Одобрена
Постановлением
коллегии МПР России
от 23 июня 1999 г. N 10/1
КОНЦЕПЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ,
ВОССТАНОВЛЕНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
В 1999 - 2005 ГОДАХ
Основные положения Концепции государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов в 1999 -
2005 годах одобрены Постановлением коллегии Министерства природных
ресурсов Российской Федерации от 23 июня 1999 г. N 10/1.
Концепция государственной политики в сфере использования,
восстановления и охраны водных объектов в 1999 - 2005 годах
разработана в Департаменте использования и восстановления водного
фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации и
Российском научно-исследовательском институте комплексного
использования и охраны водных ресурсов при участии Центра
подготовки и реализации международных проектов технического
содействия под руководством первого заместителя Министра Н.Н.
Михеева.
1. Введение
Подготовка "Концепции государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов в 1999 -
2005 годах" вызвана назревшей необходимостью выработки научно
обоснованной стратегии развития водохозяйственного комплекса
страны, соответствующей современному этапу экономических реформ.
На начальном этапе экономических реформ основные
преобразования в сфере использования, восстановления и охраны
водных объектов были связаны с принятием нового Водного кодекса
Российской Федерации, Федерального закона "О плате за пользование
водными объектами", Федерального закона "О безопасности
гидротехнических сооружений", созданием на их основании ряда
нормативных правовых актов, направленных на усиление экономических
методов регулирования водопользования и построение более четкой
системы федеральных и территориальных органов управления водным
фондом и его использованием.
Однако в связи с большой инерционностью водного хозяйства, а
также кризисным состоянием экономики формирование хозяйственного
механизма, адекватного рыночным условиям, завершить не удалось. В
частности, не получили до настоящего времени надлежащего
разрешения проблемы, связанные с собственностью на водные объекты,
формированием системы хозяйствующих организаций, самоокупаемостью
и самофинансированием водохозяйственной деятельности, и ряд
других.
Ответственное осознание реального положения дел в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов однозначно
определяет вывод: стране нужна новая водохозяйственная политика,
способная обеспечить удовлетворение потребностей в воде населения
и объектов экономики, предотвращение вредного воздействия вод при
сохранении удовлетворительного качества воды в водных объектах и
безопасном функционировании гидротехнических сооружений.
Разработка новой водохозяйственной политики становится
неотъемлемой частью реализации очередного этапа экономических
реформ, который должен завершиться адаптацией водного хозяйства к
рыночным условиям и формированием механизмов водопользования,
соответствующих условиям реформированной экономики страны в целом.
При разработке Концепции учтены положения Конституции
Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации,
Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию,
проекта Государственной стратегии Российской Федерации по охране
окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, программных
документов Правительства Российской Федерации в области
природопользования и охраны окружающей среды, прогнозов
социально-экономического развития Российской Федерации, а также
положений документов международных организаций, имеющих отношение
к рассматриваемому вопросу.
Концепция государственной политики в сфере использования,
восстановления и охраны водных объектов в 1999 - 2005 годах должна
создать основу для завершения формирования и законодательного и
нормативного правового закрепления системы ведения водного
хозяйства, соответствующей условиям реформированной экономики
страны.
2. Основные проблемы водохозяйственного комплекса России
В России сосредоточено более 20% мировых запасов пресных
поверхностных и подземных вод. Среднемноголетние ресурсы речного
стока России составляют 4264 куб. км/год (10% мирового речного
стока), т.е. около 30 тыс. куб. м/год на одного жителя (второе
место в мире после Бразилии). В озерах сосредоточено около 24,1
тыс. куб. км пресных вод. Разведаны месторождения подземных вод с
суммарными запасами 29 куб. км/год, в том числе подготовлены для
освоения месторождения с эксплуатационными запасами 10 куб.
км/год. В России насчитывается 37 крупных систем межбассейнового
перераспределения стока.
Основой водообеспечения и функционирования предприятий
гидроэнергетики, осуществления судоходства служат поверхностные
воды, которые обеспечивают 80% потребностей в воде. Подземные и
поверхностные воды являются важнейшим компонентом рекреационных
территорий и объектов, средой обитания ценных биологических
ресурсов. Использование защищенных от загрязнения подземных вод
имеет важнейшее стратегическое значение, так как подземные воды
являются единственным защищенным от загрязнения источником
питьевого водоснабжения в период чрезвычайных ситуаций.
Ежегодно в экономике страны используется около 200 куб. км
воды, из которых около 90 куб. км в год покрывается за счет отбора
из природных источников, а остальной объем - за счет оборотных
систем и систем повторного использования. Используемая свежая вода
расходуется на производственные нужды (53%), хозяйственно-питьевые
цели (19%), сельхозводоснабжение, включая орошение (18%).
Организованный сброс сточных вод в поверхностные водные объекты
составляет 62 - 65 куб. км/год, из которых нормативно очищается
около 10%. В последние 5 лет в связи с падением промышленного
производства и сокращением площадей орошения наблюдается некоторое
сокращение (по 2 - 2,5% в год) забора свежей воды и сброса сточных
вод.
Для нужд водообеспечения населения и экономики страны из
водных объектов забирается относительно небольшая часть водных
ресурсов (в целом по стране около 2%). Однако в отдельных
бассейнах имеются трудности с водообеспечением, обусловленные
неблагоприятным распределением водных ресурсов по территории
страны. Около 80% речного стока приходится на малоосвоенные в
хозяйственном отношении бассейны Северного Ледовитого и Тихого
океанов. На европейской же части страны, где сосредоточен основной
промышленный и сельскохозяйственный потенциал, формируется около
8% общего годового стока рек, т.е. менее 3 тыс. куб. м в год на 1
жителя. Это ниже, чем удельная водообеспеченность на душу
населения в уступающей по этому показателю всем остальным
континентам Европе (4910 куб. м на 1 жителя в год), и много ниже
средней водообеспеченности для мира (12640 куб. м на 1 жителя в
год). По этой причине во многих бассейнах европейской части страны
объемы водозабора составляют весьма значительную часть
среднемноголетнего стока рек (в бассейне р. Кубани - 74%, в
бассейне р. Терека - 60%, в бассейне р. Дона - 42%, в бассейне р.
Урала - 35% и т.д.). При этом более половины водозабора приходится
на маловодный сезон (июнь - сентябрь).
Чтобы в таких условиях обеспечить успешное функционирование
водохозяйственного комплекса и удовлетворение потребности в воде
населения и объектов экономики, а также охрану водных ресурсов и
предотвращение вредного воздействия вод, необходимо постоянное
осуществление на водных объектах хозяйственных работ, связанных с
регулированием, обустройством, содержанием и охраной от
загрязнения водных объектов, ремонтом, эксплуатацией и надзором за
безопасностью гидротехнических сооружений.
К настоящему времени основные проблемы, сложившиеся в водном
хозяйстве страны, состоят в следующем.
1) Углубление тенденций расточительного водопользования. Для
отечественного производства и в прежние годы был характерен
относительно высокий удельный расход воды на единицу произведенной
продукции. А в последние годы проявился еще и дисбаланс между
объемами производства и водопотребления, который характеризуется
значительно более глубоким спадом производства по сравнению с
водопотреблением. Ослабление контрольных и регулирующих функций
государства привело к тому, что существовавшая до начала 90-х
годов тенденция постоянного снижения расхода свежей воды, сброса
сточных вод и загрязняющих веществ на единицу продукции сменилась
на противоположную. Практически прекратился рост доли оборотного
водоснабжения и мощностей очистных сооружений.
2) Неудовлетворительное качество воды в водных объектах. В
последние годы проявились диспропорции между наличными мощностями
очистных сооружений и низким уровнем их использования. Хотя объем
нуждающихся в очистке сточных вод ниже мощности очистных
сооружений в целом по стране, до нормативов очищается лишь около
10% сточных вод, нуждающихся в очистке. Это многократно сокращает
отдачу основного капитала и его реальную стоимость. В результате
современное состояние водных источников и систем централизованного
водоснабжения не гарантирует соответствия подаваемой населению
воды гигиеническим требованиям, в связи с чем обостряются проблемы
хозяйственно-питьевого водоснабжения. В последние 5 лет
наблюдается сокращение сброса загрязненных сточных вод,
обусловленное снижением объемов промышленного производства. По
этой причине на отдельных участках Волги, Енисея, притоков
Северной Двины и Печоры, Псковского и Чудского озер появились
признаки улучшения качества воды. Однако в большинстве регионов
воды рек классифицируются как загрязненные и грязные, что
обусловлено снижением эффективности работы очистных сооружений
ввиду износа оборудования, нехватки реактивов, сокращением затрат
на строительство и эксплуатацию водоохранных сооружений.
3) Возрастание материального ущерба от вредного воздействия
вод. Разрыв между сужающейся финансовой базой государства и
потребностями в финансовом обеспечении функционирования водного
хозяйства, периодически осложняющейся государственной
задолженностью по оплате выполненных водохозяйственных работ,
недостаточное финансирование предупредительных мероприятий,
ослабление регулирующих функций государства, нестабильное
финансовое состояние многих крупных водопользователей привели к
ухудшению технического состояния защитных сооружений, снижению
объемов эксплуатационных и профилактических мероприятий,
нарушениям режима использования паводкоопасных территорий. В
результате возникла тенденция к росту материального ущерба от
паводков, наводнений, переработки берегов водных объектов,
подтопления территорий подземными водами, заболачивания и
засоления земель, водной эрозии.
4) Снижение инвестиционной активности в водном хозяйстве
привело к "старению" основных производственных фондов. Резко
проявилось противоречие между потребностями развития водного
хозяйства и сложившимся низким уровнем инвестиций, который не
обеспечивает даже простого воспроизводства основного капитала и
пополнение собственных оборотных средств.
В результате в последние годы не проводятся работы по
реконструкции и капитальному ремонту гидротехнических сооружений,
большинство из которых построены 30 - 40 лет назад, снижается
безопасность их эксплуатации, возрастают затраты по их содержанию,
снижается надежность их функционирования.
5) Ухудшение научного и информационного обеспечения
водохозяйственной деятельности. Начиная с конца 80-х годов, в ходе
непрерывных реорганизаций системы управления водным хозяйством у
водохозяйственных органов была практически полностью изъята
материальная база, необходимая для мониторинга водных объектов,
прекращено финансирование разработки схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов, подготовки ежегодных
докладов о состоянии водных объектов. В процессе
разгосударствления проектных организаций утеряна значительная
часть информации о водных объектах, проектных разработок,
материалов изысканий. Значительно ухудшилось финансирование
научных исследований. Все это отрицательно сказалось как на
научно-техническом уровне водохозяйственной деятельности, так и на
обоснованности принимаемых управленческих решений.
В 1998 - 1999 гг. произошло заметное улучшение динамики
производства некоторых видов промышленной продукции (малотоннажных
грузовых автомобилей, шин для легковых автомобилей, синтетических
смол и пластических масс, бумаги, минеральных удобрений, товарной
целлюлозы, другой продукции). Устойчиво растет производство
алюминия, водки и ликеро-водочных изделий.
Многие из указанных производств являются водоемкими. В связи с
этим в 1999 году впервые за последние 8 лет возрос объем
использованных в экономике страны водных ресурсов. Важно, что этот
рост обеспечен за счет прироста объемов оборотного водоснабжения,
а не за счет увеличения забора свежей воды из водных объектов.
Указанные тенденции свидетельствуют о возможном росте объемов
водопотребления, в частности промышленного, в предстоящем периоде.
Одобренные Правительством Российской Федерации сценарные
условия социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2002 года предполагают изменение принципов экономической
политики и условий хозяйствования, состоящее в усилении на
качественно новой основе экономической функции государства,
связанной с необходимой корректировкой рыночных регуляторов и
механизмов.
Усиление ориентации производства на внутренний спрос и
сокращение доли импорта в его структуре должно обеспечить высокие
темпы роста (не менее 5 процентов в год) валового внутреннего
продукта (ВВП).
В случае реализации всех предусматриваемых мер по закреплению
стабилизационных факторов и формированию условий по выводу из
депрессии реального сектора 2000 год может стать для российской
экономики переломным этапом. Прогнозируется положительная динамика
роста продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал
(в пределах 2 - 3 процентов). Рост производства промышленной
продукции составит 2 - 3,5 процента. Опережающими темпами будет
увеличиваться производство продукции химической и нефтехимической
промышленности, легкой промышленности, машиностроения и
металлообработки. Темп роста инфляции может снизиться в сравнении
с 1999 годом почти на 30 процентных пунктов.
Рост валового внутреннего продукта за период 2000 - 2002 гг.
составит 11 - 14,5 процента, при постепенно нарастающих темпах по
годам. Прирост ВВП в 2002 году прогнозируется в размере 5 - 6
процентов.
При улучшении инвестиционного климата и оживлении спроса на
инвестиции возрастет доля валового накопления в основной капитал.
Общий объем выпуска промышленной продукции возрастет в 2001
году на 5 процентов, а в 2002 году - на 6 - 7 процентов.
Прогнозируемый рост объемов выпуска промышленной продукции, в
том числе и за счет водоемких производств, дает основания ожидать
роста объемов используемых в промышленности водных ресурсов на 4 -
5 процентов по сравнению с предыдущим годом в 2000 - 2001 годах и
на 5 - 7 процентов - в 2002 и последующих годах.
Современное состояние водного хозяйства, как и всей экономики
страны, характеризуется наличием диспропорций, как сложившихся в
период господства командно-административной системы, так и
накопившихся в период реформирования экономики. Вместе с тем в
водном хозяйстве сохраняются условия, позволяющие достаточно
быстро исправить сложившуюся неблагоприятную ситуацию. К их числу
должны быть отнесены в первую очередь:
сохранившаяся высокая квалификация водохозяйственных кадров;
относительно низкие издержки на рабочую силу;
богатые водные ресурсы в большинстве регионов страны;
сохранившийся отраслевой научный потенциал;
наличие созданных в прежние годы производственных фондов и
развитой водохозяйственной сети.
В этих условиях имеются достаточные основания полагать, что
рост промышленного производства может быть обеспечен необходимым
количеством водных ресурсов соответствующего качества в требуемом
режиме.
3. Цель и задачи государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов
Цель государственной политики в сфере использования,
восстановления и охраны водных объектов - поддержание и улучшение
сохранности и управления водным фондом, включая распределение и
использование водных ресурсов с учетом признания:
а) необходимости управлять водными ресурсами и охранять их от
загрязнения, истощения и засорения для того, чтобы обеспечивать
здоровую окружающую среду, сохранность водных объектов как
важнейшей составляющей экологических систем и высокое качество
жизни населения в настоящем и будущем, в том числе безопасных для
здоровья населения источники питьевого водоснабжения;
б) необходимости восстановления функционирования экономики и
социальной сферы и обеспечения в дальнейшем их динамичного
развития, безопасного снабжения населения питьевой водой,
удовлетворения потребности в воде промышленности и сельского
хозяйства, устойчивого поддержания рыбной ловли, водного
транспорта, производства электроэнергии, удовлетворения
рекреационных потребностей;
в) необходимости предотвращения или существенного снижения
ущербов от вредного воздействия вод и минимизации воздействия
засух;
г) необходимости формирования взаимодополняющих, адекватных
природным особенностям водных ресурсов, всеобъемлющих и гибких
административных и хозяйственных систем, базирующихся на научно
обоснованном бассейновом планировании, регулируемой хозяйственной
деятельности и рыночных механизмах;
д) совместной ответственности всех субъектов хозяйственной
деятельности и граждан страны за сохранность и способы
использования водных ресурсов и их участия в принятии решений и
обеспечении щадящего по отношению к воде хозяйствования;
е) важности делового сотрудничества органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в вопросах бережного
отношения к водным ресурсам бассейнов, в которых они расположены,
а также аналогичного сотрудничества соответствующих федеральных
органов власти с компетентными органами соседних стран на
трансграничных водных объектах;
ж) важной роли надлежащего законодательного и нормативного
правового регулирования положений государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов, а также
государственного контроля за полным и ответственным исполнением
предписаний законодательных и нормативных правовых актов.
Для достижения указанной цели необходимо обеспечить решение
следующих задач:
совершенствование экономических методов государственного
регулирования использования и охраны водных объектов и завершение
перехода к их рациональному сочетанию с административными
методами;
развитие правовой базы в целях стимулирования инновационного и
инвестиционного процессов в водном хозяйстве и обеспечение
государственной поддержки водохозяйственной деятельности в
областях, непривлекательных для частных инвесторов;
разработка методов учета водных ресурсов и их качества в
структуре национального богатства на основе их стоимостной оценки;
создание механизма финансового обеспечения реализации
водохозяйственных программ и мероприятий по восстановлению и
охране водных объектов;
создание эффективной системы мониторинга водных объектов и
гидротехнических сооружений с целью прогнозирования их состояния и
информационного обеспечения принятия обоснованных решений по
использованию и охране водных ресурсов, предупреждению
чрезвычайных ситуаций на водных объектах и прилегающих к ним
территориях, обеспечению безопасной эксплуатации гидротехнических
сооружений;
завершение формирования оптимальных структур органов
государственного управления водным фондом и хозяйствующих
субъектов, обеспечивающих обустройство и содержание водных
объектов;
обеспечение государственной поддержки водохозяйственной науки
как важнейшей составной части технологического цикла
воспроизводства, использования и охраны водных ресурсов;
создание системы страхования в области использования и охраны
водных объектов, эксплуатации гидротехнических сооружений;
завершение создания системы законодательного и нормативного
правового обеспечения реализации государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов, а также
государственного контроля за надлежащим исполнением положений
законодательных и нормативных правовых актов.
4. Основные принципы
государственной водохозяйственной политики
4.1. Сочетание бассейнового и административно-территориального
подходов
Обусловленная природными факторами достаточная обособленность
водных бассейнов, с одной стороны, и глубокая взаимозависимость
элементов бассейна - с другой, вызывают необходимость
рассматривать бассейн реки как единый объект управления. И,
следовательно, производить расчеты последствий воздействия тех или
иных факторов (водоотбор, сброс сточных вод, строительство
водохранилищ и пр.), составлять прогнозы и осуществлять
планирование необходимо с учетом последствий для бассейна всей
совокупности мероприятий, осуществляемых в нем.
В пределах водосборной площади одного бассейна чаще всего
располагается несколько субъектов Федерации, каждый из которых
имеет свои специфические и нередко противоречивые интересы в сфере
использования водных ресурсов и наделен значительной
административной, экономической и нормативно-правовой
самостоятельностью. С другой стороны, на территории одного
субъекта Федерации могут находиться несколько водных объектов
разных бассейнов. Ряд речных бассейнов имеет трансграничное
значение. Очевидна необходимость создания системы управления
водными ресурсами, которая бы основывалась на разумном сочетании
бассейнового планирования и территориального оперативного
управления.
Применительно к подземным водам бассейновый подход должен
учитывать, с одной стороны, их принадлежность к речным бассейнам и
гидравлическую связь с поверхностными водами, с другой -
принадлежность к определенным гидрогеологическим структурам
(бассейнам, массивам, горизонтам и комплексам). Поэтому реализация
бассейнового подхода осуществляется в границах речного бассейна и
в границах гидрогеологической структуры. Однако количественные
балансовые оценки целесообразно выполнять по границам бассейнов
рек с учетом различных территориальных образований.
Проводниками бассейнового принципа в управлении водным
хозяйством являются бассейновые и территориальные органы МПР
России.
4.2. Сбалансированное развитие экономики и охраны водных
объектов
На разных этапах развития хозяйственной деятельности
преобладали и реализовались различные подходы к обеспечению
сочетания потребностей развития экономики и охраны водных
объектов. В зависимости от складывающихся представлений о взаимном
влиянии человека и природных вод менялись и подходы к ограничению
антропогенного влияния на водные объекты и оценка воздействия
загрязненных или другим способом преобразованных водных объектов
на человека.
Длительное время бытовал подход, основанный на представлении о
неограниченных возможностях приспособления живых организмов. Суть
его состояла в утверждении, что в процессе эволюции живые
организмы могут приспособиться и к антропогенным изменениям водных
объектов, вырабатывая новые защитные свойства и функции. Однако со
временем динамика увеличения антропогенных нагрузок стала
существенно превышать скорость адаптации живой природы, особенно
высших организмов. Распространившиеся случаи разрушения водных и
околоводных экологических систем и заболевания людей
продемонстрировали несостоятельность ориентации на возможности
приспособления живых организмов в условиях интенсивного развития
экономики, особенно роста промышленного производства.
В связи с этим с начала 60-х годов в СССР начал развиваться
подход, основанный на установлении категорий качества водных
объектов. В соответствии с этим подходом водные объекты
распределялись по категориям качества, которые устанавливались на
основании критериев, обеспечивающих решение определенных
хозяйственных задач. Практическая реализация этого подхода привела
к тому, что некоторые водные объекты были принесены в жертву
нерациональному ведению мелиоративных работ, превратились в
отстойники сточных вод, стали непригодными для питьевого
водоснабжения и рекреации.
С тех пор, как для оценки качества воды стали использоваться
предельно допустимые концентрации в воде загрязняющих веществ, в
одних случаях целенаправленно, в других - непреднамеренно
реализуется подход, основанный на разбавлении загрязняющих
веществ. Смысл его заключается в обеспечении
санитарно-гигиенических нормативов качества воды за счет
использования ассимиляционных возможностей водных объектов,
гидрометеорологических и других природных факторов (например,
паводков). Разновидностью этого подхода является перенос
загрязняющих веществ в другие регионы, реализуемый путем перевода
туда "грязных" водоемких производств из крупных городских
агломераций. Практическая реализация этого подхода приводит не к
снижению поступления загрязняющих веществ в водные объекты, а их
массированному распространению и деградации водных и околоводных
экосистем на обширных пространствах.
В 70-х годах возник и реализуется подход, основанный на
обеспечении санитарно-гигиенических нормативов на основе предельно
допустимых сбросов (ПДС) загрязняющих веществ. Несмотря на
некоторую положительную роль, к настоящему времени этот подход
исчерпал свои возможности. Водопользователи, искусственно завышая
объемы потребления чистой воды при относительно низкой плате за
нее, обеспечивают соблюдение нормативов ПДС за счет разбавления
загрязняющих веществ. Поэтому для определения способов
оптимального сочетания потребностей развития экономики и охраны
водных объектов необходимы другие подходы, основывающиеся на
знании как природных закономерностей, так и технических и
экономических возможностей водопользователей. При этом применяемые
подходы должны обеспечивать постоянную и планомерную минимизацию
вредных воздействий хозяйственной деятельности на водные объекты.
Выработке таких подходов способствовало бы творческое
использование зарубежного опыта регулирования сброса в водные
объекты загрязняющих веществ.
В настоящее время в зарубежной практике используются два
подхода к определению предельно допустимых сбросов загрязняющих
веществ в водные объекты. Первый из них предполагает установление
разрешенных объемов сброса на основании целевых (приемлемых)
показателей качества воды (в случаях, когда целевые показатели
качества принимаются равными ПДК, этот подход совпадает с
применяющимся в России). Второй подход предполагает установление
разрешенных объемов сброса с учетом использования "наилучшей
имеющейся технологии" товарного производства и очистки
образующихся при этом сточных вод, хотя в интерпретации того, что
значит "наилучшая" и какая технология является "имеющейся", бывают
весьма существенные различия.
На практике ни один из этих подходов не является идеальным
решением. Ориентация только на целевые показатели качества вод
часто бывает недостаточной для решения серьезных проблем
загрязнения водных объектов и этот подход часто называют
"лицензией на загрязнение" до определенного уровня. Вместе с тем
второй подход, ориентирующийся на наилучшие имеющиеся технологии,
часто приводит к значительным инвестициям без существенных выгод
для водного объекта.
По этой причине современное водное законодательство
западноевропейских стран при установлении предельно допустимого
сброса в качестве отправного пункта требует исходить из
необходимости использования наилучшей имеющейся технологии. Это
соответствует принципу предосторожности, обеспечивает снижение
сброса загрязняющих веществ и возлагает на водопользователей
ответственность за сокращение сбросов в разумных пределах. Однако
эти требования могут ужесточаться при сбросе загрязняющих веществ
в "высокочувствительные" зоны водного объекта. При сбросе же в
"менее чувствительные" зоны требования могут быть снижены, что
позволяет принимать более дешевые решения.
4.3. Экономическая оценка природных ресурсов водных объектов и
платность их использования
Одним из важных принципов государственной водохозяйственной
политики является социально-экономическая оценка водных,
биологических, энергетических, рекреационных и других ресурсов
водных объектов и учет ее в национальном богатстве и других
макроэкономических показателях. Такая оценка необходима не только
для корректного суждения о степени благополучия и экономической
безопасности страны, но и для определения необходимого уровня
платы за пользование водными объектами.
В настоящее время экономическая оценка природных ресурсов
водных объектов отсутствует. Хотя национальное богатство является
совокупностью экономических активов страны, составляющих
необходимое условие общественного производства и жизни людей, в
настоящее время оно исчисляется практически как сумма стоимости
основных фондов, материальных оборотных средств и запасов, а также
накопленного домашнего имущества. Стоимость водных, рекреационных,
рыбных и других ресурсов водных объектов при этом не учитывается
(впрочем, как не учитываются и другие природные ресурсы: земли,
леса, недра и т.д.). В результате все возрастающие расходы,
связанные с очисткой загрязненных сточных вод, сохранением
биологических и рекреационных ресурсов водных объектов, лечением
людей от вызванных употреблением некачественной воды заболеваний и
т.п., увеличивают макроэкономические показатели, что зачастую
принимается за "прогресс". В то же время учет финансовых потерь от
деградации водных объектов мог бы изменить подобные оценки на
противоположные.
Экономическая оценка природных ресурсов водных объектов,
обеспечивающая комплексный учет их количественных и качественных
характеристик, должна стать методологической основой установления
уровня платы за пользование водными объектами. При этом
рационально установленная плата за пользование водными объектами
должна обеспечивать достижение следующих целей:
поступление доходов в бюджетную систему;
финансирование работ по обустройству, содержанию и охране
водных объектов на уровне, обеспечивающем продолжительное
беспрепятственное их использование и сохранение (или, по крайней
мере, не снижение) величины социально-экономической оценки
природных ресурсов водных объектов;
стимулирование бережного и эффективного использования и охраны
водных ресурсов.
4.4. Самофинансирование водохозяйственной деятельности
Увеличение доли самофинансирования водного хозяйства за счет
доходов от хозяйственной деятельности по обустройству и содержанию
водных объектов, а также использование рыночных механизмов
ценообразования в сфере водопользования должно стать одним из
принципов государственной водохозяйственной политики.
Реализация этого принципа может осуществляться через:
образование государственных водохозяйственных эксплуатационных
предприятий, наделенных правом оперативного управления
находящимися в государственной собственности водными объектами и
гидротехническими сооружениями на них;
предоставление самостоятельности государственным
водохозяйственным эксплуатационным предприятиям в выборе
экономических инструментов для осуществления возложенных на них
функций;
создание условий для многоцелевого использования водных
объектов в пределах их ассимилирующей способности;
обеспечение прямого финансирования (по договорам)
государственных водохозяйственных эксплуатационных предприятий за
счет средств заинтересованных водопользователей (в части работ по
водообеспечению пользователей водных объектов и охраны водных
ресурсов);
обязательное заключение договоров между водопользователями и
государственными водохозяйственными эксплуатационными
предприятиями на пользование водными объектами и участие
водопользователей в финансировании водохозяйственной деятельности;
участие водопользователей в планировании водохозяйственных
работ на используемых ими водных объектах и контроле за
расходованием целевых средств.
К настоящему времени принцип самофинансирования
водохозяйственной деятельности стал преобладающим практически во
всех странах мира. Государственные дотации выделяются лишь на
водообеспечение орошаемого земледелия, централизованное
водоснабжение сельского населения и на водохозяйственную
деятельность, носящую инфраструктурный характер (предотвращение и
ликвидация последствий паводков и наводнений, изучение водных
объектов, водопонижение с целью предотвращения подтопления и
сохранения ландшафтов, охрана заповедных водных объектов,
ликвидация "исторического" или трансграничного загрязнения вод,
когда виновника установить не удается).
4.5. Профилактика, предосторожность и тщательная
обоснованность преобразований
Этот принцип является результатом признания, с одной стороны,
морального долга водопользователей по предотвращению ущерба водным
объектам и, с другой стороны, технической трудности и высокой
стоимости восстановления нарушенных водных объектов. Из этого
принципа, в частности, следует, что должны приниматься меры скорее
для прекращения деятельности, которая наносит ущерб водному
объекту, чем для поиска технических и других решений для
ликвидации ущерба "ниже по течению".
Вместе с тем многие научные положения, лежащие в основе
представлений о водных системах и, в частности, о воздействии
загрязненных вод на здоровье человека, состояние биологических
ресурсов водных объектов и других элементов окружающей среды,
остаются неполными и, возможно, никогда не станут известными нам
до конца. Поэтому принцип предосторожности требует, чтобы
направления водохозяйственной деятельности, а тем более связанные
с существенными преобразованиями водных систем и режимов их
функционирования, всегда были основаны на признанном научном
знании. В тех же случаях, когда имеются сомнения или недостаток
информации, должны приниматься меры по минимизации таких
преобразований.
С учетом этого подхода должны, в частности, решаться вопросы
захоронения в недрах токсичных жидких отходов.
4.6. Учет местных условий в различных регионах страны
Представляется очевидным, что в тех случаях, когда это
необходимо для охраны здоровья человека или применяются особо
опасные и стойкие загрязняющие вещества, должны безусловно
применяться общегосударственные стандарты и нормативы. Вместе с
тем обширностью территории Российской Федерации и существенными
различиями физико-географических и климатических условий в
различных регионах создаются специфические проблемы
(эвтрофирование водоемов, замедление гидрохимических и
гидробиологических процессов в северных районах, различия в
гидрохимическом составе природных вод, резкие колебания
гидрологического режима и т.п.). Поэтому стратегия управления
водным фондом страны должна быть достаточно гибкой, чтобы избежать
не соответствующих местным условиям требований лишь во имя
"унификации" и обеспечить принятие адекватных мер в регионах, где
имеются специфические проблемы.
4.7. Постоянство мониторинга
Динамичный характер водных ресурсов не позволяет принимать
обоснованные решения по управлению ими без надежных данных о
количественных и качественных показателях состояния водных
объектов. Средством получения таких данных является
государственный мониторинг водных объектов, который представляет
собою часть системы государственного мониторинга окружающей среды
и включает:
мониторинг поверхностных водных объектов суши и морей;
мониторинг подземных вод;
мониторинг водохозяйственных систем и сооружений.
Важно отметить, что данные мониторинга водных объектов
представляют надежную основу для принятия решений только в случае,
когда мониторинг ведется по единой для речного бассейна программе,
а данные о количественных и качественных характеристиках водных
объектов представлены на основе речного бассейна в соответствии с
принципом, изложенным в разделе 4.1.
4.8. Открытость информации и участие общественности в принятии
решений
Нет никакого оправдания засекречиванию информации о состоянии
водных объектов и гидротехнических сооружений на них, также как и
затруднению доступа к такой информации, в том числе путем
установления запретительно высоких цен на нее. Широкая
общественность должна иметь право знать результаты мониторинга
водных объектов и получать их в понятном для нее виде. Она должна
иметь право своевременно получать информацию о намечаемых мерах по
использованию и охране водных объектов, предотвращению вредного
воздействия вод, а также сделать обоснованный вклад в процесс
принятия решений. Это право доступа должно в равной мере
относиться как к предприятиям-водопользователям, так и к
заинтересованным органам, представляющим экологические интересы и
интересы населения.
Властные структуры должны совершенно откровенно разъяснить
населению всю опасность сложившейся ситуации и подтвердить свою
готовность и умение организовать выход из кризиса наилучшим
(наиболее дешевым, эффективным и пр.) образом. Однако столь же
откровенно надо разъяснить, что платить за все это будет
население. Другого реального пути нет. Социальная защищенность не
имеет ничего общего с практически бесплатным предоставлением
"плохих" и опасных для здоровья услуг по предоставлению в
пользование водных объектов с низким качеством воды. Она состоит в
том, чтобы предоставить каждому достойные услуги по реалистической
цене, которую способно оплатить большинство населения, в адресной
поддержке малоимущих и нуждающихся в защите, в сохранении водных
ресурсов для будущих поколений.
Водохозяйственная программа, которую понимают, оценивают и
поддерживают предприятия-водопользователи, экологические
организации и население, имеет больше шансов на успех, чем та,
которая принята без надлежащего объяснения и пропагандистского
обеспечения.
5. Механизмы реализации
государственной водохозяйственной политики
5.1. Законодательное и нормативное правовое регулирование
В настоящее время отношения по поводу использования и охраны
водных объектов регулируются несколькими Федеральными законами,
основными из которых являются Водный кодекс, "О плате за
пользование водными объектами", "О недрах", "О безопасности
гидротехнических сооружений", "Об охране озера Байкал", "Об охране
окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения", "О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", а
также несколькими десятками постановлений Правительства Российской
Федерации и законов и постановлений органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее совершенствование законодательного и нормативного
правового регулирования водных отношений должно вестись в
направлении природоохранного законодательства в отношении водных
объектов, сопряжения административного права и гражданского права,
более широкого внедрения в сферу водопользования гражданских
отношений и методов экономического регулирования, а также
завершения разработки комплекса нормативных правовых актов,
обеспечивающих действие принятых федеральных законов. При этом
должно быть обеспечено:
законодательное закрепление основ организации водного
хозяйства и системы обустройства водных объектов;
совершенствование отношений собственности на водные объекты и
разграничение функций и прав федеральных органов управления и
органов управления субъектов Российской Федерации по осуществлению
обустройства, охраны и использования водных объектов;
согласованность нормативно-правовой базы на федеральном,
бассейновом и региональном уровнях;
целевое использование средств, предназначенных на обустройство
и охрану водных объектов и предотвращение вредного влияния вод;
правовые гарантии по защите инвестиций в водное хозяйство;
законодательное и нормативное закрепление форм и методов
участия общественных организаций и граждан в обсуждении
водохозяйственных программ и осуществление общественного контроля
за рациональным использованием и охраной водных ресурсов;
повышение эффективности контроля за экологическим состоянием
водных объектов.
5.2. Экономические и финансовые механизмы
Создание экономического механизма, обеспечивающего учет и
социально-экономическую оценку природных ресурсов водных объектов,
стимулирование рационального водопользования, пополнение доходов
бюджетной системы, финансирование водохозяйственных работ,
активизацию инвестиционного и инновационного процессов, является
важнейшим условием реализации государственной водохозяйственной
политики. При этом должно быть обеспечено:
формирование системы учета и экономической оценки природных
ресурсов водных объектов;
разработка стимулирующей системы водопользования, учитывающей
экономические интересы потенциальных инвесторов и способствующей
привлечению инвестиций в водное хозяйство и применению
водосберегающих технологий;
поступление в бюджетную систему доходов от платы за
пользование водными объектами и целевое использование части
поступающих средств на финансирование реализации федеральных
целевых программ использования, восстановления и охраны водных
объектов;
формирование системы финансирования мероприятий по
обустройству, содержанию и обслуживанию водохозяйственных систем
за счет средств заинтересованных водопользователей по прямым
договорам с водохозяйственными организациями;
создание рынка страховых услуг в водном хозяйстве с целью
финансового обеспечения гражданской ответственности за причинение
вреда в результате аварий на водохозяйственных объектах и
финансирования мероприятий по повышению безопасности эксплуатации
гидротехнических сооружений;
реализация механизма предоставления лицензий на
водопользование на платной и конкурсной основе и введение оборота
лицензий в соответствии с рыночными условиями.
5.3. Государственное управление использованием и охраной
водных объектов
Основной функцией государственного управления использованием,
восстановлением и охраной водных объектов является обеспечение
целостности решения водохозяйственных проблем, включая изучение
водных объектов, их обустройство и содержание, обслуживание
водохозяйственных систем, регулирование процессов, связанных с
формированием водных ресурсов, их использованием и охраной.
Необходимость в такой целостности объективно обусловлена действием
ряда факторов:
стохастическим характером речного стока и значительной
изменчивостью его величины по сезонам года, что делает практически
невозможным стабильное водообеспечение и эффективное использование
водных ресурсов без большого объема хозяйственных работ на водных
объектах, связанных с регулированием стока и содержанием
водохранилищ;
неразрывностью процессов использования и охраны водных
ресурсов;
природно обусловленным единством и неразрывностью формирования
количественных и качественных параметров водных ресурсов в
пределах речных бассейнов, включающих несколько субъектов
Российской Федерации с несовпадающими водохозяйственными
интересами;
необходимостью разделения функций государственного управления
в области использования и охраны водных объектов и функций их
хозяйственного использования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Водным
кодексом управление использованием и охраной водных ресурсов
осуществляется на принципе совместного ведения. В настоящее время
этот принцип реализуется путем образования федеральным органом
управления использованием и охраной водных ресурсов в субъектах
Российской Федерации своих территориальных органов, которые от
имени федерального органа осуществляют управление водными
ресурсами на территории субъекта Российской Федерации совместно с
соответствующими органами его исполнительной власти.
С учетом изложенного при осуществлении государственного
управления использованием, восстановлением и охраной водных
объектов должно быть обеспечено:
соблюдение бассейново-территориального принципа построения
органов государственного управления водными ресурсами;
разграничение функций по управлению использованием и охраной
водных ресурсов между федеральным органом и администрациями
субъектов Российской Федерации, позволяющее реализовать принципы
совместного ведения;
распределение доходов от платы за пользование водными
объектами между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации, позволяющее создать финансовую основу для исполнения
своих функций каждой из сторон;
образование на водных объектах эксплуатационных
водохозяйственных организаций, обеспечивающих обустройство водных
объектов, содержание и обслуживание водохозяйственных систем,
возможность хозяйственного использования водных, биологических,
энергетических, рекреационных и других природных ресурсов водных
объектов;
обеспечение государственного контроля за соблюдением водного
законодательства и требований нормативных правовых актов при
пользовании водными объектами.
5.4. Бассейновые соглашения
Взаимоотношения субъектов Российской Федерации по поводу
использования и охраны совместных водных объектов строятся в
настоящее время на основе бассейновых соглашений о восстановлении
и охране водных объектов, заключаемых в соответствии со ст. 120
Водного кодекса.
Бассейновые соглашения являются одним из инструментов
реализации единой водохозяйственной политики и согласования
водохозяйственной деятельности в различных частях бассейнов
крупных водных объектов. Они заключаются между специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и
охраной водного фонда и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, расположенными в пределах бассейна водного
объекта.
Бассейновые соглашения позволяют объединить технический,
научный, проектный и финансовый потенциал участников соглашения и
на этой основе добиться максимального эффекта от проводимых
мероприятий и вкладываемых средств.
Бассейновые соглашения носят, как правило, долгосрочный
характер. При этом перечень конкретных мероприятий, выполнение
которых предусматривается соглашением, периодически
пересматривается при изменении водохозяйственной обстановки в
бассейне.
Информационной базой бассейновых соглашений являются
разработанные ранее бассейновые схемы комплексного использования и
охраны водных ресурсов, территориальные схемы охраны природы,
прогнозы развития водного хозяйства, а также целевые программы
различного уровня (федеральные, бассейновые, территориальные).
Важнейшими факторами действенности бассейновых соглашений
являются понимание общности коренных интересов (охрана здоровья
населения, сохранение водно-ресурсного потенциала и пр.) и
экономическая заинтересованность. Они побуждают к объединению
усилий: координации деятельности и консолидации средств.
Побудительной причиной действий является экономическая выгода:
совместно бороться с источником загрязнения дешевле, чем в
одиночку устранять последствия.
Задачей бассейновых водохозяйственных органов является
выработка предложений по экономическим и нормативным рычагам
воздействия, побуждающим к кооперации субъектов Федерации. Чем
осознаннее будет стремление субъектов Федерации к кооперации, тем
действеннее будет бассейновое соглашение.
Имеющийся опыт показал, что эффективность бассейновых
соглашений как инструмента оптимизации водохозяйственной
деятельности в бассейне и аккумулирования денежных средств для ее
финансирования существенно зависит от размера денежного взноса
федерального министерства. Увеличение размера указанного взноса за
счет средств от платы, связанной с пользованием водными объектами,
стимулировало бы инвестиционную активность участвующих в
бассейновых соглашениях субъектов Российской Федерации и позволило
бы добиться более устойчивого функционирования водного хозяйства
страны.
Очередными задачами в деле совершенствования работы по
заключению и реализации бассейновых соглашений являются:
разработка на основании имеющегося опыта и согласование в
установленном порядке методических рекомендаций по подготовке,
заключению и реализации бассейновых соглашений;
выработка и взаимное согласование заинтересованными субъектами
Российской Федерации принципов и критериев распределения доходов
от платы за пользование водными объектами, в первую очередь,
водохранилищами, расположенными на территории двух или более
субъектов Российской Федерации;
разработка и представление на утверждение в Правительство
Российской Федерации положения о бассейновом совете, возможность
создания которого для координации работ по бассейновому соглашению
предусмотрена Водным кодексом.
5.5. Научное и информационное обеспечение
Сложность процессов формирования гидрологических,
гидрохимических и гидробиологических характеристик водных
объектов, существенное влияние гидротехнических сооружений на
окружающую среду и условия жизнедеятельности населения на обширных
территориях обуславливают высокую наукоемкость всего цикла
воспроизводства, использования и охраны водных объектов. Требуется
как проведение целенаправленных фундаментальных исследований в
качестве начального этапа прикладных исследований, так и
постоянное научное сопровождение крупных водохозяйственных
мероприятий с целью прогнозирования возможных последствий их
осуществления и своевременной разработки компенсационных мер по
снижению возможных неблагоприятных изменений.
Мировая водохозяйственная практика, начиная с 60-х годов
текущего столетия, пошла по пути формирования, наряду с
управленческой вертикалью, также и сети специализированных
организаций по научному и информационному обеспечению принятия
управленческих решений. При этом, как правило, на
общегосударственном и бассейновом уровнях создаются
самостоятельные организации, а на местном уровне - отделы научного
и информационного обеспечения в органах управления использованием
и охраной водных ресурсов.
В нашей стране в прежние годы аналогичные функции осуществляли
созданные в системе Министерства мелиорации и водного хозяйства
центральные и региональные научно-исследовательские институты
гидротехники и мелиорации и проектные институты по
водохозяйственному строительству. Однако в ходе последующих
реорганизаций, начавшихся с ликвидации министерства,
существовавшая система была разрушена. Если РосНИИВХ с его
региональными филиалами частично выполняет функции научного
обеспечения, хотя и не охватывает даже основные бассейны, то
должное информационное обеспечение отсутствует, так как проектные
институты в ходе разгосударствления поменяли профиль своей работы,
а хранившаяся в них информация почти полностью утеряна. Поэтому
важнейшими задачами научного и информационного обеспечения
водохозяйственной деятельности являются:
совершенствование сети филиалов РосНИИВХа с целью охвата
основных речных бассейнов страны;
образование федеральной организации по информационному
обеспечению водохозяйственной деятельности с филиалами во всех
речных бассейнах, в которых действуют бассейновые
водохозяйственные управления;
существенное улучшение финансирования работ по научному и
информационному обеспечению водохозяйственной деятельности за счет
средств целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных
объектов;
значительное увеличение доли работ РосНИИВХа и его филиалов по
прогнозированию и оценке возможных последствий проведения (или
непроведения) намечаемых крупных водохозяйственных мероприятий с
целью научного обоснования принимаемых управленческих решений.
При этом должно быть обеспечено:
рациональное использование научно-технического потенциала,
исходя из приоритетных направлений водохозяйственной деятельности,
принципов и новых технологий использования и охраны водных и
других природных ресурсов водных объектов;
научное обеспечение экономического и правового механизмов
управления использованием и охраной водных объектов;
обеспечение комплексного изучения, учета и экономической
оценки природных ресурсов водных объектов как части национального
богатства страны;
разработка научно-методических и технологических основ
экономии водных ресурсов и снижения неблагоприятного
антропогенного воздействия на водные объекты;
совершенствование системы мониторинга водных объектов и
прогнозирования неблагоприятного изменения их режимов;
создание многоцелевой специализированной базы данных о водных
объектах, их природных ресурсах и возможностях использования этих
ресурсов, в том числе для целей лицензирования и взимания платы за
пользование водными объектами;
формирование и ведение Российского регистра гидротехнических
сооружений;
разработка и использование комплекса математических моделей
для управления водными ресурсами основных речных бассейнов;
архивное хранение информационных ресурсов в области
использования и охраны водных объектов страны;
ведение водного кадастра.
5.6. Международное сотрудничество
Необходимость использования Россией механизма международного
сотрудничества при проведении собственной государственной
водохозяйственной политики определяется следующими основными
факторами:
1) большая территория страны (1/8 часть суши) является одной
из важных мировых экосистем, находящейся под единой
государственной юрисдикцией и включающей ряд уникальных водных
объектов и крупных водных систем, не подвергшихся значительному
антропогенному воздействию. Сохранение их и поддержание в возможно
близком к природному состоянию отвечает не только собственным
интересам России, но и выгодно мировому сообществу в целом;
2) значительная часть Государственной границы России либо
проходит по водным объектам, либо пересекается трансграничными
водотоками, что требует согласованных с сопредельными
государствами действий по регулированию стока, предотвращению
наводнений и других вредных воздействий вод, использованию и
охране водных, биологических и других ресурсов.
При этом должны быть обеспечены:
защита интересов Российской Федерации в использовании и охране
трансграничных водных объектов на основе заключения международных
договоров;
обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации,
вытекающих из международных конвенций и договоров;
научно-техническое сотрудничество в области рационального
использования и охраны водных ресурсов, внедрения новых технологий
и новой техники;
сотрудничество со странами СНГ в области унификации
нормативно-правовой базы, создания единых систем мониторинга
водных объектов и водного кадастра;
сотрудничество с сопредельными государствами по разработке
межгосударственных программ восстановления трансграничных водных
объектов и по привлечению инвестиций третьих стран и международных
организаций для реализации этих программ;
привлечение средств международных организаций и национальных
организаций других стран для поддержания и охраны уникальных
водных объектов на территории России (например, оз. Байкал).
5.7. Общественные организации
Имеющийся отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о
достаточно высокой эффективности участия общественных организаций
в обсуждении крупных водохозяйственных проектов, разъяснении среди
населения отдельных положений водохозяйственной политики,
обеспечении поддержки населением важных мероприятий по охране
водных объектов, экономии водных ресурсов и т.п. В европейских
странах роль общественности в принятии решений по крупным
водохозяйственным проектам возрастала, начиная с 30-х годов, а к
настоящему времени участие общественности стало нормой почти
повсеместно. В крупных водохозяйственных организациях имеются
специализированные подразделения по связи с общественностью. В их
работе обычно используются следующие правила:
1) создание дискуссионных групп на ранних стадиях разработки
водохозяйственных проектов. Как можно более раннее разъяснение
целей разрабатываемых проектов позволяет получить обратную связь и
улучшить проект путем учета мнения общественности. Напротив, когда
работа над проектом почти закончена, у населения практически не
будет возможности повлиять на него, что вызывает недовольство и
лишает проект поддержки;
2) никаких секретов. Связь с общественностью эффективна только
тогда, когда засекречивание материалов не используется как
средство давления на общественность;
3) всегда должно быть четко определено, где кончается участие
общественности. Необходимо объяснять, что невозможно учесть
интересы каждого отдельного человека. В противном случае ни один
проект не может быть реализован;
4) очень важно отношение государственных служащих к связям с
общественностью. Официальные лица, ведущие работу над проектом,
должны быть открыты для обмена идеями, иметь интерес к
двухсторонней связи с общественностью и использовать ее творчески.
Они должны понимать, что искусство принимать решения включает и
умение получать поддержку общественности.
Важное значение имеет форма работы с общественными
организациями и населением. Наиболее распространенными должны
стать:
распространение информационных материалов (бюллетеней, газет,
журналов, кинофильмов и т.п.) с целью разъяснения основных
водохозяйственных проблем, намечаемых подходов к их решению,
ожидаемых результатов и стоимости работ;
проведение различного рода форумов ("круглых столов",
конференций, семинаров и т.п.), позволяющих изучать мнение
различных слоев населения по конкретным положениям
водохозяйственной политики и водохозяйственным проектам;
образование при крупных водохозяйственных организациях
наблюдательных советов с широким представительством
общественности, принимающих участие в выработке водохозяйственной
политики и интерактивном планировании деятельности организаций;
поддержка общественных объединений, деятельность которых
направлена на улучшение использования и охраны водных объектов
(типа Волжского экологического парламента, Обского бассейнового
совета, Движения в защиту р. Волги "Поможем реке" и т.п.).
6. Приоритеты государственной водохозяйственной политики
Не все изложенные в настоящей Концепции основные принципы
государственной водохозяйственной политики и механизмы ее
реализации могут быть в полной мере применены в настоящее время
ввиду различной степени их законодательного и нормативного
правового закрепления и восприятия работниками водного хозяйства и
водопользователями. Поэтому представляется необходимым выделить
приоритетные меры, к которым следует отнести:
создание экономического механизма водопользования,
соответствующего рыночным условиям, и улучшение на этой основе
финансирования водохозяйственной деятельности;
совершенствование управления водными ресурсами на основе
бассейнового принципа и новых форм хозяйствования на водных
объектах;
развитие системы мониторинга водных объектов и повышение
эффективности государственного контроля за использованием водных
объектов;
совершенствование системы информационного обеспечения
управления водным хозяйством, включая ее
организационно-структурное обеспечение;
улучшение качества питьевого водоснабжения, в том (числе за
счет расширения использования для этих целей подземных вод;
восстановление и сохранение водных экосистем и обеспечение
стабильной благоприятной экологической обстановки в основных
речных бассейнах;
предупреждение и уменьшение опасных последствий паводков,
наводнений, подтопления территорий и водной эрозии;
формирование системы государственного надзора за безопасностью
водохозяйственных сооружений, особенно крупных гидроузлов;
проведение оптимальной региональной водохозяйственной политики
с учетом состояния водных объектов и особенностей их использования
основными водопользователями;
ведение работ по водному кадастру.
7. Заключение
Данная Концепция государственной политики в сфере
использования, восстановления и охраны водных объектов в 1999 -
2005 годах отражает совокупность представлений о роли
водохозяйственного комплекса в обеспечении развития экономики и
благоприятных условий жизнедеятельности населения и принятых
взглядов на цели и задачи государства в области регулирования
использования водных объектов, принципы и механизмы достижения
целей и решения задач. Концепция призвана стать ориентиром для
органов государственной власти при принятии решений по вопросам,
связанным с использованием водных объектов, в том числе при
разработке законодательных и нормативных правовых актов,
водохозяйственных программ, схем комплексного использования и
охраны водных объектов, инвестиционных проектов и других
документов.
Последовательная реализация положений Концепции позволит:
сформировать систему управления водными ресурсами,
соответствующую их природным особенностям, федеральному устройству
государства и рыночным условиям функционирования экономики;
создать эффективные механизмы взаимодействия между
государственными органами власти, органами местного самоуправления
и водопользователями при решении водохозяйственных и водоохранных
проблем;
увеличить поступление в бюджетную систему средств от платы за
пользование водными объектами и сформировать надежные источники
целевого финансирования водохозяйственной деятельности.
В конечном счете, все это должно обеспечить рациональное
использование водных объектов, их охрану от загрязнения и
предотвращение вредного воздействия вод.
|
