ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2004 г. N 33-Г04-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной
Г.В., судей Харланова А.В., Еременко Т.И.
рассмотрела в судебном заседании 8 декабря 2004 г. гражданское
дело по кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на
решение Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г.,
которым удовлетворено заявление Ленинградского межрайонного
природоохранного прокурора о признании недействующими пунктов 5 и
6 постановления Правительства Ленинградской области N 140 от 16
августа 2002 г. "О введении особого режима лесопользования на
территории Бокситогорского района".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда
оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации установила:
Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в
суд с заявлением о признании недействующими пунктов 5 и 6
постановления Правительства Ленинградской области N 140 от 16
августа 2002 г. "О введении особого режима лесопользования на
территории Бокситогорского района".
В обоснование заявления указано, что оспариваемые нормы
противоречат федеральному законодательству.
Так, в нарушение ст. 72 Конституции РФ, ст. 22 ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст.
1.3 КоАП РФ, пункт 5 постановления Правительства Ленинградской
области N 140 от 16.08.2002 ограничивает полномочия
соответствующих лиц на выбор и применение какой-либо меры
обеспечения (из перечисленных в ст. 27.1 КоАП РФ), устанавливая
один вариант действий для всех ситуаций - к нарушителям применять
доставление, а транспорт и бензопилы изымать.
В нарушение ст. 72 Конституции РФ, ст. 22 ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст.
46 Лесного кодекса РФ, ст. 32.4 КоАП РФ, п. 27 постановления
Правительства РФ от 01.06.1998 N 551 "Об утверждении Правил
отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации", пункт 6
постановления Правительства Ленинградской области N 140 от
16.08.2002 фактически лишает лесхозы прав по распоряжению
незаконно (самовольно) срубленной древесиной, установив, что
указанная древесина подлежит реализации либо арендаторам
(пользователям) соответствующих участков лесного фонда, либо
гражданам и организациям по решению администрации муниципального
образования "Бокситогорский район Ленинградской области".
Лишение прав и определение порядка деятельности федерального
органа управления лесным хозяйством противоречат требованиям
федерального законодательства и не являются порядком реализации
изъятой древесины.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор просил
удовлетворить заявление Ленинградского межрайонного
природоохранного прокурора по тем основаниям, которые в нем
изложены. В частности, пункт 5 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 противоречит КоАП РФ и
ограничивает права соответствующих уполномоченных лиц на выбор
меры обеспечения.
Также, по мнению прокурора, пунктом 6 постановления
Правительства Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 (в
нарушение ст. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах
Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ N 551
от 01.06.1998) права лесхозов по реализации незаконно
заготовленной древесины переданы от лесхозов к администрации МО
"Бокситогорский район". Пункты 5 и 6 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 противоречат нормам
федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.
Решением Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г.
заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Правительства Ленинградской области
поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его
незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 16 августа
2002 г. Правительством Ленинградской области принято постановление
N 140 "О введении особого режима лесопользования на территории
Бокситогорского района". Названное постановление опубликовано в
газете "Вести" за 22 августа 2002 г. N 95 и в "Вестнике
Правительства Ленинградской области" N 14 от 30.09.2002.
Пунктом 5 постановления Правительства Ленинградской области N
140 от 16 августа 2002 г. предусмотрено: установить, что граждане
и работники юридических лиц, нарушившие требования настоящего
постановления, в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ подлежат
доставлению в служебные помещения органа внутренних дел (милиции),
помещение органа местного самоуправления, иное служебное помещение
до установления личности нарушителей, а лесовозный транспорт,
тракторная техника и бензопилы подлежат изъятию до решения вопроса
о дальнейшей их принадлежности в установленном законом порядке.
Пунктом 6 постановления Правительства Ленинградской области N
140 от 16.08.2002 установлено, что незаконно (самовольно)
срубленная древесина, изъятая и оприходованная территориальными
органами федерального органа управления лесным хозяйством
(лесхозами), подлежит реализации:
6.1. На участках лесного фонда, переданных в аренду или
безвозмездное пользование, - организациям, которым эти участки
лесного фонда переданы в пользование.
Реализация иным организациям допускается только с письменного
согласия лесопользователей, указанных в настоящем пункте, и по
согласованию с администрацией муниципального образования
"Бокситогорский район".
6.2. На всех остальных участках лесного фонда - гражданам и
организациям по решению администрации муниципального образования
"Бокситогорский район".
Согласно пункту "к" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится в
том числе и административное, административно-процессуальное,
лесное законодательство.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с
частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия
между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон (ч. 2, 5 ст. 76 Конституции
РФ).
Частью 3 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
предусмотрено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ не должны противоречить
Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента
Российской Федерации, постановлениям Правительства РФ, конституции
(уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое
регулирование по предметам совместного ведения до принятия
федеральных законов. После принятия соответствующего федерального
закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ
подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в
течение трех месяцев (ч. 2 ст. 3 ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ".
Согласно пункту 4 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской
Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях относится установление порядка производства по
делам об административных правонарушениях, в том числе
установление мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях.
Мерами обеспечения производства по делу об административных
правонарушениях являются: доставление; административное
задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного
средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих
юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и
документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления
транспортным средством соответствующего вида; медицинское
освидетельствование на состояние опьянения; задержание
транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест
товаров, транспортных средств и иных вещей; привод (ст. 27.1 КоАП
РФ).
Проанализировав содержание указанных норм, суд обоснованно
удовлетворил заявление прокурора, оспариваемым пунктом 5
постановления Правительства Ленинградской области N 140 от
16.08.2002 предписано применять только две конкретные меры
обеспечения: доставление и изъятие имущества.
В результате соответствующее уполномоченное лицо согласно п. 5
постановления Правительства Ленинградской области N 140 от
16.08.2002 вправе и должно применять только две меры обеспечения
при производстве по делу об административных правонарушениях и
только те меры обеспечения, которые указаны в данном пункте.
Таким образом, оспариваемый пункт 5 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002, как правильно указал
суд, лишил возможности соответствующее уполномоченное лицо
применять остальные 7 мер обеспечения при производстве по делам об
административных правонарушениях, предусмотренные ст. 27.1 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях, в то
время как установление мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях есть полномочие Российской
Федерации, а не субъекта РФ (ст. 1.3 КоАП РФ).
С учетом изложенного суд обоснованно не согласился с
возражениями представителя Правительства и Губернатора
Ленинградской области и представителя Комитета по природным
ресурсам и охране окружающей природной среды Ленинградской области
о том, что пункт 5 постановления Правительства Ленинградской
области N 140 от 16 августа 2002 г. не противоречит федеральному
законодательству и не ограничивает полномочия соответствующих
уполномоченных лиц, а предусматривает единственно возможный путь
решения.
Согласно ст. 46 Лесного кодекса РФ утверждение правил отпуска
древесины на корню, рубок леса, охраны, защиты лесного фонда и
воспроизводства лесов находится в ведении Российской Федерации.
В статье 47 Лесного кодекса РФ перечислены полномочия субъекта
РФ в области охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
В частности, к компетенции субъекта РФ отнесено участие в
осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным
фондом на территориях соответствующих субъектов РФ; в данной
статье оговорено также, что к ведению субъекта РФ отнесены иные
полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что участники процесса не
оспаривали то обстоятельство, что разграничение полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Ленинградской области в области
использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства
лесов в порядке, предусмотренном ст. 48 Лесного кодекса РФ, не
произведено.
Передача же каких-либо полномочий от Российской Федерации
муниципальным образованиям или от субъекта РФ муниципальным
образованиям, как обоснованно указал суд, производится
соответственно Федеральным законом или Законом субъекта РФ (ст. 5,
6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
1995 г., ст. 5 Закона Ленинградской области от 29.04.1996 N 12-оз
"О местном самоуправлении в Ленинградской области", ст. 2 Закона
Ленинградской области от 23.06.1997 N 17-оз "О порядке наделения
органов местного самоуправления отдельными полномочиями
Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления
контроля за их реализацией").
Удовлетворяя заявление прокурора, суд правильно исходил из
того, что в соответствии с частью второй ст. 32.4 КоАП РФ
реализация возмездно изъятых или конфискованных вещей, явившихся
орудиями совершения или предметами административного
правонарушения, осуществляется в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 Положения о лесхозе федеральной службы
лесного хозяйства России, утв. приказом от 13.11.1998 N 188
Федеральной службы лесного хозяйства России, лесхоз - это
территориальный орган федерального органа управления лесным
хозяйством (Федеральной службы лесного хозяйства России),
являющийся специально уполномоченным государственным органом в
следующих областях государственного управления: 1) использования,
охраны, защиты лесного фонда РФ (далее - лесной фонд) и
воспроизводства лесов; 2) охраны окружающей природной среды; 3)
охраны, контроля и регулирования использования объектов животного
мира и среды их обитания.
Постановлением Правительства РФ от 01.06.1998 N 551 утверждены
Правила отпуска древесины на корню в лесах РФ. Согласно п. 27
названных Правил незаконно заготовленные древесина и живица, в том
числе заготовленные лесопользователями после принятия решения о
приостановлении или прекращении права пользования участком лесного
фонда и аннулирования лесорубочного билета или ордера, а также не
вывезенная по истечении установленных сроков древесина изымаются
лесхозом и поступают безвозмездно в его распоряжение. Реализация
изъятых и поступивших в распоряжение лесхоза древесины, живицы и
других имущественных ценностей производится лесхозами в
установленном порядке.
Исследовав перечисленные выше нормативные акты, суд пришел к
правильному выводу о том, что установление порядка реализации
изъятых и переданных в распоряжение лесхоза (согласно части первой
ст. 27 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской
Федерации) древесины, живицы и других имущественных ценностей
относится к компетенции Российской Федерации.
Учитывая, что акт о специальном порядке реализации указанного
выше имущества федеральными органами государственной власти не
принят, суд обоснованно исходил из того, что в части второй ст. 27
Правил отпуска древесины на корню в лесах РФ имелся в виду порядок
реализации древесины, установленный данными Правилами, а также
имелись в виду и нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие
вопросы купли-продажи имущества.
Как следует из текста пункта 6 (включая подпункты 6.1 и 6.2)
постановления Правительства Ленинградской области N 140 от 16
августа 2002 года, лесхозу предоставлено право самостоятельной
реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины на участках
лесного фонда, переданных в аренду или безвозмездное пользование,
- но только организациям, которым эти участки лесного фонда
переданы в пользование.
В случае же если лесхоз реализует в указанной выше ситуации
незаконно (самовольно) срубленную древесину иным организациям, то
необходимо в обязательном порядке получение письменного согласия
лесопользователей (в пользовании которых находятся участки леса,
где была произведена незаконная (самовольная) рубка леса) и
согласование администрации муниципального образования
"Бокситогорский район" (подпункт 6.1 пункта 6 постановления
Правительства Ленинградской области N 140 от 16.08.2002).
На всех остальных участках лесного фонда реализация лесхозом
незаконно (самовольно) срубленной древесины гражданам и
организациям производится только по решению администрации
муниципального образования "Бокситогорский район" (подпункт 6.2
пункта 6 постановления Правительства Ленинградской области N 140
от 16.08.2002).
Таким образом, как правильно указал суд, оспариваемой нормой
администрации муниципального образования "Бокситогорский район"
переданы полномочия в сфере реализации незаконно (самовольно)
срубленной древесины в виде выдачи (или невыдачи) согласования на
реализацию незаконно (самовольно) срубленной древесины иным
организациям (подпункт 6.1 пункта 6 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002) или принятия решения о
реализации (или об отказе в реализации) незаконно (самовольно)
срубленной древесины гражданам и организациям на всех остальных
участках лесного фонда (подпункт 6.2 пункта 6 постановления
Правительства Ленинградской области N 140 от 16.08.2002).
Передача соответствующих полномочий от Российской Федерации
муниципальным образованиям или от субъекта Российской Федерации
муниципальным образованиям возможна только на основании
Федерального закона или согласно закону субъекта РФ
соответственно.
В данном же случае передача части полномочий по порядку
реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины от субъекта
РФ муниципальному образованию "Бокситогорский район" произведена
постановлением Правительства Ленинградской области, что
противоречит ст. 5, 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" 1995 г., ст. 5 Закона Ленинградской области N
12-оз от 29.04.1996, ст. 2 Закона Ленинградской области N 17-оз от
23.06.1997.
Суд пришел к правильному выводу о том, что согласно
постановлению Правительства РФ N 551 от 01.06.1998, правом на
самостоятельную реализацию незаконно (самовольно) срубленной
древесины наделены только лесхозы как специально уполномоченные
государственные органы. Передача части полномочий по названной
реализации от лесхозов муниципальному образованию "Бокситогорский
район" в установленном законом порядке не произведена.
Кроме этого, суд обоснованно исходил из того, что подпунктом
6.1 пункта 6 постановления Правительства Ленинградской области N
140 от 16.08.2002 закреплено преимущественное право части
организаций (тех организаций, в чьем пользовании находятся участки
леса, на которых произведена незаконная (самовольная порубка) на
приобретение незаконно (самовольно) срубленной древесины. Также
абзац 2 подпункта 6.1 пункта 6 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 устанавливает и
дополнительное условие при реализации указанного имущества иным
организациям - получение согласия соответствующих
лесопользователей.
Поэтому довод прокурора о том, что пунктом 6 постановления
Правительства Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 ограничено
право лесхозов на самостоятельную реализацию незаконно
(самовольно) срубленной древесины признан правильным.
Довод представителя Правительства и Губернатора Ленинградской
области о том, что пунктом 6 постановления Правительства
Ленинградской области N 140 от 16.08.2002 устанавливается лишь
порядок реализации незаконно (самовольно) срубленной древесины и
права лесхозов не ущемляются, а также утверждение о том, что
названная норма по существу дублирует ст. 27 Правил отпуска
древесины на корню в лесах РФ, утв. постановлением Правительства
РФ N 551 от 01.06.1998, не соответствует содержанию оспариваемой
нормы.
Ссылка на ст. 21 Лесного кодекса РФ (публичный и частный лесной
сервитут) обоснованно признана несостоятельной, так как
оспариваемой нормой ограничиваются полномочия специально
уполномоченного государственного органа - лесхоза, а не права
лесопользователей.
Ссылка на пункт 3.2.2 Положения о Комитете по природным
ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области,
устанавливающий полномочия указанного Комитета, как правильно
указал суд, не имеет правового значения для настоящего дела,
поскольку прокурором оспариваются нормы постановления
Правительства Ленинградской области, регулирующие иные вопросы.
Вывод суда мотивирован, основан на анализе законодательства и
соответствует требованиям федерального законодательства,
регулирующего спорные отношения.
Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе Правительства
Ленинградской области, по существу сводятся к нарушению норм
материального права. Они проверялись судом и по основаниям,
изложенным выше, правильно признаны несостоятельными.
В связи с этим не свидетельствует о незаконности решения суда и
ссылка в кассационной жалобе на ст. 27.1 КоАП РФ и ст. 47 Лесного
кодекса РФ.
То обстоятельство, что оспариваемое прокурором постановление в
стадии проекта было согласовано с Главным управлением природных
ресурсов и охраны окружающей природной среды Министерства
природных ресурсов России по Санкт-Петербургу и Ленинградской
области, само по себе не свидетельствует о законности принятого
постановления, поскольку это не является бесспорным
доказательством того, что оспариваемые нормы не противоречат
федеральному законодательству.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361, 362, 366 ГПК
РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации определила:
решение Ленинградского областного суда от 30 августа 2004 г.
оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства
Ленинградской области - без удовлетворения.
|
