МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 11 июля 2002 года
Именем Российской Федерации
Московский областной суд в составе:
председательствующего судьи Желыбинцевой М.М.
при секретаре Борисовой С.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-327/02 по заявлению прокурора Московской области о признании
недействующими и не подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1,
подп. "б" пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона Московской
области "О порядке образования, объединения, преобразования и
упразднения муниципальных образований",
установил:
Прокурор Московской области обратился в суд с заявлением, в
котором просит признать недействующими и не подлежащими
применению некоторые положения Закона Московской области "О
порядке образования, объединения, преобразования и упразднения
муниципальных образований" (далее - Закон МО "О порядке
образования... муниципальных образований"), а именно: абз. 3 и 4
статьи 1, в которых содержатся определения понятий "муниципальное
образование первого и второго вида"; подп. "б" п. 1 статьи 7,
предусматривающий, что образование муниципального образования
невозможно на части территории поселения; а также п. 3 статьи 41,
устанавливающий, что до вступления в силу закона Московской
области, определяющего порядок установления и изменения границ
муниципальных образований, установление и изменение границ
муниципальных образований осуществляется в порядке, определяемом
Губернатором Московской области.
По мнению прокурора, названные положения не соответствуют
Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих
принципах"), в частности, ч. 3 статьи 6, п. 1 статьи 1, п. 1
статьи 12, пп. 2, 3 статьи 13 Закона (л.д. 3-6, 14-15).
Представитель заявителя - прокурор Мособлпрокуратуры Плохой
Д.А. в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в
заявлении.
Московская областная Дума и Губернатор Московской области с
заявлением прокурора не согласны, представили письменные
возражения (л.д. 53-62).
В судебном заседании их представители - Камынина Т.М. и
Румянцева З.А. указали, что все оспариваемые прокурором положения
областного Закона полностью соответствуют ФЗ "Об общих принципах";
позицию заявителя считают ошибочной.
Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд приходит к выводу,
что заявление прокурора не подлежит удовлетворению по следующим
основаниям.
Прокурор оспаривает подпункт "б" пункта 1 статьи 7 Закона
Московской области "О порядке образования... муниципальных
образований", согласно которому образование муниципального
образования невозможно на части территории поселения.
По мнению заявителя, указанная норма сужает по сравнению с
федеральным законодательством перечень территорий, на которых
может осуществляться местное самоуправление. В этой части
заявитель ссылается на пункт 1 статьи 1 ФЗ "Об общих принципах", в
котором содержится определение муниципального образования: это
городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных
общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,
предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
Однако доводы заявителя являются ошибочными.
В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции РФ, пунктом 1
статьи 12 ФЗ "Об общих принципах" местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации в
городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории
муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов
(уездов), сельских округов, волостей, сельсоветов и других
муниципальных образований устанавливаются в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом
исторических и иных местных традиций.
С учетом названных положений федерального законодательства, а
также статей 73, 76 Конституции РФ законодатель Московской области
установил, что муниципальными образованиями в Московской области
могут являться районы, города, поселки, сельские округа, сельские
поселения и их добровольные объединения (пункт 1 статьи 3 Закона
Московской области "О местном самоуправлении в Московской
области").
Применительно к специальному Закону "О порядке образования,
объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований" под поселением следует понимать город, поселок,
деревню, село, иные населенные пункты (абз. 9 статьи 1 названного
Закона).
Поскольку в Московской области местное самоуправление всегда
осуществлялось с учетом названного административно -
территориального деления, постольку законодатель правомерно в
пределах своей компетенции установил, что и в будущем (после
вступления в силу названного Закона - июль 1997 г.)
нецелесообразно дробить уже существующие территории на более
мелкие. При этом учитывались такие факторы, как сложившиеся
экономические связи, транспортные и инженерные коммуникации,
социально - бытовая инфраструктура, система управления местными
делами.
Прокурор также оспаривает абзацы 3 и 4 статьи 1 Закона МО "О
порядке образования... муниципальных образований", в которых
указано, что "муниципальное образование первого вида" - это
муниципальное образование, не находящееся в границах территории
другого муниципального образования; "муниципальное образование
второго вида" - это муниципальное образование, находящееся в
границах территории другого муниципального образования.
По мнению заявителя, в этой части законодатель Московской
области вышел за пределы своей компетенции, поскольку в
федеральном законодательстве деление муниципальных образований на
виды не предусмотрено.
Прокурор также считает, что в результате подобной классификации
нарушен принцип равноправия муниципальных образований:
муниципальные образования второго вида становятся зависимыми от
муниципальных образований первого вида, в частности, при
распределении средств областного бюджета.
Проверяя доводы заявителя в этой части, суд установил, что
оспариваемые им положения содержатся в статье 1 Закона, которая,
как видно из абзаца 1, поясняет, в каких значениях в Законе
используются перечисленные в этой статье понятия и термины.
Классификация муниципальных образований по указанному принципу
правомерна, поскольку это соответствует федеральному
законодательству, в частности, части 3 статьи 6 ФЗ "Об общих
принципах", а также статье 8 Закона Московской области "О местном
самоуправлении в Московской области".
В контексте всего Закона МО "О порядке образования...
муниципальных образований" деление муниципальных образований на
виды носит условный, служебный характер - для удобства изложения
соответствующих статей Закона.
Такое деление само по себе не влечет иных правовых последствий,
нежели чем те, которые предусмотрены частью 3 статьи 6 ФЗ "Об
общих принципах": "в случае если в границах территории
муниципального образования (за исключением города) имеются другие
муниципальные образования, предметы ведения муниципальных
образований, объекты муниципальной собственности, источники
доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта
Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных
образований - уставом города".
Суд установил, что соответствующие законы о разграничении
предметов ведения между муниципальными образованиями первого и
второго вида в Московской области имеются; в частности, в ст. 8
Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской
области" от 13.06.96 N 14/92 (с последующими изменениями и
дополнениями) указано, какие вопросы относятся к ведению
муниципального образования, находящегося в границах территории
другого муниципального образования, какие вопросы относятся к
совместному ведению.
Наличие муниципальных образований двух видов учитывается и в
Законе Московской области "О бюджетных правах местного
самоуправления", в пункте 6 статьи 16 которого указано, что
источники бюджетов муниципальных образований первого и второго
вида разграничиваются законом Московской области в соответствии с
договором о разграничении полномочий между муниципальными
образованиями. При этом за каждым муниципальным образованием
закрепляются на постоянной основе (полностью или частично)
собственные налоги и сборы, другие местные доходы.
Таким образом, введение в Закон МО "О порядке образования...
муниципальных образований" понятий "муниципальные образования
первого и второго вида" не может ограничить экономическую и
финансовую самостоятельность муниципального образования,
находящегося в границах другого муниципального образования,
подчинить его муниципальному образованию первого вида.
То обстоятельство, что в Законах Московской области "Об
областном бюджете на 2001 г." и "Об областном бюджете на 2002 г."
отсутствуют ставки зачисления и нормативы отчислений в бюджеты
муниципальных образований второго вида, таких как поселки
Красково, Октябрьский, Малаховка и другие, на что ссылается
прокурор, не является основанием для признания незаконным
разделения муниципальных образований на два вида (как это сделано
в Законе МО "О порядке образования... муниципальных
образований").
Прокурор и заинтересованные лица не лишены возможности оспорить
конкретные положения конкретных законов Московской области,
нарушающие экономическую и финансовую самостоятельность
муниципальных образований второго вида.
Проверяя доводы заявителя относительно пункта 3 статьи 42
Закона МО "О порядке образования... муниципальных образований"
суд установил следующее.
Оспариваемым положением предусмотрено, что до вступления в силу
Закона Московской области, определяющего порядок установления и
изменения границ муниципальных образований, установление и
изменение границ муниципальных образований осуществляется в
порядке, определяемом Губернатором Московской области.
По мнению заявителя, указанная норма не соответствует пункту 3
статьи 13 ФЗ "Об общих принципах", предусматривающему, что порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований определяется законом субъекта РФ.
В этой части прокурор ссылается и на пункт 6 статьи 42 Устава
Московской области, согласно которому полномочия Московской
областной Думы не могут быть переданы другим органам
государственной власти и органам местного самоуправления, лицам,
занимающим государственные должности или муниципальные должности,
а также иным лицам.
Как установлено судом, в первой редакции Закона МО "О порядке
образования... муниципальных образований" от 31.07.97 были
установлены временные рамки, в пределах которых установление и
изменение границ муниципальных образований могло осуществляться в
порядке, определяемом Губернатором Московской области, - не более
десяти месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона (л.д.
75).
Законом Московской области от 17.02.99 N 8/45 в названную
статью были внесены изменения: из ее текста исключено положение о
10-месячном сроке (л.д. 76).
До настоящего времени Закон "О порядке установления и изменения
границ муниципальных образований" в Московской области не принят,
хотя рабочая группа по разработке проекта такого закона создана
еще в июне 1997 г.; проект был принят за основу в феврале 2002
года, работа над ним продолжается до сих пор (л.д. 39-45).
При отсутствии специального закона установление и изменение
границ муниципальных образований на территории Московской области
осуществляется на основании так называемого Порядка установления и
изменения границ муниципальных образований, утвержденного
постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N 298-ПГ
(л.д. 79-82).
В этой части суд соглашается с доводами представителей
Мособлдумы и Губернатора Московской области о том, что общие
принципы и основные правила, действующие при установлении и
изменении границ муниципальных образований, определены Законом
Московской области, а именно пунктом 1 статьи 30, статьей 31
Закона МО "О порядке образования... муниципальных образований",
из которых следует, что установление и изменение границ
муниципальных образований осуществляется постановлением
Губернатора Московской области по изложенным правилам.
Наделение Губернатора полномочиями самому определять порядок
установления и изменения границ муниципальных образований -
временная и по существу вынужденная мера; она направлена на то,
чтобы исключить ситуацию, когда в отсутствие соответствующего
закона Московской области возникнет необходимость в установлении
или изменении границ муниципальных образований.
Как видно из Порядка установления и изменения границ
муниципальных образований, утвержденного постановлением
Губернатора Московской области от 04.12.97 N 298-ПГ, в нем
перечислены состав и содержание материалов, а также порядок их
рассмотрения при решении вопроса об установлении или изменении
границ муниципальных образований. По существу это своего рода
инструкция, развивающая общие принципы и правила установления и
изменения границ муниципальных образований, закрепленные в пункте
1 статьи 30, статье 31 Закона МО "О порядке образования...
муниципальных образований".
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 197, 203 ГПК РСФСР,
суд
решил:
В удовлетворении заявления прокурора Московской области о
признании недействующими и не подлежащими применению абзацы 3 и 4
статьи 1, подп. "б" пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона
Московской области "О порядке образования, объединения,
преобразования и упразднения муниципальных образований" отказать.
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд
РФ через Мособлсуд в течение 10 дней.
Судья
М.М. Желыбинцева
|
