ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 марта 1998 года
Дело N 45-Г98-1
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Манохиной Г.В.,
Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании от 23 марта 1998 года дело по
заявлению Екатеринбургской городской Думы, администрации гор.
Екатеринбурга, Ассоциации муниципальных образований Свердловской
области, первого заместителя Генерального прокурора Российской
Федерации о признании недействительным областного Закона от 18
декабря 1996 года N 56 "О нормативах минимальной бюджетной
обеспеченности Свердловской области" (в редакции от 21 августа
1997 года) и по заявлению Екатеринбургской городской Думы,
администрации гор. Екатеринбурга, Ассоциации муниципальных
образований Свердловской области о признании недействительным
пункта 2 статьи 1 в части применения понижающего коэффициента к
расходам бюджетов муниципальных образований Свердловской области
от 24 декабря 1996 года N 57-ОЗ "Об областном бюджете на 1997 год"
по кассационным жалобам Екатеринбургской городской Думы,
администрации гор. Екатеринбурга, Ассоциации муниципальных
образований Свердловской области на решение Свердловского
областного суда от 13 января 1998 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М.
Маслова, объяснения представителей администрации гор.
Екатеринбурга Л.И. Половниковой и А.В. Ишутина, поддержавших
доводы кассационной жалобы, представителя областной Думы
Законодательного Собрания Свердловской области С.Л. Богданова,
возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение
помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М.
Гермашевой, полагавшей решение отменить, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
28 ноября 1996 года областной Думой Законодательного Собрания
Свердловской области принят Закон "О временных государственных
минимальных социальных стандартах Свердловской области", 11
декабря 1996 года - Закон "Об областном бюджете на 1997 год". 25
июля 1997 года в указанные областные Законы внесены изменения:
выражения "временные государственные минимальные социальные
стандарты" заменены на "нормативы минимальной бюджетной
обеспеченности".
Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
обратился в суд с заявлением в интересах государства о признании
недействительным областного Закона от 28 ноября 1996 года (в
редакции от 25 июля 1997 года), указав, что, принимая Закон,
областная Дума Законодательного Собрания Свердловской области
превысила свои полномочия.
Екатеринбургская городская Дума, администрация гор.
Екатеринбурга, Ассоциация муниципальных образований Свердловской
области подали в суд аналогичное заявление, кроме того, просили о
признании недействительным п. 2 ст. 1 Закона Свердловской области
"Об областном бюджете на 1997 год", которым установлен понижающий
коэффициент 0,8 к расходам бюджетов муниципальных образований,
рассчитанных в соответствии с временными государственными
минимальными социальными стандартами, обосновав свои требования
тем, что оспариваемые положения областных Законов не основаны на
федеральном законодательстве, выходят за пределы полномочий
представительного органа субъекта Российской Федерации, применение
понижающего коэффициента 0,8 ущемляет права и законные интересы
муниципальных образований.
В судебном заседании представители заявителей настаивали на
своих требованиях, представители областной Думы Законодательного
Собрания Свердловской области заявленных требований не признали.
Решением Свердловского областного суда от 13 января 1998 года
постановлено признать норматив, предусматривающий создание
социального приюта для детей и подростков, оставшихся без
попечения родителей, при наличии в муниципальном образовании более
5000 детей, и норматив обеспеченности территориальными центрами
социальной помощи семье и детям - 1 центр на 50 тысяч жителей в
разделе "Социальная политика" областного Закона "О нормативах
минимальной бюджетной обеспеченности Свердловской области" (в
редакции от 21 августа 1997 года) недействительным (незаконным) с
момента его принятия; в остальной части в удовлетворении заявлений
Екатеринбургской городской Думы, администрации гор. Екатеринбурга,
Ассоциации муниципальных образований Свердловской области, первого
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации отказать.
Екатеринбургская городская Дума, администрация гор.
Екатеринбурга, Ассоциация муниципальных образований Свердловской
области подали кассационную жалобу, просят решение отменить и
принять новое, которым удовлетворить заявленные требования,
считают, что суд неправильно применил материальный закон.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит решение подлежащим отмене по следующим
основаниям.
Принимая указанное решение, суд исходил из того, что в силу п.
"н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 2
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга Российской Федерации от 31 марта 1992 года к
совместному ведению Российской Федерации и органов власти
субъектов Российской Федерации относятся установление общих
принципов бюджетной системы. В соответствии с ч. 2 ст. 2
Соглашения между Правительством Российской Федерации и
правительством Свердловской области о разграничении полномочий в
пределах бюджетных взаимоотношений от 12 января 1996 года органы
государственной власти Свердловской области в пределах своей
компетенции определяют вопросы бюджетного устройства и бюджетного
процесса Свердловской области. По утверждению суда, оспариваемые
положения Законов Свердловской области отвечают указанным
нормативным требованиям.
Такой вывод не подтверждается собранными по делу
доказательствами. В соответствии с п. п. "е", "ж" ст. 71
Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации
находятся: установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития
Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка;
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование.
Бюджетное регулирование является составной частью финансового
(п. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав
и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга, органов местного самоуправления"). Договор и
Соглашение между органами государственной власти Российской
Федерации и Свердловской области не устанавливают и не могут
устанавливать дополнительных полномочий для представительного и
исполнительного органов Свердловской области, помимо тех, которые
определены ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эти
обстоятельства судом не учтены.
Закон Свердловской области "О нормативах минимальной бюджетной
обеспеченности Свердловской области" (в редакции от 21 августа
1997 года) определяет и утверждает систему минимально необходимых
расходов бюджетов, в том числе муниципальных образований, по
обеспечению населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-
культурными и иными услугами.
Признавая положения этого областного Закона соответствующими
федеральному законодательству, суд сделал вывод, что в данном
случае субъект Российской Федерации реализовал свое полномочие
осуществить собственное регулирование данных правоотношений в
бюджетной сфере, поскольку законодательством Российской Федерации
не установлены государственные минимальные социальные стандарты.
При этом суд не принял во внимание, что пунктом 1 Указа
Президента Российской Федерации "Об организации подготовки
государственных минимальных социальных стандартов при определении
финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 года установлено, что
формирование системы государственных минимальных социальных
стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих
методических принципах. При таких обстоятельствах вывод суда о
праве субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы
минимальной бюджетной обеспеченности без учета единой правовой
базы и общих методических принципов нельзя признать убедительным и
основанным на федеральном законодательстве.
Суд в решении ссылался на Федеральный закон "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25
сентября 1997 года, однако не принял во внимание, что ст. 1 этого
Закона определено, что государственным минимальным социальным
стандартом является установленный законодательством Российской
Федерации минимальный уровень гарантии социальной защиты,
обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.
Подпунктом 4 пункта 3 статьи 5 того же Закона установлено, что
формирование местного бюджета осуществляется путем применения
единой методологии, государственных минимальных социальных
стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами
государственной власти. Однако в материалах дела они не содержатся
и в решении не приведены.
Нельзя признать основанным на доказательствах вывод суда о
праве областной Думы утверждать понижающий коэффициент 0,8 к
расходам бюджетов муниципальных образований. В соответствии со ст.
7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной
области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" расходная часть
минимального бюджета исчисляется по единым или групповым
минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, сумма
затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, учитываемых
вышестоящими органами власти в расчетах к бюджету года,
предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом
увеличения (снижения) этих расходов, вызванного: согласованной с
вышестоящим органом власти в порядке, установленном настоящим
Законом, суммой затрат в связи с изменением состава объектов,
подлежащих бюджетному финансированию; решениями вышестоящих
органов власти об изменении социальных и финансовых норм и
нормативов; изменением индекса цен и тарифов по расчетам
вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в
установленном порядке; минимально необходимой суммой затрат,
включаемых в бюджет развития данного национально-государственного
или административно-территориального образования.
Из приведенного положения следует, что изменение социальных
норм и нормативов, в том числе путем применения понижающего
коэффициента, допускается лишь на основании соответствующего
решения федерального органа власти. Таких данных судом не
исследовано и в решении суда не приведено, отсутствуют
доказательства снижения перечисленных в ст. 7 названного
Федерального закона расходов.
На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит, что суд неполно
определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно
применил материальный закон.
Судом приняты и приобщены к делу заключения о соответствии
оспариваемых Законов Свердловской области федеральному
законодательству, однако им никакой оценки не дано.
Кроме того, суд вышел за пределы заявленных требований и
разрешил вопрос о нормативах, предусматривающих создание
социального приюта для детей и подростков, оставшихся без
попечения родителей, и обеспеченности территориальными центрами
социальной помощи семье и детям, о чем авторы заявлений в суд не
просили и доказательств не представляли. Тем самым нарушен принцип
диспозитивности, то есть возможности сторон распоряжаться своими
правами в гражданском судопроизводстве. Одновременно судом не
установлено и не приведено в решении, что названные нормативы
подпадают под перечень приведенных в ст. 239.2 Гражданского
процессуального кодекса РСФСР действий государственных органов,
подлежащих судебному обжалованию.
На основании изложенного решение суда подлежит отмене с
направлением дела на новое рассмотрение, в ходе которого
необходимо с учетом изложенного полно определить обстоятельства,
имеющие значение для дела, в соответствии с требованиями норм
материального и процессуального права постановить решение.
Руководствуясь ст. 305 п. 2 Гражданского процессуального
кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 13 января 1998 года
отменить и дело направить на новое рассмотрение.
|
