ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 28 мая 1999 г. N ГКПИ99-356
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда РФ Романенкова Н.С.,
при секретаре Емельяновой М.А.,
с участием прокурора Федотовой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
жалобе открытого акционерного общества "Элбим-Банк" о признании
недействительными постановления Федеральной комиссии по рынку
ценных бумаг (ФКЦБ России) от 23 ноября 1998 года N 52 и
утвержденного им Положения о порядке приостановления действия и
аннулирования лицензий на осуществление профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг,
установил:
ОАО "Элбим-Банк" обратилось в Верховный Суд Российской
Федерации с жалобой о признании недействительными постановления
ФКЦБ России от 23 ноября 1998 года N 52 и утвержденного им
Положения о порядке приостановления действия и аннулирования
лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке
ценных бумаг.
Как указывает заявитель, данное Положение является
недействительным, поскольку был нарушен порядок вступления в
действие актов ФКЦБ, предусмотренный Федеральным законом "О рынке
ценных бумаг", Указом Президента РФ "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти" и Конституцией РФ.
Нарушение порядка вступления в действие указанного нормативного
акта имело место, поскольку постановление ФКЦБ от 23 ноября 1998
года N 52 не прошло регистрации в Минюсте России и не было
официально опубликовано.
Данное постановление, несмотря на указанную дату его принятия,
фактически было принято и опубликовано уже после вступления в
действие новой редакции ст. 43 ФЗ "О рынке ценных бумаг",
предусматривающей необходимость государственной регистрации
обжалуемого постановления.
Кроме того, ряд положений указанного Положения противоречит
Федеральному закону "О рынке ценных бумаг" и Федеральному закону
"О лицензировании отдельных видов деятельности".
Данный нормативный акт нарушает права и свободы заявителя,
создает препятствия осуществлению его прав и свобод, незаконно
возлагает на него обязанности.
Во-первых, данный нормативный акт противоречит статьям 5 и 12
ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", поскольку
Закон относит полномочия определения порядка осуществления
надзорных функций к компетенции Президента РФ и Правительства РФ,
а не к ФКЦБ России.
Во-вторых, процедура приостановления и аннулирования лицензии,
установленная Положением, содержит нормы, позволяющие ФКЦБ по
своему усмотрению принимать решения о приостановлении или
аннулировании лицензии профессионального участника рынка ценных
бумаг.
Так, в соответствии с п. 2.3 Положения ФКЦБ лицензирующий орган
при рассмотрении вопроса о приостановлении действия или
аннулировании лицензии вправе осуществлять проверку деятельности
профессионального участника. В то же время ФКЦБ вправе и не
проводить проверку, а также вправе приостановить действие лицензии
до или во время проведения проверки.
Указанные нормы позволяют ФКЦБ произвольно, без подтверждения
фактов нарушения законодательства о рынке ценных бумаг, в любой
момент приостановить действие лицензии профессионального участника
рынка ценных бумаг, что влечет за собой нарушение его законных
прав и интересов.
В-третьих, в соответствии с нормами ФЗ "О рынке ценных бумаг"
(ст. ст. 42 и 44) основаниями для приостановления действия
лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг являются
факты нарушения им законодательства о ценных бумагах.
Вместе с тем непосредственно пункт 2.1 Положения содержит
расширенный перечень оснований для приостановления действия
лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в т.ч.
содержит иные основания, чем нарушение норм законодательства о
ценных бумагах. Так, в пункте 2.1.10 Положения установлено, что
основанием для принятия решения о приостановлении действия
лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг являются
иные нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах,
правовых актов РФ и нормативных актов ФКЦБ.
Указанное основание позволяет ФКЦБ осуществлять функции
правоохранительных и судебных органов - контроль за соблюдением
всех правовых актов РФ.
В-четвертых, пункты 1.2, 2.2 Положения не соответствуют
требованиям п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", в соответствии с которыми аннулировать лицензию
может только суд на основании заявления лицензирующего органа.
Указанные нормы Положения нарушают права и свободы юридических
лиц и граждан еще и в связи с тем, что пункт 2.1.10 Положения
устанавливает перечень оснований для аннулирования лицензии
профессионального участника рынка ценных бумаг, значительно
расширенный по сравнению с п. 6 ст. 42 и п. 4 ст. 44 ФЗ "О рынке
ценных бумаг" и п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", что является несоответствием норм ведомственного
нормативного акта требованиям Федеральных законов.
Расширение перечня оснований для аннулирования лицензии
профессионального участника рынка ценных бумаг в нормативном
правовом акте, принятом ФКЦБ, является нарушением норм ст. 3 ГК
РФ.
В соответствии с пунктом 2.2.4 основанием для аннулирования
лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг является
неисполнение предписаний ФКЦБ или лицензирующего органа. Однако
направление предписания ФКЦБ профессиональным участникам рынка
ценных бумаг не всегда может свидетельствовать о грубом или
неоднократном нарушении профессиональным участником рынка ценных
бумаг законодательства о ценных бумагах.
Раздел 4 Положения устанавливает нормы, в соответствии с
которыми юридическое лицо, лицензия которого была аннулирована на
ФКЦБ или иным лицензирующим органом, вправе повторно обратиться с
заявлением на получение лицензии не ранее чем через 2 - 3 года
после аннулирования лицензии.
Указанная норма Положения является прямым нарушением п. 2 ст.
49 ГК РФ, в соответствии с которым юридическое лицо может быть
ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных
законом.
Представитель заинтересованного лица ФКЦБ России Синенко А.Ю.
возражал против удовлетворения жалобы и пояснил, что постановление
Федеральной комиссии "Об утверждении Положения о порядке
приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" от 23 ноября
1998 N 52 было опубликовано в "Вестнике Федеральной комиссии по
рынку ценных бумаг" от 25 ноября 1998 года и не подлежало
регистрации в Минюсте России.
В соответствии с п. 3 ст. 19 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности" нормы указанного
Закона не распространяются на лицензирование видов деятельности,
порядок лицензирования которых установлен Федеральными законами,
вступившими в силу до дня вступления в силу Закона о
лицензировании.
Учитывая, что Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22
апреля 1996 года N 39-ФЗ вступил в силу ранее Федерального закона
"О лицензировании отдельных видов деятельности", то он не
применяется к лицензированию видов профессиональной деятельности
на рынке ценных бумаг.
Оспариваемое постановление от 23 ноября 1998 года N 52 принято
ФКЦБ России в рамках ее компетенции и в установленном порядке.
Полномочия Федеральной комиссии приостанавливать и аннулировать
лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке
ценных бумаг установлены п. 6 ст. 42 Федерального закона "О рынке
ценных бумаг".
Решение о приостановлении и аннулировании лицензий на
осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг
принимается в случае нарушения законодательства о ценных бумагах
на основаниях, установленных Положением о порядке приостановления
действия и аннулирования лицензий на осуществление
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Так, п. 2.1.4 данного Положения предусмотрено приостановление
действия лицензии в случае противодействия проведению Федеральной
комиссией или иным лицензирующим органом проверки деятельности
профессионального участника.
Противодействие может выражаться в нарушении профессиональным
участником рынка ценных бумаг положений какого-либо
законодательного акта. Согласно ч. 7 ст. 44 Федерального закона "О
рынке ценных бумаг" Федеральная комиссия вправе требовать от
профессиональных участников рынка ценных бумаг представления
документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в ее
компетенции.
Выслушав объяснения представителей ОАО "Элбим-Банк" Красова
О.Ю. и Марича И.Л., представителя заинтересованного лица ФКЦБ
России Синенко А.Ю., исследовав материалы дела и заслушав
заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Федотовой А.В.,
полагавшей жалобу оставить без удовлетворения, Верховный Суд
Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения
жалобы.
Как видно из материалов дела, постановлением Федеральной
комиссии от 23 ноября 1998 года N 52 утверждено Положение о
порядке приостановления действия и аннулирования лицензий на
осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Доводы заявителя о том, что данное Положение является
недействительным, поскольку был нарушен порядок вступления в
действие актов ФКЦБ России, предусмотренный ст. 43 Федерального
закона "О рынке ценных бумаг" (с изменениями, внесенными
Федеральным законом от 26 ноября 1998 года N 182-ФЗ "О внесении
изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке
ценных бумаг"), а также п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996
года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти" и ч. 3 ст. 15 Конституции Российской
Федерации, являются несостоятельными.
В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменения и
дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"
от 26 ноября 1998 года N 182-ФЗ постановления Федеральной
комиссии, имеющие нормативный характер, подлежат государственной
регистрации в случаях и порядке, которые предусмотрены для
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его
официального опубликования. Указанный Федеральный закон
опубликован в "Российской газете" 2 декабря 1998 года.
До 2 декабря 1998 года порядок вступления в силу нормативных
актов ФКЦБ России регулировался абзацем 3 пункта 8 Положения о
Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденного Указом
Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 1009, в
соответствии с которым постановления ФКЦБ России вступают в силу
со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в
Министерстве юстиции Российской Федерации.
Как установлено в судебном заседании, постановление ФКЦБ России
"Об утверждении Положения о порядке приостановления действия и
аннулирования лицензий на осуществление профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг" от 23 ноября 1998 года N 52
опубликовано в "Вестнике Федеральной комиссии по рынку ценных
бумаг" 25 ноября 1998 года.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 декабря
1995 года N 1263 "Об информационном бюллетене "Вестник Федеральной
комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" опубликование в
информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным
бумагам и фондовому рынку" актов Федеральной комиссии, издаваемых
в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией.
Поскольку оспариваемое Положение официально опубликовано до
вступления в силу Федерального закона "О внесении изменения и
дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"
от 26 ноября 1998 года N 182-ФЗ, то оно не подлежит
государственной регистрации.
Ссылка заявителя на то, что оспариваемый нормативный акт
противоречит статьям 5 и 12 ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", поскольку этот Закон относит полномочия определения
порядка осуществления надзорных функций к компетенции Президента
РФ и Правительства РФ, а не ФКЦБ России, не основана на Законе.
Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов
деятельности" в статье 5 определяет полномочия Российской
Федерации при осуществлении лицензирования, а статья 12
устанавливает, что надзор за соблюдением лицензиатом лицензионных
требований и условий осуществляется государственными надзорными и
контрольными органами, лицензирующими органами в пределах их
компетенции.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в статье 42
предусматривает, что Федеральная комиссия устанавливает порядок и
осуществляет лицензирование различных видов профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг.
Осуществляет контроль за соблюдением эмитентами,
профессиональными участниками рынка ценных бумаг,
саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка
ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о
ценных бумагах.
Согласно п. 3 ст. 19 ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности" нормы указанного Закона не распространяются на
лицензирование видов деятельности, порядок лицензирования которых
установлен Федеральными законами, вступившими в силу до дня
вступления в силу Закона о лицензировании.
Федеральным законам "О рынке ценных бумаг" к компетенции
Федеральной комиссии относится установление порядка и
осуществления лицензирования различных видов профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостановление или
аннулирование указанных лицензий в случае нарушения требований
законодательства Российской Федерации о ценных бумагах (п. 6 ст.
42).
Изложенное свидетельствует о том, что Федеральная комиссия в
пределах ее компетенции утвердила Положение о порядке
приостановления и аннулирования лицензий на осуществление
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Так, согласно абзацу 2 п. 2.3 Положения в случае принятия
решения о проведении проверки в целях защиты прав владельцев
ценных бумаг и клиентов профессиональных участников Федеральная
комиссия и лицензирующий орган вправе до проведения проверки или
во время ее проведения принять решение о приостановлении действия
лицензии.
Из объяснений представителя заинтересованного лица в суде
следует, что данное Положение соответствует правам Федеральной
комиссии, предусмотренным в п. 4 ст. 44 ФЗ "О рынке ценных бумаг",
согласно которым в случаях неоднократного или грубого нарушения
профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства
Российской Федерации о ценных бумагах она вправе принимать решение
о приостановлении или аннулировании лицензии.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" предоставляет
Федеральной комиссии право направлять эмитентам и профессиональным
участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым
организациям предписания, обязательные для исполнения, а также
требовать от них представления документов, необходимых для решения
вопросов, находящихся в компетенции Федеральной комиссии (п. 7 ст.
44).
ФКЦБ России в пределах своей компетенции в Положении о порядке
приостановления действия и аннулирования лицензий на осуществление
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг установила в
п. 2 основания приостановления или аннулирования лицензии.
Доводы жалобы, что перечень этих оснований значительно расширен
по сравнению с п. 6 ст. 42 и п. 4 ст. 44 Федерального закона "О
рынке ценных бумаг" и другими нормами указанного Закона и пунктом
3 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" являются несостоятельными, т.к. предусмотренные
Положением основания для приостановления или аннулирования
лицензий связаны с нарушением законодательства о ценных бумагах.
Ссылки заявителя на то, что пункты 1.2, 2.2 оспариваемого
Положения не соответствуют требованиям п. 3 ст. 13 Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" являются
необоснованными, т.к. сделаны без учета п. 3 ст. 19 данного
Закона.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" вступил в силу ранее
Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности". Федеральная комиссия в силу Закона наделена
полномочиями устанавливать порядок лицензирования различных видов
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и имеет право
приостанавливать и аннулировать лицензии. Однако данное право не
лишает юридическое лицо обжаловать действия государственного
органа в суд в установленном Законом порядке.
В соответствии с п. 2 ст. 49 Гражданского кодекса РФ
юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в
порядке, предусмотренных законом.
Утверждения ОАО "Элбим-Банк" о том, что п. 4 Положения,
устанавливающий правило повторного обращения с заявлением на
получение лицензии не ранее чем через 2 - 3 года после ее
аннулирования, противоречат действующему законодательству, не
могут быть приняты во внимание.
Институт лицензирования деятельности профессиональных
участников рынка ценных бумаг введен Федеральным законом "О рынке
ценных бумаг".
Установленный Федеральной комиссией порядок лицензирования,
приостановления или аннулирования лицензии не свидетельствует о
том, что юридическое лицо незаконно ограничивается в правах.
Учитывая, что оспариваемые нормативные акты приняты в
соответствии с Законом, в пределах компетенции Федеральной
комиссии, не нарушают права и законные интересы заявителя,
поданная жалоба не подлежит удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191, 192,
197, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
жалобу открытого акционерного общества "Элбим-Банк" о признании
недействительными постановления Федеральной комиссии по рынку
ценных бумаг (ФКЦБ России) от 23 ноября 1998 года N 52 и
утвержденного им Положения о порядке приостановления действия и
аннулирования лицензий на осуществление профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Кассационную
коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти
дней после вынесения судом решения в окончательной форме.
|
