представитель Законодательного собрания
Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении
заявления прокурора, считает его необоснованным. Проанализировав
положения оспариваемого постановления, а также п. 3 ст. 14
Федерального закона от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе", п. 1 ст.
125, п. 4 ст. 421 ГК РФ, п. 6 ст. 38 Устава Ленинградской области,
представитель полагает, что постановление Губернатора
Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003 не регулирует
общественные отношения, связанные с продвижением товаров, работ и
услуг на общий рынок РФ и призванные содействовать формированию
единого экономического пространства, а является актом внутреннего
регулирования, выражающим волеизъявление собственника по
распоряжению своей собственностью.
В соответствии с п. 1, 6 ст. 38 Устава Ленинградской области
Губернатор Ленинградской области как председатель Правительства
Ленинградской области вправе был принять оспариваемое
постановление.
В возражениях на ходатайство прокурора о дополнении и уточнении
юридического обоснования заявленных требований представитель
указывает, что из п. 2 постановления Правительства РФ от
01.12.1998 N 1420 "Об утверждении Правил установления и
использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог
общего пользования", п. 4 и 11 данных Правил (в совокупности)
следует, что данным постановлением Российская Федерация
предоставила субъектам РФ право распоряжаться землями полосы
отвода и придорожной полосы автомобильных дорог общего
пользования.
ОДН 218.015-01 и ГОСТ Р 52044-2003 устанавливают требования к
средствам наружной рекламы, их проектированию, размещению, правила
размещения рекламы, правила их установки и ликвидации.
Оспариваемый нормативный акт устанавливает порядок размещения
рекламы. В п. 4.2 областных Правил отмечено, что установки и
эксплуатация объектов наружной рекламы в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования должны
производиться в соответствии с действующими отраслевыми дорожными
нормами размещения средств наружной рекламы ОДН 218.015-01.
Таким образом, данные нормативные акты регулируют разные
правоотношения.
Губернатор Ленинградской области как лицо, распоряжающееся
собственностью Ленинградской области, вправе требовать от всех
лиц, в том числе и от территориальных подразделений федеральных
органов исполнительной власти, чтобы издаваемые ими акты в части,
касающейся размещения рекламы на объектах, составляющих
собственность Ленинградской области, соответствовали бы
оспариваемому нормативному акту. В п. 1 областных правил имеются в
виду распорядительные акты названных федеральных органов.
Поэтому ссылки прокурора на то, что п. 1 областных правил
противоречит федеральному законодательству, необоснованны.
Ссылка прокурора на то, что п. 5.5 Правил нарушает п. 1 ст. 11
ГК РФ, также является неосновательной. Согласно ст. 304 ГК РФ
собственник вправе требовать устранения всяких нарушений его
права, хотя бы эти нарушения и не были связаны с лишением
владения.
Ссылки прокурора на то, что таблица 1 приложения 3 к Правилам
нарушает ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
необоснованны.
Оспариваемое в данном случае положение о правилах размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы, по мнению
представителя, не является актом органа государственной власти
субъектов РФ, который ограничивает самостоятельность хозяйствующих
субъектов, создает дискриминационные условия деятельности
отдельных хозяйствующих субъектов, а является формой
волеизъявления хозяйствующего субъекта по распоряжению своей
собственностью.
Согласно ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению
распоряжаться своей собственностью, в том числе оказывать
поддержку своему региональному производителю.
Требование прокурора о признании недействующим в целом
постановления Губернатора Ленинградской области от 30.12.2003 N
223-пг немотивированно, так как в мотивировочной части заявления
указывается о противоречии закону только пункта 1, таблиц 1 и 3
приложения 3 к Правилам.
Заявление подано прокурором в порядке ст. 251 ГПК РФ, а в
заявлении содержатся ссылки на противоречие оспариваемого
нормативного правового акта подзаконным актам.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания
Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении
заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в
письменных возражениях.
По мнению представителя, при принятии оспариваемого
постановления нарушений законодательства не допущено. Данное
постановление следует рассматривать как своеобразный публичный
договор, в котором, с одной стороны, отражены условия
предоставления своей собственности для установления наружной
рекламы. С другой стороны, постановлением утвержден порядок
действий для заинтересованных лиц при их заинтересованности в
размещении рекламы.
На рынке рекламы Ленинградская область не занимает
доминирующего положения, поэтому на объектах, являющихся своей
собственностью, Ленинградская область вправе устанавливать в
каждом конкретном случае определенные условия, в том числе и
расценки по договору.
Не представлено доказательств, подтверждающих, что
Правительство Ленинградской области может принимать свои решения
только коллегиально. Губернатор Ленинградской области вправе
принимать решения вместо Правительства Ленинградской области. Он
является председателем Правительства Ленинградской области.
Оспариваемый нормативный акт не регулирует правоотношений в
области производства рекламы, не порождает правоотношений в
области размещения рекламы. Правоотношения в области размещения
рекламы возникают только после заключения соответствующих
договоров.
В письменных возражениях на заявление прокурора Ленинградской
области от 16.08.2005 представитель Губернатора Ленинградской
области Кочорова Е.В. просит отказать в удовлетворении требований
прокурора, считает доводы прокурора необоснованными.
Представитель указывает, что Губернатор Ленинградской области
при принятии оспариваемого постановления руководствовался не
только положениями гражданского законодательства (в том числе и
ст. 209 ГК РФ), но и положениями и нормами Федерального закона N
184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ", Федеральным законом N 184-ФЗ
от 18.07.1995 "О рекламе", Уставом Ленинградской области,
областным законом N 28-оз от 05.08.1997 "Об автомобильных дорогах
Ленинградской области".
В постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-п
указано, что рекламная деятельность является объектом комплексного
нормативного правового регулирования. В данном постановлении также
отмечено, что субъекты РФ по предметам совместного ведения вправе
осуществлять нормативное правовое регулирование.
Принимая оспариваемый нормативный акт, Губернатор Ленинградской
области действовал как председатель Правительства Ленинградской
области, выражающий интересы Ленинградской области (интересы по
распоряжению имуществом Ленинградской области). Требования
федерального и областного законодательства не нарушены.
В письменных возражениях на ходатайство о дополнении и
уточнении юридического обоснования заявленных требований прокурора
представитель Губернатора Ленинградской области Кочорова Е.В.
просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.
Представитель полагает, что земли в пределах полос отвода и
придорожных полос автомобильных дорог федерального значения могут
находиться не только в собственности РФ. В данном случае можно
говорить лишь об установлении особого режима использования
названных земель.
Проанализировав положения п. 2 постановления Правительства РФ
от 01.12.1998 N 1420 "Об утверждении Правил установления и
использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог
общего пользования", пункты 4, 11 указанных Правил, представитель
приходит к выводу о том, что Российская Федерация предоставила
право субъектам РФ распоряжаться землями полосы отвода и
придорожных полос автомобильных дорог общего пользования.
ОДН 218.015-01, и ГОСТ Р 52044-2003, и постановление
Губернатора Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003, по
мнению представителя, регулируют разные правоотношения.
Прокурор неверно толкует пункт 1 Правил, утвержденных
оспариваемым нормативным актом. В данной норме имеются в виду
распорядительные (а не нормативные) акты территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти.
Пункт 5.5 Правил не противоречит ст. 12 Гражданского кодекса РФ
и не лишает лицо возможности обратиться в суд за защитой своих
интересов (ст. 304 ГК РФ).
Оспариваемый нормативный акт (в части таблицы 1 приложения 3)
не является актом органа государственной власти субъекта РФ,
который ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов,
создает дискриминационные условия деятельности отдельных
хозяйствующих субъектов, а является формой волеизъявления
хозяйствующего субъекта по распоряжению своей собственностью.
Согласно же ст. 209 ГК РФ собственник волен распоряжаться
собственностью, в том числе вправе оказывать поддержку
региональному представителю.
Оспаривая нормативный акт полностью, в мотивировочной части
прокурор ссылается на противоречие закону лишь пункта 1, таблиц 1
и 3 приложения 3 к Правилам.
Заявление подано в порядке ст. 251 ГПК РФ, а в его тексте
сделаны ссылки на противоречия нормативного акта нормам
подзаконных актов.
В письменных объяснениях от 02.12.2005 представитель
Губернатора Ленинградской области Кочорова Е.В. просит отказать в
удовлетворении заявления прокурора.
Представитель полагает, что принятый на территории
Ленинградской области акт в отношении своей собственности не
противоречит законодательству, принят в пределах полномочий,
предоставленных гражданским законодательством и нормами
соответствующих федеральных законов, что подтверждается и
постановлением Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-п.
Проанализировав положения постановления Правительства РФ N 1420
от 01.12.1998, представитель полагает, что соответствующие
полномочия переданы на уровень субъектов РФ.
В части ссылки на нарушение постановления Правительства РФ N
1009 от 13.08.1997 прокурор выходит за пределы своих полномочий.
В пункте 5.5 Правил, утвержденных постановлением Губернатора
Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003, отсутствуют слова
"внесудебный демонтаж". Вывод о противоречии названного пункта п.
1 ст. 11 ГК РФ не соответствует действующему законодательству.
Изложенная позиция соответствует п. 13, 18, 19 постановления
Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998.
Изучив и сопоставив положения постановления Правительства РФ N
1420 от 01.12.1998 и постановления Губернатора Ленинградской
области N 223-пг от 30.12.2003, представитель указывает, что
выводы прокурора о том, что оспариваемый акт - это акт о
распоряжении собственностью Ленинградской области, неубедительны.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской
области Кочорова Е.В. просит отказать в удовлетворении заявления
прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменных
объяснениях, и по доводам, изложенным представителем
Законодательного собрания Ленинградской области.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица было
привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-
Петербургу и Ленинградской области.
В письменном отзыве на заявление прокурора руководитель
Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу
и Ленинградской области указывает, что Управлением в рамках своих
полномочий было рассмотрено постановление Губернатора
Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003, которым в том числе
регулируется размер платы за размещение объектов наружной рекламы
и информации на земельных участках и объектах недвижимости,
которые составляют собственность Ленинградской области.
Определено, что названным актом хозяйствующим субъектам,
размещающим коммерческую рекламу и информацию, установлены размеры
платы в два раза больше, чем хозяйствующим субъектам, которые
размещают областную коммерческую информацию.
Под областной коммерческой рекламой и информацией понимается
реклама и информация, размещаемая хозяйствующими субъектами,
зарегистрированными в Ленинградской области, под коммерческой
рекламой и информацией понимается реклама и информация, которую
размещают другие субъекты РФ.
Определением от 09.06.2005 в отношении Губернатора
Ленинградской области возбуждено дело по признакам нарушения
антимонопольного законодательства. Нарушения усмотрены в части
создания дискриминационных условий деятельности отдельным
хозяйствующим субъектам, что может привести к ограничению
конкуренции и к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов,
осуществляющих деятельность на одном товарном рынке. Рассмотрение
настоящего дела было отложено в связи с сообщением о приведении
постановления Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 в соответствие с антимонопольным законодательством.
В связи с обнаружением ряда обстоятельств, не относящихся к
полномочиям антимонопольного органа, направлено соответствующее
письмо в Прокуратуру Ленинградской области.
В связи с рассмотрением настоящего дела производство по делу в
отношении Губернатора Ленинградской области приостановлено
26.10.2005.
В судебном заседании представители Управления Федеральной
антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области
Кагалова Е.П. и Круглова Н.В. заявление прокурора поддерживают с
учетом предоставленных антимонопольному органу полномочий.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по
Санкт-Петербургу и Ленинградской области Круглова Н.В. указывает,
что оспариваемым нормативно-правовым актом плата для хозяйствующих
субъектов, которые зарегистрированы не на территории Ленинградской
области, увеличена в 2 раза по сравнению с платой для
хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории
Ленинградской области, что создает дискриминационные условия на
едином товарном рынке.
Постановление Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 - не волеизъявление собственника, а нормативно-правовой
акт органа государственной власти субъекта РФ (Губернатора
Ленинградской области - ст. 18 Устава Ленинградской области).
Поэтому он подпадает под действие ст. 7 Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках". Дискриминационный характер постановления
Губернатора Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003 состоит в
установлении тарифных расценок.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по
Санкт-Петербургу и Ленинградской области Кагалова Е.П. также
отмечает, что антимонопольный орган не получал экспертное
заключение Главного управления Министерства юстиции РФ по Санкт-
Петербургу и Ленинградской области, представленное в судебное
заседание. Поэтому антимонопольный орган в официальном порядке и
не мог запросить разъяснения у Главного управления Министерства
юстиции РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по поводу
данного заключения. По мнению представителя, Губернатор
Ленинградской области превысил свои полномочия, приняв
оспариваемый нормативный правовой акт.
Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора
Попову Ю.С., представителей Управления по Санкт-Петербургу и
Ленинградской области Федеральной антимонопольной службы Кагалову
Е.П. и Круглову Н.В., представителя Законодательного собрания
Ленинградской области Малкина Д.В., представителя Губернатора
Ленинградской области Кочорову Е.В., исследовав и оценив согласно
требованиям ст. 67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в
совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа
или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным
правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны
судом недействительными.
30 декабря 2003 г. Губернатором Ленинградской области принято
постановление N 223-пг "Об утверждении Правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования".
Постановление Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003 опубликовано в "Вестнике Правительства Ленинградской
области" N 3 30.01.2004.
Во вводной части названного постановления указано, что оно
принято в целях улучшения информационно-рекламного обеспечения
жителей Ленинградской области, упорядочения деятельности по
размещению объектов наружной рекламы и информации на территории
области и привлечения дополнительных доходов в бюджет
Ленинградской области.
Пунктом 1 данного постановления утверждены Правила размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования.
Указанные Правила содержат следующие разделы: 1. Общие
положения, 2. Объекты наружной рекламы и информации, 3. Порядок
оформления разрешения и заключения договоров на размещение
объектов наружной рекламы и информации, 4. Требования к объектам
наружной рекламы и информации, их установке и эксплуатации, 5.
Ответственность за нарушение Правил размещения, установки и
эксплуатации объектов наружной рекламы, 6. Плата за размещение
объектов наружной рекламы и информации на земельных участках и
объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования, в том числе
проходящих через городские и сельские поселения.
Составной частью Правил являются и следующие приложения:
требования дорожного комитета Ленинградской области (приложение
1), требования комитета по архитектуре и градостроительству
Ленинградской области (приложение 2), тарифные расценки платы за
размещение наружной рекламы и информации на земельных участках и
объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования, в том числе
проходящих через городские и сельские поселения, на территории
Ленинградской области (таблица 1 приложения 3), таблица 2
приложения 3, размеры повышающих (понижающих) коэффициентов оплаты
за размещение объектов наружной рекламы и информации на
федеральных дорогах и в зонах населенных пунктов (таблица 3
приложения 3), тарифные расценки за размещения наружной рекламы и
информации на транспортных средствах (таблица 4 приложения 3).
В п. 1.1 Правил отмечено, что названные Правила устанавливают
порядок размещения, установки и эксплуатации объектов наружной
рекламы и информации предприятиями, учреждениями, организациями и
гражданами, в том числе иностранными, на земельных участках и
объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования, в том числе
проходящих через городские и сельские поселения.
Пунктом 1.2 Правил предусмотрено, что нормативные и
распорядительные акты отраслевых органов исполнительной власти
Ленинградской области и территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти, муниципальных образований,
регламентирующие или затрагивающие порядок размещения и
эксплуатации объектов наружной рекламы и информации, должны
издаваться в соответствии с настоящими Правилами.
Установленный настоящими Правилами порядок размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации
распространяется на всю территорию Ленинградской области (пункт
1.3 Правил).
Согласно п. 5.5 Правил установленные самовольно или на
основании документов, не соответствующих настоящим Правилам,
объекты наружной рекламы и информации подлежат демонтажу
владельцем рекламоносителя. В случае производства работ по
демонтажу рекламоносителя агентством последнему возмещаются все
затраты по демонтажу владельцем рекламоносителя. В случае
выявления агентством самовольно установленного рекламоносителя
такой рекламоноситель не подвергается демонтажу только в том
случае, если между агентством и владельцем рекламоносителя
заключается договор на его размещение, условия которого
распространяются на период фактического размещения рекламоносителя
до момента заключения указанного договора. При этом плата за весь
период фактического размещения рекламоносителя до момента
заключения договора рассчитывается в двойном по отношению к
действующим тарифным расценкам размере, а владелец рекламоносителя
обязан получить все предусмотренные действующим порядком
согласования размещения рекламоносителя, в том числе согласование
комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской
области.
В пункте 6.6 Правил указано, что тарифные расценки платы за
размещение наружной рекламы и информации на земельных участках и
объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, а также в полосе отвода и придорожной
полосе автомобильных дорог общего пользования, в том числе
проходящих через городские и сельские поселения на территории
Ленинградской области приведены в таблицах 1, 2, 4 приложения 3 к
настоящему Положению.
В таблице 1 приложения 3 в качестве критериев определения
размера платы за размещение объектов наружной рекламы перечислены:
вид рекламоносителя, площадь рекламной поверхности (кв. м),
коммерческая реклама и информация, областная коммерческая
информация, реклама культурно-массовых, спортивных и
благотворительных мероприятий.
Из названной таблицы следует, что размер расценок для
коммерческой рекламы и информации в два раза больше, чем размер
областной коммерческой информации.
Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ 1993 г. установление
правовых основ единого рынка находится в ведении Российской
Федерации.
В пункте 1 ст. 76 Конституции РФ оговорено, что по предметам
ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и
федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Пунктом 5 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и
второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 108-ФЗ от
18.07.1995 "О рекламе" законодательство РФ о рекламе состоит из
настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним
иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе
производства, размещения и распространения рекламы, могут
регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми
актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами
федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в
соответствии с настоящим Федеральным законом.
В постановлении от 04.03.1997 N 4-П Конституционный Суд РФ
разъяснил, что рекламная деятельность является объектом
комплексного нормативного правового регулирования. Если те или
иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых
отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются
предметом ведения Российской Федерации, субъекты РФ могут
осуществлять их законодательное регулирование в рамках,
определенных Конституцией РФ, в том числе ее статьями 72, 73, 76
(части 2, 4, 5 и 6).
Пунктом 1 постановочной части названного постановления
Конституционного Суда РФ признано, что ст. 3 Федерального закона
от 18.07.1995 "О рекламе" соответствует Конституции РФ, так как
она распространяется на регулирование тех отношений в области
рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского
законодательства и составляют основы единого рынка.
Прокурор полагает, что утверждение постановлением Губернатора
Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003 Правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации не
только на объектах собственности Ленинградской области, но и в
полосе отвода и придорожной полосе автомобильных дорог общего
пользования (в том числе и в полосах отвода и в придорожных
полосах автомобильных дорог федерального значения, являющихся
собственностью РФ) выходит за пределы полномочий Губернатора
Ленинградской области.
Как следует из текста Правил, утвержденных постановлением
Губернатора Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003,
последние также распространяются и на полосы отвода и придорожные
полосы автомобильных дорог общего пользования.
Согласно п. 16 Устава автомобильного транспорта РСФСР
(утвержденного постановлением Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12 в
действующей редакции) автомобильные дороги общего пользования
подразделяются на дороги общегосударственного, республиканского и
местного значения. Из дорог местного значения выделяются дороги
областного значения.
В части 3 статьи 90 Земельного кодекса РФ оговорено, что
земельные участки на полосах отвода автомобильных дорог в пределах
земель автомобильного транспорта могут передаваться в
установленном настоящим кодексом порядке в аренду гражданам и
юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса и
наружной рекламы.
На полосах отвода автомобильных дорог, за исключением
предусмотренных законодательством случаев, запрещается в том числе
установка наружной рекламы, информационных щитов и указателей, не
имеющих отношения к безопасности дорожного движения.
Для создания нормальных условий эксплуатации федеральных
автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения требований
безопасности дорожного движения и требований безопасности
населения создаются придорожные полосы в виде прилегающих с обеих
сторон к полосам отвода федеральных автомобильных дорог земельных
участков с установлением особого режима их использования, включая
строительство зданий, строений и сооружений, ограничение
хозяйственной деятельности в пределах придорожных полос, установку
рекламных щитов и плакатов, не имеющих отношения к безопасности
движения.
Собственники земельных участков, землепользователи,
землевладельцы и арендаторы земельных участков, находящихся в
пределах таких придорожных полос, должны быть уведомлены
соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ об
особом режиме использования этих земельных участков.
Порядок установления и использования таких придорожных полос и
полос отвода федеральных автомобильных дорог определяется
Правительством РФ.
Неотъемлемость полосы отвода земельного участка от дороги
установлена Международной конвенцией "О дорожном движении" (Вена,
08.11.1968, ратифицирована Президиумом ВС СССР 29.04.1974),
Международной конвенцией "О дорожных знаках и сигналах " (Вена,
08.11.1968, ратифицирована Президиумом ВС СССР 29.04.1974). Данные
обстоятельства нашли отражение в письме Росавтодора от 17.03.2000
N РДА-22/913 "Об использовании земель, занятых полосами отвода
федеральных автомобильных дорог общего пользования".
Постановлением Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998 утверждены
Правила установления и использования придорожных полос федеральных
автомобильных дорог общего пользования. Пунктом 2 названного
постановления органам исполнительной власти субъектов РФ и органам
местного самоуправления рекомендовано предоставлять земельные
участки в пределах придорожных полос федеральных автомобильных
дорог общего пользования, как правило, во владение, пользование
или в аренду.
В пункте 4 Правил указано, что контроль за размещением в
пределах придорожных полос объектов и соблюдением требований
настоящих Правил осуществляют специально уполномоченные органы
исполнительной власти субъектов РФ, Российское дорожное агентство
и уполномоченные им органы, на которые возложено управление
федеральными автомобильными дорогами общего пользования (далее
именуются - органы управления федеральными автомобильными
дорогами), а также органы Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел.
Согласно части 1 ст. 11 Правил размещение объектов дорожного
сервиса в пределах придорожных полос должно производиться в
соответствии с нормами проектирования и строительства этих
объектов, а также планами и генеральными схемами их размещения,
утвержденными Российским дорожным агентством, по согласованию с
Главным управлением государственной инспекции безопасности
дорожного движения МВД РФ, органами исполнительной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Пунктом 14 Правил предусмотрено, что размещаемая в пределах
придорожных полос реклама должна отвечать специальным требованиям,
установленным законодательством РФ.
27 декабря 2001 г. министром транспорта РФ были утверждены
Отраслевые дорожные нормы размещения средств наружной рекламы в
пределах полосы отвода и придорожных полос автомобильных дорог
общего пользования ОДН 218.015-01 (документ не был опубликован).
Распоряжением министра РФ от 11.02.2002 N ИС-51-р названные
Отраслевые дорожные нормы на размещение средств наружной рекламы в
пределах полосы отвода и придорожных полос общего пользования были
введены в действие.
Распоряжением Минтранса РФ от 19.12.2002 N СФ-67-р указанное
выше распоряжение было включено в перечень актов Минтранса РФ,
изданных с нарушением законодательства РФ.
Распоряжением Минтранса РФ от 22.09.2003 N ИС-832-р в связи с
введением в действие с 1 июля 2003 г. ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная
реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и
сельских поселений. Общие технические требования к средствам
наружной рекламы. Правила размещения" утратило силу распоряжение
Минтранса России от 11.02.2002 N ИС-51-р "О введении в действие
отраслевых дорожных норм на размещение средств наружной рекламы в
пределах полосы отвода и придорожных полос автомобильных дорог
общего пользования" (документ не опубликован).
Приказом Ростехрегулирования от 30.06.2005 N 170-ст введен в
действие с изменением N 1 с 1 сентября 2005 г. ГОСТ Р 52044-2003
"Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских
и сельских поселений. Общие технические требования к средствам
наружной рекламы. Правила размещения".
Отраслевые дорожные нормы размещения средств наружной рекламы в
пределах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог
общего пользования ОДН 218.015-01 устанавливали требования к
средствам наружной рекламы, их проектированию, размещению,
эксплуатации, конструктивным элементам, определяли порядок их
установки и ликвидации.
ГОСТ Р 52044-2003 устанавливает требования к техническим
средствам стабильного территориального размещения рекламы и к
способам их установки.
Изучив перечисленные выше законодательные и подзаконные акты,
суд приходит к выводу о том, что Губернатор Ленинградской области
вышел за пределы своих полномочий, утвердив постановлением N 223-
пг от 30.12.2003 Правила размещения, установки и эксплуатации
объектов наружной рекламы и информации не только на земельных
участках и объектах недвижимости, которые составляют собственность
Ленинградской области, но и в полосе отвода и придорожной полосе
автомобильных дорог общего пользования, так как в категорию
автомобильных дорог общего пользования также входят и
автомобильные дороги федерального значения, которые являются
собственностью Российской Федерации.
Таким образом, по изложенному основанию оспариваемое
постановление противоречит ст. 3 Федерального закона N 108-ФЗ от
18.07.1995 "О рекламе", ст. 90 Земельного кодекса РФ, п. 16 Устава
автомобильного транспорта РСФСР (утвержденного постановлением
Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12), ст. 4 областного закона N 28-оз
от 05.08.1997, п. 14 Правил установления и использования
придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего
пользования (утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.1998 N
1420) в совокупности.
Ссылки представителей Законодательного собрания Ленинградской
области и Губернатора Ленинградской области на то обстоятельство,
что из текста п. 2 постановления Правительства РФ N 1420 от
01.12.1998, а также из пунктов 4, 11 Правил (утвержденных данным
постановлением) следует, что Российская Федерация предоставила
право субъектам РФ распоряжаться землями полосы отвода и
придорожных полос автомобильных дорог общего пользования,
полностью не обоснованны.
Согласно требованиям ст. 78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 90
Земельного кодекса РФ, Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"
соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной
власти органам исполнительной власти Ленинградской области (или
субъектам РФ в целом) не передавались.
Также в порядке ч. 5 ст. 214 ГК РФ в собственность
Ленинградской области земли отвода и придорожных полос
автомобильных дорог федерального значения не передавались.
Следует отметить, что пункт 2 постановления Правительства РФ N
1420 от 01.12.1998 носит рекомендательный характер. Ни пункт 4, ни
пункт 11 Правил не содержат нормы о передаче полномочий в части
утверждения правил размещения, установки и эксплуатации объектов
наружной рекламы и информации в пределах полосы отвода и
придорожных полос автомобильных дорог федерального значения
органам исполнительной власти субъектов РФ.
Прокурор также утверждает, что постановление N 223-пг от
30.12.2003 принято Губернатором Ленинградской области с
превышением полномочий, предоставленных ему п. 7 ст. 18
Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, Устава Ленинградской
области (ст. 20, ч. 3 ст. 15, п. 6 ст. 38), так как право
распоряжения собственностью Ленинградской области принадлежит
только Правительству Ленинградской области в целом, а не его
председателю.
Согласно ст. 209 ГК РФ именно собственнику принадлежат права
владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Распоряжаться своим имуществом - означает возможность
определять судьбу имущества путем совершения юридических актов в
отношении этого имущества.
Оспариваемым нормативным правовым актом утверждены Правила
размещения, установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и
информации на земельных участках и объектах недвижимости, которые
составляют собственность Ленинградской области - по существу,
утверждены правила по распоряжению собственностью Ленинградской
области в связи с размещением, установкой и эксплуатацией объектов
наружной рекламы.
В первичных возражениях и представитель Законодательного
собрания Ленинградской области, и представитель Губернатора
Ленинградской области не отрицали, что оспариваемый нормативный
правовой акт - это акт по распоряжению собственностью
Ленинградской области.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что постановление
Губернатора Ленинградской области N 223-пг от 30.12.2003 является
нормативным правовым актом, которым, по существу, разрешаются
вопросы по распоряжению собственностью Ленинградской области в
связи с размещением, установкой и эксплуатацией объектов наружной
рекламы.
Согласно пп. "е" п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999 высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)
осуществляет и иные полномочия в соответствии с настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ.
В соответствии со ст. 18 Устава Ленинградской области (как в
редакции, действующей на момент принятия оспариваемого
нормативного правового акта, так и в редакции, действующей на
момент рассмотрения дела судом) Губернатор Ленинградской области
является высшим должностным лицом Ленинградской области и
возглавляет Правительство Ленинградской области.
Основные полномочия Губернатора Ленинградской области
перечислены в ст. 20 Устава Ленинградской области.
Правительство Ленинградской области является высшим
исполнительным органом государственной власти Ленинградской
области; структура Правительства Ленинградской области включает в
себя Губернатора - председателя Правительства, первого вице-
губернатора - заместителя председателя Правительства, вице-
губернаторов Ленинградской области. (ст. 35, 36 Устава
Ленинградской области).
Согласно ч. 3 ст. 15 Устава Ленинградской области управление и
распоряжение объектами собственности Ленинградской области, в том
числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ,
товариществ и предприятий иных организационных форм,
осуществляется Правительством Ленинградской области в порядке,
установленном областными законами.
В соответствии с п. 6 ст. 38 Устава Ленинградской области
именно Правительство Ленинградской области управляет и
распоряжается собственностью Ленинградской области в соответствии
с областными законами.
Из раздела III Регламента Правительства Ленинградской области
(утвержденного постановлением правительства Ленинградской области
N 52 от 25.12.1997) следует, что Правительство проводит свои
заседания открыто; заседание Правительства считается правомочным,
если на нем присутствует более половины членов Правительства;
Правительство, как правило, принимает решение открытым
голосованием (п. 21, 23, 29).
Таким образом, из перечисленных выше нормативных правовых актов
следует, что именно Правительство Ленинградской области, а не его
председатель (Губернатора Ленинградской области единолично),
распоряжается объектами собственности Ленинградской области.
Поэтому довод прокурора о том, что оспариваемый нормативный
правовой акт подлежит признанию недействующим и по тому основанию,
что он принят Губернатором Ленинградской области с превышением
полномочий, предоставленных ему п. 7 ст. 18 Федерального закона N
184-ФЗ от 06.10.1999, ст. 20, 15, 38 Устава Ленинградской области,
является обоснованным.
Прокурор также полагает, что пункт 1.2 Правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования,
утвержденных постановлением Губернатора Ленинградской области N
223-пг от 30.12.2003, противоречит п. 7 ст. 18 Федерального закона
N 184-ФЗ от 06.10.1999, п. 2 раздела I Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации (утв. постановлением
Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009), ст. 20 Устава
Ленинградской области.
Согласно п. 1.2 указанных выше Правил нормативные и
распорядительные акты не только отраслевых органов исполнительной
власти Ленинградской области, но и территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие или
затрагивающие порядок размещения и эксплуатации объектов наружной
рекламы и информации, должны издаваться в соответствии с
настоящими Правилами.
Однако ни п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999, ни ст. 20 Устава Ленинградской области Губернатору
Ленинградской области не предоставлено право по определению
порядка издания нормативных и распорядительных актов
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Согласно же п. 2 раздела I Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации (утвержденных постановлением
Правительства РФ N 1009 от 13.08.1997) территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать
нормативные правовые акты.
В соответствии же со ст. 23 Федерального конституционного
закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" постановления и
распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в
Российской Федерации.
Таким образом, указание в п. 1.2 Правил, утвержденных
постановлением Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003, о том, что нормативные и распорядительные акты
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
регламентирующие или затрагивающие порядок размещения и
эксплуатации объектов наружной рекламы и информации должны
издаваться в соответствии с настоящими Правилами, не соответствует
перечисленным выше нормативным правовым актам, имеющим большую
юридическую силу.
Довод представителей Законодательного собрания Ленинградской
области и Губернатора Ленинградской области о том, что в п. 1.2
оспариваемых Правил имеются в виду только лишь распорядительные
акты территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, не соответствует тексту названной выше правовой нормы.
Прокурор считает, что пункт 5.5 оспариваемых Правил, по
существу, устанавливает внесудебную возможность демонтажа объектов
наружной рекламы и информации, что не соответствует ч. 1 ст. 118
Конституции РФ и противоречит ч. 1 ст. 11, ст. 305 ГК РФ.
Исследовав оспариваемую прокурором правовую норму, суд
отмечает, что в тексте пункта 5.5 названных Правил отсутствует
фраза о внесудебном демонтаже судебной рекламы.
В соответствии же с пп. "б" п. 1 ст. 3 Федерального
конституционного закона N 1-ФКЗ от 21.07.1994, ст. 251 ГПК РФ дела
о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов
РФ подлежат рассмотрению в Конституционном Суде РФ, а не в судах
общей юрисдикции в порядке ст. 251 ГПК РФ.
Согласно части 1 ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных
гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью
дел, установленной процессуальным законодательством, суд,
арбитражный суд или третейский суд.
Статьей 12 ГК РФ предусмотрено, что защита гражданских прав
осуществляется в том числе путем: восстановления положения,
существовавшего до нарушения права, и пресечения действий,
нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; самозащиты
права.
В соответствии со ст. 304 ГК РФ собственник может требовать
устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не
были соединены с лишением владения.
Права, предусмотренные ст. 301-304 ГК РФ настоящего кодекса,
принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но
владеющему имуществом на праве пожизненного наследуемого владения,
хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному
основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет
право на защиту его владения также против собственника.
Таким образом, Ленинградская область как собственник вправе
осуществлять меры по защите своей собственности.
Поэтому правовых оснований полагать, что пункт 5.5 оспариваемых
Правил нарушает какие-либо правовые нормы федерального
законодательства, не имеется. Указанный довод прокурора как
самостоятельное основание для признания пункта 5.5 оспариваемых
Правил является неверным, основанным на неправильном толковании
оспариваемой нормы.
Прокурор считает, что таблица 1 приложения 3 Правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования
(утвержденных постановлением Губернатора Ленинградской области N
223-пг от 30.12.2003) противоречит ч. 1 ст. 7 Закона РСФСР N 948-1
от 22.03.1991 "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках".
Прокурор также считает, что проект оспариваемого нормативного
правового акта в нарушение ч. 2 ст. 7 Закона РСФСР не был
согласован с антимонопольным органом.
Согласно ч. 1 ст. 7 Закона N 948-1 от 22.03.1991 органам
государственной власти субъектов РФ запрещается принимать акты
и(или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность
хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия
деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты
или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение,
ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов
хозяйствующих субъектов, в том числе названным органам
запрещается: необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему
субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие
их в преимущественное положение по отношению к другим
хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
В ч. 2 ст. 7 Закона N 948-1 от 22.03.1991 оговорено, что
проекты решений органов исполнительной власти субъектов РФ по
вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному
хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам
подлежат согласованию с антимонопольным органом.
В ст. 5 названного Закона разъяснено, что под
дискриминационными условиями следует понимать создание условий
доступа на товарный рынок, обмена, потребления, приобретения,
производства, реализации товара, которые ставят один или несколько
хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим
или другими хозяйствующими субъектами.
В ходе судебного разбирательства по настоящему делу
представителями Управления Федеральной антимонопольной службы по
Санкт-Петербургу и Ленинградской области были представлены
материалы дела N К03-61/05, возбужденного в отношении Губернатора
Ленинградской области по признакам нарушения антимонопольного
законодательства.
Из определения председателя комиссии Управления Федеральной
антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области
от 09.06.2005 следует, что основанием для возбуждения дела N К-
61/05 в отношении Губернатора Ленинградской области явилось
указание о том, что размер тарифных расценок (в таблице 1
приложения 3 Правил размещения, установки и эксплуатации объектов
наружной рекламы и информации на земельных участках и объектах
недвижимости, которые составляют собственность Ленинградской
области, а также в полосе отвода и придорожной полосе
автомобильных дорог общего пользования, утвержденных
постановлением Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003) за размещение коммерческой рекламы и информации в два
раза превышает размер расценок за размещение областной
коммерческой информации.
Из письма, направленного вице-губернатором Ленинградской
области 27.04.2005 заместителю антимонопольного органа, следовало,
что понятия "областная коммерческая реклама" и "коммерческая
реклама" подразумевают под собой рекламу товаров, работ, услуг,
предоставляемых соответственно рекламодателями,
зарегистрированными на территории Ленинградской области, и
рекламодателями, зарегистрированными в иных субъектах РФ.
Определением от 26.10.2005 рассмотрение дела N К03-61/05
приостановлено в связи с рассмотрением Ленинградским областным
судом настоящего дела.
Согласно таблице 1 приложения 3 к Правилам размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования (утв.
постановлением Губернатора Ленинградской области N 223-пг от
30.12.2003) хозяйствующим субъектам, размещающим коммерческую
рекламу и информацию, установлены размеры платы в два раза больше,
чем хозяйствующим субъектам, которые размещают областную
коммерческую информацию.
С учетом изложенного довод прокурора о том, что Губернатором
Ленинградской области утвержден нормативный правовой акт,
создающий именно дискриминационные условия деятельности отдельных
хозяйствующих субъектов, является правомерным.
Исследовав текст оспариваемого нормативного правового акта в
совокупности (в том числе пункт 6 Правил, таблицу 1 приложения 3 к
Правилам), суд приходит к выводу о том, что названным нормативным
правовым актом создаются именно дискриминационные условия
деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, а не
предоставляются льготы субъектам, ставящие их в преимущественное
положение.
Указанное же является недопустимым в соответствии с ч. 1 ст. 7
Закона РФ N 948-1 от 22.03.1991.
Согласно же ч. 1 ст. 10 ГК РФ не допускается использование
гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также
злоупотребление доминирующим положением на рынке.
С учетом вышеназванного ссылка прокурора на то, что проект
оспариваемого нормативного правового акта надлежало согласовать
предварительно с антимонопольным органом в порядке ч. 2 ст. 7
Закона N 948-1 от 22.03.1991, необоснованна.
Утверждение представителей Законодательного собрания
Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области о том,
что оспариваемым актом субъектом РФ утверждены именно льготы для
оказания поддержки региональному производителю, не соответствуют
тексту оспариваемого нормативного правового акта.
Довод представителя Законодательного собрания Ленинградской
области о том, что оспариваемый акт не является нормативным
правовым актом, а является только актом внутреннего регулирования,
выражающий волеизъявление собственника по распоряжению своей
собственностью, является необоснованным.
В соответствии с п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ
N 2 от 20 января 2003 г. под нормативным правовым актом понимается
изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа
государственной власти, органа местного самоуправления или
должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила
поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо
от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения,
предусмотренные актом.
Оспариваемое прокурором постановление Губернатора Ленинградской
области N 223-пг от 30.12.2003 принято органом государственной
власти субъекта РФ, издано в установленном порядке и устанавливает
правовые нормы (правила поведения), обязательные для
неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное
применение и действующие независимо от того, возникли или
прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Экспертное заключение на постановление Губернатора
Ленинградской области от 30.12.2003 N 223-пг, составленное Главным
управлением Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу и
Ленинградской области 19.03.2004 и представленное в судебное
заседание, не могло препятствовать прокурору обратиться в суд с
настоящим требованием в порядке ст. 251 ГПК РФ.
Учитывая, что оспариваемое постановление было принято
Губернатором Ленинградской области с превышением полномочий,
предоставленных п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999, Уставом Ленинградской области и с нарушением ст. 3
Федерального закона N 108-ФЗ от 18.07.1995, п. 14 Правил,
утвержденных постановлением Правительства РФ N 1420 от 01.12.1998,
названное постановление надлежит признать недействующим полностью,
со дня его подписания.
Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:
Заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области
удовлетворить.
Признать недействующим постановление Губернатора Ленинградской
области N 223-пг от 30.12.2003 "Об утверждении правил размещения,
установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на
земельных участках и объектах недвижимости, которые составляют
собственность Ленинградской области, а также в полосе отвода и
придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования" со дня
его подписания, то есть с 30 декабря 2003 г.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы
или кассационного представления через Ленинградский областной суд
в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его
изготовления в окончательной форме.
|
