УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 апреля 2004 г. N 089-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 42 УСТАВА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В ЧАСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГУБЕРНАТОРА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА ПОДПИСАНИЕ ДОГОВОРОВ ОТ ИМЕНИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА (ДОГОВОРОВ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя
Н.М.Кропачева, судей Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского,
А.И.Осоцкого,
с участием представителей депутатов Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга С.А.Анденко, А.И.Белоусова, В.И.Еременко,
А.И.Кущака, И.П.Михайлова, И.С.Риммера, адвокатов Г.Н.Одабашяна и
И.А.Смирнова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга в
Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, представителя
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.К.Смирновой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
пунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76 и 77 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в
открытом судебном заседании дело о толковании отдельных положений
статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий
Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени
Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга).
Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутатов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А.Анденко,
А.И.Белоусова, В.И.Еременко, А.И.Кущака, И.П.Михайлова,
И.С.Риммера о толковании Устава Санкт-Петербурга в части
определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание
договоров Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании отдельных положений статьи 42 Устава
Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-
Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга
(договоров Санкт-Петербурга).
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения
представителей заявителя Г.Н.Одабашяна и И.А.Смирнова, выступления
представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-
Петербурга А.В.Митяниной и представителя Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга М.К.Смирновой; заключения специалистов: доктора
юридических наук, профессора кафедры коммерческого права
юридического факультета Санкт-Петербургского государственного
университета О.А.Городова; кандидата юридических наук, доцента
кафедры гражданского права юридического факультета Санкт-
Петербургского государственного университета А.А.Иванова;
кандидата юридических наук, доцента кафедры государственного и
административного права юридического факультета Санкт-
Петербургского государственного университета М.В.Кустовой; доктора
юридических наук, профессора кафедры государственного и
административного права юридического факультета Санкт-
Петербургского государственного университета Е.В.Гриценко;
показания свидетелей: вице-губернатора Санкт-Петербурга
М.Э.Осеевского, заместителя председателя Комитета по управлению
городским имуществом Санкт-Петербурга А.Б.Чичканова, начальника
организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-
Петербурга В.А.Винокурова, заместителя руководителя Управления
Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Санкт-
Петербургу М.П.Мокрецова, депутата Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга М.И.Амосова; исследовав представленные документы и иные
материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил:
1. 22 сентября 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга
поступил запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга С.А.Анденко, А.И.Белоусова, В.И.Еременко, А.И.Кущака,
И.П.Михайлова, И.С.Риммера о толковании Устава Санкт-Петербурга в
части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на
подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-
Петербурга), (далее - договор Санкт-Петербурга). В заключительной
части указанного обращения содержится требование, обращенное к
Уставному суду Санкт-Петербурга, о даче официального толкования
положений статей 45, 46 и 47 Устава Санкт-Петербурга, находящихся,
по мнению заявителя, в системной взаимосвязи, применительно к
определению полномочий Губернатора Санкт-Петербурга подписывать
договоры Санкт-Петербурга, в том числе договоры об осуществлении
инвестиционной деятельности. 1 октября 2003 года данный запрос был
принят к рассмотрению Уставным судом Санкт-Петербурга.
В ходе судебного заседания запрос был уточнен. По смыслу
уточнения, изложенного представителем заявителя Г.Н.Одабашяном, в
запросе содержится требование дать официальное толкование
подпунктов 1 и 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в их
системной связи с пунктом 1 статьи 3, подпунктом 9 пункта 1 статьи
11, пунктом 1 статьи 37, пунктом 1 статьи 39 и пунктом 1 статьи 42
Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора
Санкт-Петербурга подписывать договоры Санкт-Петербурга, в том
числе публично-правовые "административные договоры, заключаемые
между Санкт-Петербургом и конкретными налогоплательщиками,
предусматривающие применение к ним налоговых льгот, установленных
законом Санкт-Петербурга, в отношении налогов, подлежащих
зачислению в бюджет Санкт-Петербурга, в том числе административные
договоры об осуществлении инвестиционной деятельности".
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном
суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, действующее законодательство
предоставляет Губернатору Санкт-Петербурга право подписывать от
имени Санкт-Петербурга различные виды договоров: гражданско-
правовые, публичные, а также смешанные, в том числе и в сфере
управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.
Условием действительности и обязательности указанных договоров для
Санкт-Петербурга является их подписание (заключение) в
соответствии с порядком, установленным Законом Санкт-Петербурга "О
порядке заключения договоров Санкт-Петербурга". При этом
представителем Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-
Петербурга было отмечено, что "полномочия Губернатора Санкт-
Петербурга на подписание такого рода договоров напрямую не
предусмотрены ни федеральным законодательством, ни
законодательством Санкт-Петербурга", однако "эти полномочия
вытекают из статуса Губернатора Санкт-Петербурга как высшего
должностного лица Санкт-Петербурга и являются дискреционными, то
есть реализуемыми по своему усмотрению".
Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
М.К.Смирнова пояснила, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 2
статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга
"вправе подписывать соответствующие договоры от имени Санкт-
Петербурга". При этом Губернатор Санкт-Петербурга должен
руководствоваться как положениями Закона Санкт-Петербурга "О
порядке заключения договоров Санкт-Петербурга", так и иного
законодательства, в частности статьями 124 и 125 Гражданского
кодекса Российской Федерации. Как полагает представитель
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-
Петербурга "вправе подписывать не только гражданско-правовые
договоры, однако их положения не должны противоречить действующему
законодательству". В частности, в этих договорах не могут
устанавливаться налоговые льготы в силу прямого на то указания в
пункте 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации.
Из вышеизложенного следует, что в процессе правоприменения
обнаруживается неопределенность в понимании отдельных положений
статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий
Губернатора Санкт-Петербурга на подписание публично-правовых
договоров Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной
деятельности.
В соответствии со статьей 63 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга
принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл
рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным
и иным толкованием и (или) сложившейся правоприменительной
практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.
Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан
основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. Из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, с
учетом правовых позиций Уставного суда Санкт-Петербурга,
сформулированных в мотивировочной части постановлений Уставного
суда Санкт-Петербурга: от 5 апреля 2002 года N 022-П (пункт 3), от
6 июня 2002 года N 026-П (пункт 2), от 7 марта 2003 года N 053-П
(пункт 3), от 26 сентября 2003 года N 058-П (пункт 2), от 11
декабря 2003 года N 090-П (пункт 4), от 29 декабря 2003 года N 091-
П (пункт 2), следует, что в Санкт-Петербурге признаются и
гарантируются права и свободы человека и гражданина как
непосредственно установленные в Конституции Российской Федерации,
так и закрепленные в нормах международного права, непосредственно
действующих на территории Российской Федерации и (или) нашедшие
свое отражение в федеральных законах, принятых в соответствии с
Конституцией Российской Федерации.
Из положений Устава Санкт-Петербурга, с учетом положений
Конституции Российской Федерации (в частности статьи 7),
закрепивших принцип социального государства, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека, а также с учетом норм Международного
пакта об экономических, социальных и культурных правах (пункт 1
статьи 2, статья 4, статья 6), следует, что защита и обеспечение
прав и свобод человека и гражданина являются смыслом деятельности
публичной власти в Санкт-Петербурге и ее уполномоченных органов в
соответствии с их компетенцией.
Согласно пункту 1 статьи 4 Устава Санкт-Петербурга жители Санкт-
Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из
положений статьи 4 Устава Санкт-Петербурга следует, что в данной
норме закреплено безусловное правило, налагающее обязанность на
органы государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц
Санкт-Петербурга действовать в интересах жителей Санкт-Петербурга
в соответствии с законодательством, и одновременно содержится
запрет действовать вопреки их законным интересам. Из этого
следует, что публично-властная деятельность органов
государственной власти Санкт-Петербурга и должностных лиц Санкт-
Петербурга должна соответствовать Уставу Санкт-Петербурга и иметь
целью защиту и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Такая деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга
и должностных лиц Санкт-Петербурга осуществляется на основе
принципа разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную, принципа самостоятельности органов
законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их
полномочий, а также принципа разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-
Петербурга (статья 15 Устава Санкт-Петербурга).
На необходимость безусловного соблюдения закрепленного в Уставе
Санкт-Петербурга принципа разделения государственной власти
указывалось в постановлениях Уставного суда Санкт-Петербурга (от 3
апреля 2001 года N 011-П; от 30 апреля 2002 года N 025-П; от 24
декабря 2002 года N 048-049-П; от 18 апреля 2003 года N 059-П; от
30 июля 2003 года N 087-П; от 26 сентября 2003 года N 058-П; от 11
декабря 2003 года N 090-П).
Вытекающая из положений Устава Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи
3 и пункт 1 статьи 4) обязанность по обеспечению прав и свобод
человека и гражданина, составляющая смысл деятельности органов
государственной власти, возложена на Законодательное Собрание
Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, Правительство
Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга, а также на другие
органы государственной власти Санкт-Петербурга. Данная обязанность
выполняется указанными органами государственной власти Санкт-
Петербурга в рамках их компетенции, установленной Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-
Петербурга, законами Санкт-Петербурга посредством совершения ими
определенных юридически значимых действий, таких, например, как
принятие законов Санкт-Петербурга и контроль за их исполнением
(Законодательное Собрание Санкт-Петербурга); внесение проектов
законов Санкт-Петербурга и обнародование законов Санкт-Петербурга,
представление Законодательному Собранию Санкт-Петербурга проектов
социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-
Петербурга на очередной финансовый год, подписание договоров Санкт-
Петербурга (Губернатор Санкт-Петербурга); разработка проектов
социально-экономических программ и проекта бюджета Санкт-
Петербурга на очередной финансовый год, предварительное
рассмотрение проектов законов Санкт-Петербурга, касающихся
вопросов налогообложения и бюджетного финансирования, отмена
незаконных актов иных исполнительных органов государственной
власти (Правительство Санкт-Петербурга); толкование Устава Санкт-
Петербурга и проверка соответствия законов и иных нормативных
правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов
органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного
самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга,
Уставу Санкт-Петербурга (Уставный суд Санкт-Петербурга).
Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что при
разрешении поставленного в обращении вопроса (с учетом его
уточнений) о полномочиях Губернатора Санкт-Петербурга на
подписание публично-правовых договоров Санкт-Петербурга об
осуществлении инвестиционной деятельности должны быть учтены
положения Устава Санкт-Петербурга, в которых реализован принцип
разделения государственной власти, определено место должности
Губернатора Санкт-Петербурга в системе организации государственной
власти Санкт-Петербурга и установлен порядок определения его
полномочий. К названным положениям, в частности, относятся
положения статей 3, 4, 15, 16, 22, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40,
42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54 Устава Санкт-Петербурга.
3. В соответствии со статьями 16, 37, 42 Устава Санкт-
Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным
лицом Санкт-Петербурга и возглавляет Правительство Санкт-
Петербурга.
Правовое положение Губернатора Санкт-Петербурга как высшего
должностного лица Санкт-Петербурга и как главы Правительства Санкт-
Петербурга нашло свое отражение в нормах Устава Санкт-Петербурга,
закрепивших отдельные элементы его статуса. В частности,
Губернатор Санкт-Петербурга представляет Санкт-Петербург в
отношениях с органами публичной власти и при осуществлении
внешнеэкономических связей, при этом он вправе подписывать
договоры и соглашения Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи
42); обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их
обнародование путем подписания, либо отклоняет законы Санкт-
Петербурга, принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга
(статья 33 и подпункт 2 пункта 2 статьи 42); представляет
Администрацию Санкт-Петербурга на заседаниях Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга, в том числе при осуществлении права
законодательной инициативы или при повторном рассмотрении законов
Санкт-Петербурга, либо назначает в этих целях своего представителя
(пункт 1 статьи 54 Устава Санкт-Петербурга); осуществляет право
законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-
Петербурга, в том числе предлагает рассмотреть внесенные им
проекты законов Санкт-Петербурга в первоочередном порядке
(подпункт 5 пункта 2 статьи 42 и пункт 4 статьи 54); ведет
заседания Правительства Санкт-Петербурга, распределяет обязанности
между членами Правительства Санкт-Петербурга и подписывает его
правовые акты (подпункт 6 пункта 2 статьи 42, пункты 2 и 3 статьи
43 и пункт 1 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга); представляет
Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга
и отчет о его исполнении, программы социально-экономического
развития Санкт-Петербурга и отчеты об их исполнении, проект закона
Санкт-Петербурга о структуре исполнительных органов
государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 7 пункта 2
статьи 42 и пункт 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга); определяет
перечень исполнительных органов государственной власти Санкт-
Петербурга (пункт 3 статьи 45); издает постановления и
распоряжения (пункт 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга);
осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными
законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга
(подпункт 11 пункта 2 статьи 42) и др.
Кроме того, в Уставе Санкт-Петербурга закреплены и иные
элементы статуса Губернатора Санкт-Петербурга (статьи 37, 38, 39,
40, 41, пункт 1 статьи 42, пункт 7 статьи 43). Так, в соответствии
со статьей 39 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга
принимает присягу Губернатора Санкт-Петербурга.
Анализ вышеприведенных положений Устава Санкт-Петербурга
позволяет прийти к выводу о том, что в Уставе Санкт-Петербурга
непосредственно закреплены полномочия Губернатора Санкт-Петербурга
как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и как
главы Правительства Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга на основе уяснения смысла
некоторых положений действующего законодательства, в частности,
положений постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 20
мая 1991 года N 1260-1 "О структуре органов управления города
Ленинграда" (абзацы третий, шестой и седьмой), постановления
Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года N 1562-1 "О
структуре и функциях органов представительной и исполнительной
власти в Ленинграде" (часть вторая пункта 4), Положения о системе
государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга,
утвержденного распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 23 ноября
1994 года N 1192-р (пункты 2.1 и 2.2), Закона Санкт-Петербурга от
6 марта 1996 года N 25-3 "О системе органов государственной власти
Санкт-Петербурга", а также положений Устава Санкт-Петербурга в
части полномочий Губернатора Санкт-Петербурга, исходит из того,
что такие полномочия руководителя исполнительного органа
государственной власти города Ленинграда и Санкт-Петербурга и
высшего должностного лица, составляющие элементы его статуса, как,
например, подписание договоров Ленинграда и (или) Санкт-
Петербурга, имели место как до, так и после принятия и вступления
в силу Устава Санкт-Петербурга, а также изменений и дополнений в
него. В этой связи Уставный суд Санкт-Петербурга подтверждает
ранее высказанную им правовую позицию о том, что после принятия
постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991
года N 1260-1 законодатель, изменяя наименование должности
руководителя исполнительного органа государственной власти
Ленинграда и Санкт-Петербурга и определяя его статус,
последовательно сохранял отдельные элементы его публично-правового
статуса (см. пункт 2.2 постановления Уставного суда Санкт-
Петербурга от 2 октября 2002 года N 042-П).
4. При толковании положений Устава Санкт-Петербурга в части
полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание публично-
правовых договоров Санкт-Петербурга об осуществлении
инвестиционной деятельности Уставный суд Санкт-Петербурга
отмечает, что по отдельным вопросам, относящимся к предметам
совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и
(или) к предметам ведения Санкт-Петербурга, государственная власть
осуществляется посредством реализации уставной компетенции не
только Губернатора Санкт-Петербурга, но и других субъектов
публично-властной деятельности - Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Уставного суда Санкт-
Петербурга, других органов государственной власти Санкт-
Петербурга.
Так, в частности, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга
утверждается закон Санкт-Петербурга, разработанный Правительством
Санкт-Петербурга, и представленный Губернатором Санкт-Петербурга
бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, а также
программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и
отчеты об их исполнении (подпункты 1 и 4 пункта 2 статьи 30);
утверждается заключение и расторжение договоров Санкт-Петербурга
(подпункт 8 пункта 2 статьи 30); устанавливается структура
исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга
(подпункт 12 пункта 2 статьи 30).
В свою очередь, Правительством Санкт-Петербурга, помимо
вышеуказанного, осуществляется предварительное рассмотрение
проектов законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов,
освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-
Петербурга, других проектов законов Санкт-Петербурга,
предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета
Санкт-Петербурга, которые вносятся Губернатором Санкт-Петербурга в
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга либо по которым
Губернатор Санкт-Петербурга дает заключения (пункт 8 статьи 32 и
подпункт 3 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга) и др.
Согласно пункту 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга и статьям
1, 3, 72 и 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-
Петербурга" законы и иные нормативные правовые акты Санкт-
Петербурга, нормативные правовые акты органов государственной
власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления,
образованных на территории Санкт-Петербурга, в том числе и, как
это следует из указанных нормативных положений, законы Санкт-
Петербурга, установившие обязательность утверждения законом Санкт-
Петербурга отдельных видов договоров Санкт-Петербурга, и законы
Санкт-Петербурга, которыми были утверждены заключения договоров
Санкт-Петербурга (включая и сами договоры), могут быть проверены
Уставным судом Санкт-Петербурга на соответствие Уставу Санкт-
Петербурга.
5. Согласно пункту 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга
избранный Губернатор Санкт-Петербурга, вступая в должность,
приносит присягу следующего содержания: "Клянусь при осуществлении
полномочий Губернатора Санкт-Петербурга уважать и охранять права и
свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской
Федерации и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы
Санкт-Петербурга, всеми силами способствовать процветанию города и
повышению благосостояния его жителей".
Из положений статьи 39 и пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-
Петербурга, а также иных положений, закрепляющих статус
Губернатора Санкт-Петербурга, в том числе места должности
Губернатора Санкт-Петербурга в системе государственной власти
Санкт-Петербурга, усматривается, что Уставом Санкт-Петербурга на
Губернатора Санкт-Петербурга возложена обязанность действовать в
публичных законных интересах жителей Санкт-Петербурга, "всеми
силами способствовать процветанию города и повышению
благосостояния его жителей". При этом действия Губернатора Санкт-
Петербурга по исполнению названной обязанности являются одним из
механизмов реализации положений статей 3 и 4 Устава Санкт-
Петербурга. Данная обязанность Губернатора Санкт-Петербурга
вытекает из статуса Губернатора Санкт-Петербурга, получающего свой
мандат непосредственно от народа и ответственного перед ним, что
означает прежде всего добровольное согласие избранного на высокую
публичную должность лица с вышеуказанными особенностями публично-
правового статуса, связанными с такой должностью. Аналогичная
правовая позиция в части определения статуса высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации, формирующего орган
исполнительной власти, получающего свой мандат непосредственно от
народа и ответственного перед ним, была сформулирована в
постановлениях Конституционного суда Российской Федерации от 18
января 1996 года N 2-П (абзац седьмой пункта 6 мотивировочной
части), от 7 июня 2000 года N 10-П (абзацы второй и третий пункта
8.1 мотивировочной части) и от 4 апреля 2002 года N 8-П (абзацы
третий и четвертый пункта 6 мотивировочной части).
Таким образом, уяснение смысла вышеуказанных положений Устава
Санкт-Петербурга позволяет сделать вывод о том, что уставная
обязанность Губернатора Санкт-Петербурга "всеми силами
способствовать процветанию города и повышению благосостояния его
жителей" в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина
реализуется Губернатором Санкт-Петербурга посредством принятия
различных публично-властных решений, совершения иных юридически
значимых действий (включая подписание договоров Санкт-Петербурга).
6. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 42 Устава
Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга представляет Санкт-
Петербург в отношениях с федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении
внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и
соглашения Санкт-Петербурга. Приведенные нормативные положения
устанавливают, таким образом, одну из форм реализации полномочия
Губернатора Санкт-Петербурга в отношениях Санкт-Петербурга с
федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических
связей.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-
Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет иные (помимо
предусмотренных в подпунктах 1-10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-
Петербурга) полномочия в соответствии с федеральными законами,
Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.
Уяснение смысла положений подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Устава
Санкт-Петербурга и положений подпункта 11 пункта 2 статьи 42
Устава Санкт-Петербурга в их системной связи позволяет заключить,
что полномочие Губернатора Санкт-Петербурга на подписание
договоров Санкт-Петербурга не ограничивается его правом на
подписание договоров только с теми субъектами, которые прямо
указаны в подпункте 1 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга.
При этом Губернатор Санкт-Петербурга, реализуя полномочия высшего
должностного лица Санкт-Петербурга и главы Правительства Санкт-
Петербурга, обеспечивая права и свободы человека и гражданина,
законные интересы жителей Санкт-Петербурга в политической,
экономической, социальной и культурной сферах, вступает в
отношения от имени Санкт-Петербурга и с иными субъектами права
(например, хозяйствующими субъектами и (или) физическими лицами) и
тем самым всеми силами способствует процветанию города и повышению
благосостояния его жителей. Данную обязанность Губернатор Санкт-
Петербурга выполняет, как указывалось ранее, посредством принятия
различных публично-властных решений, совершения иных юридически
значимых действий, включая подписание публично-правовых договоров
Санкт-Петербурга. При этом необходимость утверждения заключения
договора законом Санкт-Петербурга возникает лишь тогда, когда это
предусмотрено действующим законодательством.
6.1. Согласно пункту 9 статьи 6 ранее действовавшего Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2116-1 "О налоге на
прибыль предприятий и организаций" (далее - Закон Российской
Федерации N 2116-1) законодательные (представительные) органы
субъектов Российской Федерации и представительные органы местного
самоуправления помимо льгот, предусмотренных указанной статьей,
были вправе устанавливать для отдельных категорий
налогоплательщиков дополнительные льготы по налогу в пределах сумм
налога, подлежащих зачислению в их бюджеты. В соответствии с
Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1995 года N 81-11 "О налоговых
льготах" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 81-11) в Санкт-
Петербурге действовала льгота по налогу на прибыль предприятий и
организаций в отношении отдельных категорий налогоплательщиков.
В соответствии с положениями абзаца девятого части первой
статьи 2 Федерального закона от 6 августа 2001 года N 110-ФЗ "О
внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства
Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании
утратившими силу отдельных актов (положений актов)
законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (далее -
Федеральный закон N 110-ФЗ) предусмотренные пунктом 9 статьи 6
Закона Российской Федерации N 2116-1 дополнительные льготы по
налогу в отношении отдельных категорий налогоплательщиков,
реализующих инвестиционные проекты в соответствии с договорами об
осуществлении инвестиционной деятельности, установленные
законодательными (представительными) органами субъектов Российской
Федерации и представительными органами местного самоуправления по
состоянию на 1 июля 2001 года (далее - налоговые льготы),
действуют до окончания срока, на который они были предоставлены,
но не позднее 1 января 2004 года.
Действующее законодательство Российской Федерации не содержит
определения договора об инвестиционной деятельности. Опрошенные в
судебном заседании специалисты О.А.Городов, А.А.Иванов,
М.В.Кустова, Е.В.Гриценко дали заключения, из которых следует, что
в действующем законодательстве под договорами об осуществлении
инвестиционной деятельности могут пониматься различные типы
договоров - как гражданско-правовые, так и публично-правовые, что
договоры об осуществлении инвестиционной деятельности различных
типов могут заключаться с участниками экономической деятельности
органами публичной власти и (или) должностными лицами от имени
публичного образования в целом. Формой реализации инвестиционной
политики в Санкт-Петербурге в публичных интересах является
деятельность публичного образования по государственной поддержке
инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге как других
публичных образований, так и физических и юридических лиц.
Указанная деятельность осуществляется в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством,
Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга от имени
публичного образования его уполномоченными органами и (или)
должностными лицами в пределах собственной компетенции как путем
принятия законов и иных нормативных правовых актов и различных
правоприменительных актов исполнительных органов государственной
власти, так и посредством заключения договоров с участниками
инвестиционной деятельности (в частности, инвесторами). Уяснение
смысла нормативных положений Федерального закона N 110-ФЗ
позволяет Уставному суду Санкт-Петербурга сделать вывод о том, что
данными положениями регулируются публично-правовые отношения,
регламентирующие не установление налога или налоговых льгот, а
порядок утраты силы положений налогового законодательства,
устанавливавших налоговые льготы, иными словами - положения
Федерального закона N 110-ФЗ предусматривают условия временного
сохранения действия названных льгот.
Изложенное позволяет Уставному суду Санкт-Петербурга сделать
вывод о том, что заключение договоров Санкт-Петербурга об
осуществлении инвестиционной деятельности, являющихся условием
временного сохранения действия налоговых льгот, может
осуществляться не на основе гражданских правовых норм, а на основе
норм публичного права. Подписание (заключение) такого публично-
правового договора Санкт-Петербурга является видом
государственного участия в инвестиционной деятельности в Санкт-
Петербурге, то есть выступает формой осуществления полномочий
Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской
Федерации и Санкт-Петербурга в области инвестиций.
При этом имевшееся ранее и имеющееся в настоящее время
полномочие на подписание (заключение) Губернатором Санкт-
Петербурга публично-правового договора об осуществлении
инвестиционной деятельности Санкт-Петербурга с общими для всех
договоров признаками, такими как равенство и согласование общей
воли сторон договора, добросовестное исполнение договорных
обязательств, недопустимость одностороннего необоснованного отказа
от соблюдения условий договора, не исключает и их, договоров,
особенностей. К таким особенностям публично-правового договора
Санкт-Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности
можно отнести его нормативность; содержание договора, как то:
обязанность Губернатора Санкт-Петербурга, осуществляя свои
уставные полномочия в публичных законных интересах жителей Санкт-
Петербурга, выполнять обязательства перед второй стороной договора
по созданию благоприятных инвестиционных условий его хозяйственной
деятельности в Санкт-Петербурге и, соответственно, обязанность
второй стороны осуществлять инвестиции в Санкт-Петербурге,
которые, по мнению Губернатора Санкт-Петербурга, способствуют
процветанию Санкт-Петербурга и повышению благосостояния его
жителей; юридические последствия неисполнения сторонами условий
договора в виде возможного массового нарушения прав и свобод
человека и гражданина, в том числе нарушение прав других
инвесторов; специфику ответственности сторон, например,
конституционную (уставную) ответственность лица, подписавшего
договор от имени публичного образования, и т.д.
Вместе с тем подписание (заключение) договоров Санкт-Петербурга
Губернатором Санкт-Петербурга не может иметь места в случаях,
когда Конституцией Российской Федерации, федеральным
законодательством, Уставом Санкт-Петербурга и (или) законом Санкт-
Петербурга установлены иные формы реализации полномочий органов
публичной власти Санкт-Петербурга и (или) должностных лиц,
действующих от имени Санкт-Петербурга. Кроме того, как было
указано выше, по отдельным вопросам, относящимся к предметам
совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и
(или) к предметам ведения Санкт-Петербурга, государственная власть
осуществляется посредством реализации уставной компетенции не
только Губернатора Санкт-Петербурга, но и других субъектов
публично-властной деятельности, в частности, Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга.
6.2. Подпунктом 8 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга
определяется полномочие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
по утверждению законом Санкт-Петербурга заключения и расторжения
договоров Санкт-Петербурга. При этом перечень договоров, которые
после их заключения (или расторжения) подлежат утверждению законом
Санкт-Петербурга в Уставе Санкт-Петербурга, не определяется. Из
указанных и иных положений Устава Санкт-Петербурга усматривается,
что Устав Санкт-Петербурга не содержит исчерпывающего перечня и
тех видов договоров, которые не направляются в Законодательное
Собрание Санкт-Петербурга после их заключения (или расторжения)
для утверждения их законом Санкт-Петербурга. При этом как в
первом, так и во втором случае подразумеваются и те виды
договоров, которые подписываются Губернатором Санкт-Петербурга.
По смыслу положений Устава Санкт-Петербурга подписание (т.е.
удостоверение факта заключения) Губернатором Санкт-Петербурга или
иным уполномоченным лицом того или иного вида договора Санкт-
Петербурга, в том числе публично-правового договора Санкт-
Петербурга об осуществлении инвестиционной деятельности, не
основанного на нормах гражданского права, является основанием для
признания такого вида договоров породившими права и обязанности
участников договора и третьих лиц до тех пор, пока законом Санкт-
Петербурга не установлена обязательность утверждения впредь их
заключения законом Санкт-Петербурга. (Примером публично-правового
договора Санкт-Петербурга [договора от имени Санкт-Петербурга] об
осуществлении инвестиционной деятельности, не основанного на
нормах гражданского права и не требовавшего утверждения законом
Санкт-Петербурга, является договор об осуществлении инвестиционной
деятельности N 20-с от 29 декабря 2001 года, заключенный между
Санкт-Петербургом и ОАО "Пивоваренная компания "Балтика".)
Вопрос о том, какие именно виды заключенных договоров Санкт-
Петербурга подлежат утверждению законом Санкт-Петербурга (в этом
случае права и обязанности участников договора и третьих лиц
возникают только после утверждения заключения договора законом
Санкт-Петербурга), может быть разрешен в самом законе Санкт-
Петербурга. Так, Законом Санкт-Петербурга от 2 июля 1997 года N
129-44 "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга" (далее -
Закон Санкт-Петербурга N 129-44) устанавливаются виды договоров
Санкт-Петербурга, подлежащих утверждению законом Санкт-Петербурга.
К таким договорам Закон Санкт-Петербурга N 129-44 относит, в
частности, договоры между Российской Федерацией и Санкт-
Петербургом; договоры Санкт-Петербурга с субъектами Российской
Федерации; не предусмотренные бюджетом текущего финансового года
договоры Санкт-Петербурга с юридическими и физическими лицами, из
которых у Санкт-Петербурга возникают денежные обязательства. К
договорам, подлежащим утверждению законом Санкт-Петербурга,
относятся и не предусмотренные законом Санкт-Петербурга договоры
поручительства Санкт-Петербурга с юридическими и физическими
лицами, из которых у Санкт-Петербурга возникают имущественные
обязательства, кроме договоров, имущественные обязательства Санкт-
Петербурга по которым должны быть выполнены в текущем финансовом
году и выполнение которых не влечет увеличения расходов бюджета
Санкт-Петербурга (примером договора, требовавшего в соответствии с
Законом Санкт-Петербурга N 129-44 утверждения Законодательным
Собранием Санкт-Петербурга, является договор поручительства N 242
от 21 октября 1997 года с РАО "Высокоскоростные магистрали",
подписанный губернатором Санкт-Петербурга).
Кроме того, в Законе Санкт-Петербурга от 2 июля 1997 года N 129-
44 содержится указание и на Администрацию Санкт-Петербурга как на
орган, осуществляющий подготовку договоров, и на губернатора Санкт-
Петербурга, уполномоченного подписывать договоры. Согласно Закону
Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О
регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"
договоры Санкт-Петербурга с Ленинградской областью по вопросам
регулирования градостроительной деятельности на сопредельных
территориях также подлежат утверждению Законом Санкт-Петербурга.
Установление в законе Санкт-Петербурга требования об
обязательности утверждения заключения договора (договоров) Санкт-
Петербурга законом Санкт-Петербурга как условия вступления
договора (договоров) в силу не является (и не являлось) само по
себе вмешательством в компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга,
если принятие такого закона не противоречит Конституции Российской
Федерации, федеральным законам, Уставу Санкт-Петербурга, в том
числе закрепленному в Уставе Санкт-Петербурга принципу разделения
государственной власти.
Из всего вышеизложенного следует, что в соответствии с
положениями подпунктов 1, 11 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-
Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 3, 4, 15, 16, 22,
30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54
Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга обладает
правом на подписание (удостоверение факта заключения) от имени
Санкт-Петербурга публично-правовых договоров Санкт-Петербурга
(договоров от имени Санкт-Петербурга) об осуществлении
инвестиционной деятельности.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 62, 63 и 64
Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Из положений подпунктов 1, 11 пункта 2 статьи 42 Устава
Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями статей 3, 4, 15, 16,
22, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 49, 50, 53, 54
Устава Санкт-Петербурга следует, что к полномочиям Губернатора
Санкт-Петербурга относится подписание (удостоверение факта
заключения) публично-правовых договоров Санкт-Петербурга
(договоров от имени Санкт-Петербурга) об осуществлении
инвестиционной деятельности, не основанных на нормах гражданского
права.
2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно,
обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его
провозглашения.
3. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и
обязательным для Законодательного Собрания Санкт-Петербурга,
Губернатора Санкт-Петербурга, судов, органов местного
самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга,
муниципальных образований, организаций, общественных объединений,
должностных лиц и граждан.
4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит опубликованию в
течение 14 дней после его провозглашения.
|