УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июля 2004 г. N 035-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ СООТВЕТСТВИЯ УСТАВУ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПРАВИЛ УЧЕТА ГРАЖДАН, НУЖДАЮЩИХСЯ
В УЛУЧШЕНИИ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ, И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
В ЛЕНИНГРАДЕ, УТВЕРЖДЕННЫХ РЕШЕНИЕМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА
ЛЕНИНГРАДСКОГО ГОРОДСКОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
И ПРЕЗИДИУМА ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ
СОЮЗОВ ОТ 7 СЕНТЯБРЯ 1987 ГОДА N 712/6, И ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТ 4 ИЮЛЯ 2001 ГОДА N 572-73
"О ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя
Н.М.Кропачева, судей Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского,
А.И.Осоцкого,
с участием заявителя И.Н.Финоченко, представителя заявителя
адвоката И.С.Котельникова, представителя Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, представителя Губернатора Санкт-
Петербурга А.В.Митяниной,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 78, 79 и 80 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в
открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу
Санкт-Петербурга отдельных положений Правил учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного
комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и
Президиума Ленинградского областного совета профессиональных
союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, и отдельных положений
Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной
политике Санкт-Петербурга".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина
И.Н.Финоченко о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
отдельных положений Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,
утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского
городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского
областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года
N 712/6, и отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 4 июля
2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-
Петербурга отдельные положения Правил учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в
Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного комитета
Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума
Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7
сентября 1987 года N 712/6, и отдельные положения Закона Санкт-
Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-
Петербурга".
Заслушав сообщение судей-докладчиков В.Г.Ильинской и
Н.М.Кропачева, объяснения обратившегося в Уставный суд Санкт-
Петербурга с жалобой гражданина И.Н.Финоченко, представителя
И.Н.Финоченко адвоката И.С.Котельникова, представителя
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой,
представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,
показания свидетеля - начальника отдела правового обеспечения
Жилищного комитета Санкт-Петербурга С.В.Дэжур; исследовав
представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-
Петербурга установил:
1. В Уставный суд Санкт-Петербурга поступило обращение
гражданина И.Н.Финоченко, в котором изложена просьба о признании
не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 16,
16.4, 17, 17.3, 18.1, 18.2, 28, 29.5, 29.7, 34 и 64 Правил учета
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением
Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных
депутатов и Президиума Ленинградского областного совета
профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6 (далее -
Правила учета), а также положений статьи 2, пункта 1 статьи 3,
пункта 1 статьи 5, пункта 5 статьи 14, подпункта "б" пункта 3
статьи 16, статьи 28, статьи 29, пункта 4 статьи 32, статьи 33,
пункта 2 статьи 40, статьи 48 и статьи 50 Закона Санкт-Петербурга
от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-
Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 572-73).
По мнению И.Н.Финоченко, указанные положения Правил учета и
Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не соответствуют Уставу Санкт-
Петербурга, а именно его положениям пункта 1 статьи 3, статьи 5,
подпунктов 1, 2 пункта 1 и пунктов 3, 4 статьи 11, пункта 1 и
подпунктов 1, 5, 6 пункта 2 статьи 45, подпунктов 4, 5 пункта 2
статьи 30, пункта 1 статьи 50, поскольку ставят конституционное
право гражданина на жилище "в зависимость от постоянной прописки
(регистрации) по месту жительства" и тем самым нарушают
конституционные права граждан на жилище, признаваемые и
гарантируемые Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с
Конституцией Российской Федерации.
При вынесении настоящего постановления Уставный суд Санкт-
Петербурга исходит из того, что оспариваемые И.Н.Финоченко
положения Правил учета являются в настоящее время действующими и
регламентируют порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, и порядок предоставления жилья таким гражданам в
Санкт-Петербурге.
Согласно положениям абзаца второго пункта 1 статьи 2, пункта 5
статьи 14, абзаца пятого пункта 3 и абзаца четвертого пункта 4
статьи 50 Закона Санкт-Петербурга N 572-73 вопросы порядка учета
граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении
жилищных условий, а также вопросы порядка предоставления им жилья
должны регулироваться законами Санкт-Петербурга. Таким образом,
оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения Правил учета в
период до принятия соответствующих законов Санкт-Петербурга
регулировали (и регулируют в настоящее время) те общественные
отношения, которые должны регулироваться законами Санкт-
Петербурга, по существу заменяя законодательные нормы.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" обращение гражданина И.Н.Финоченко в части
проверки уставности отдельных положений Правил учета является
допустимым при условии соблюдения требования статьи 79 Закона
Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" о том, что
соответствующие нормативные положения должны быть применены или
подлежат применению в конкретном деле, рассмотрение которого
завершено или начато в суде, применявшем данные нормативные
положения.
Решением Московского федерального районного суда Санкт-
Петербурга (дело N 2-5074/1 от 15.10.2001) был признан незаконным
отказ в постановке И.Н.Финоченко на учет как нуждающегося в
улучшении жилищных условий. Из указанного решения следует, что
судом должны были быть применены и применены положения пункта 16 и
абзаца первого пункта 16.4 Правил учета. В частности, в решении
Московского федерального районного суда Санкт-Петербурга от 15
октября 2001 года указано, что при рассмотрении дела суд оценивает
Правила учета и "в частности п. 16, согласно которому нуждающимися
в улучшении жилищных условий признаются граждане, непрерывно и
длительное время (как правило, не менее 10 лет) проживающие в
Ленинграде с постоянной пропиской и далее п. 16.4 - проживающие в
общежитии и не имеющие другой жилой площади, пригодной для
постоянного проживания". Оценка судом нормативных положений и
использование их в мотивировочной части при обосновании решения по
делу предполагает уяснение их смысла применительно к конкретной
ситуации. Таким образом, положения пункта 16 и абзаца первого
пункта 16.4 Правил учета следует считать примененными судом общей
юрисдикции при рассмотрении конкретного дела по обращению
гражданина И.Н.Финоченко, вследствие чего жалоба последнего в
указанной части является допустимой.
Вместе с тем оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения
абзацев второго и третьего пункта 16.4, пунктов 17, 17.3, 18.1,
18.2, 28, 29.5, 29.7, 34 и 64 Правил учета, а также положения
статьи 2, пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 5, пункта 5 статьи
14, подпункта "б" пункта 3 статьи 16, статьи 28, статьи 29, пункта
4 статьи 32, статьи 33, пункта 2 статьи 40, статьи 48 и статьи 50
Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не были применены и не подлежали
применению в делах, рассмотренных по обращениям гражданина
И.Н.Финоченко в судах общей юрисдикции. Таким образом, Уставный
суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что в указанной
части производство по делу подлежит прекращению.
В судебном заседании гражданин И.Н.Финоченко подтвердил
правовую позицию, изложенную в обращении, и указал, что просит
проверить уставность оспариваемых им нормативных положений в той
мере, в какой они ставят конституционные права граждан на жилище в
зависимость от постоянной прописки (регистрации) по месту
жительства. Заявитель пояснил, что при наличии у него значительно
большего срока фактического проживания в Санкт-Петербурге, чем
указано в пункте 16 Правил учета, исполнительные органы
государственной власти Санкт-Петербурга отказывали ему в
постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных
условий со ссылкой на оспариваемые им положения Закона Санкт-
Петербурга N 572-73 и Правил учета. Кроме того, заявителем было
отмечено, что положения Правил учета, в том числе положения пункта
16 указанных Правил учета, применялись и в настоящее время
применяются в Санкт-Петербурге при решении вопросов о постановке
граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных
условий. При этом применение указанных положений Правил учета
обосновывается исполнительными органами государственной власти
Санкт-Петербурга тем, что в настоящее время не приняты законы
Санкт-Петербурга, определяющие основания, условия и порядок
предоставления жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных
условий, а также определяющие порядок учета граждан, нуждающихся в
содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и
порядок оказания такого содействия, принятие которых предусмотрено
оспариваемыми в рамках производства по настоящему делу положениями
Закона Санкт-Петербурга N 572-73.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга О.И.Трусковой, высказанному в судебном заседании,
гражданином И.Н.Финоченко не соблюдены требования статьи 79 Закона
Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", в связи с
чем производство по делу подлежит прекращению. В частности,
представитель О.И.Трускова отметила, что Правила учета являются
действующим нормативным правовым актом, который в настоящее время
применяется в Санкт-Петербурге, но не являются законом Санкт-
Петербурга. Представитель О.И.Трускова также указала, что
оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не
применялись и не могли применяться в судах общей юрисдикции по
обращениям гражданина И.Н.Финоченко, поскольку данными положениями
не регулируются общественные отношения по учету граждан в качестве
нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кроме того,
дополнительным основанием для прекращения производства по делу
является то, что в жалобе гражданина И.Н.Финоченко, как полагает
представитель О.И.Трускова, нет доводов, обосновывающих
противоречие оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 572-
73 Уставу Санкт-Петербурга.
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга
А.В.Митяниной, высказанному в судебном заседании, Закон Санкт-
Петербурга N 572-73 не регулирует вопросы признания граждан
нуждающимися в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных
условий и их учета, не определяет и круг оснований и условий
признания граждан нуждающимися в содействии Санкт-Петербурга.
Правила учета являются нормативным правовым актом, регулирующим
общественные отношения в сфере учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений. При
этом, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга
А.В.Митяниной, оспариваемые положения Правил учета не противоречат
действующему законодательству, не нарушают жилищных прав
гражданина И.Н.Финоченко и соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
Опрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля начальник
отдела правового обеспечения Жилищного комитета Санкт-Петербурга
С.В.Дэжур показала, что правоприменители рассматривают норму,
содержащуюся в положениях пунктов 16 и 16.4 Правил учета, как
неопределенную. Вместе с тем в настоящее время (с 1997 года)
указанные нормативные положения применяются на практике таким
образом, что для признания гражданина нуждающимся в улучшении
жилищных условий необходимо установить факт его постоянного
проживания в Ленинграде (Санкт-Петербурге) не менее 10 лет с
регистрацией по месту жительства (ранее - с постоянной пропиской).
Исключения, при которых могут быть установлены иные сроки
проживания для вышеуказанных целей, по мнению С.В.Дэжур,
непосредственно перечислены в положениях пунктов 17 и 18 Правил
учета.
Исходя из изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к
выводу о том, что предметом рассмотрения по настоящему делу
являются только оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения
пункта 16 и абзаца первого пункта 16.4 Правил учета применительно
к вопросу о том, соответствуют ли эти положения Уставу Санкт-
Петербурга.
В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга
"Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга
принимает постановления только по предмету, указанному в
обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой
подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга не связан
основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии со статьей 40 Конституции Российской
Федерации право на жилище предполагает принципиальную возможность
для каждого человека иметь жилье, которого он не может быть
произвольно лишен, а также возможность улучшать свои жилищные
условия способами, не запрещенными законом. При этом государство
берет на себя обязанность по установлению определенных гарантий
реализации гражданами их права на жилище. В частности, органы
государственной власти и органы местного самоуправления должны
поощрять жилищное строительство и создавать условия для
осуществления права на жилище. В качестве дополнительной
социальной гарантии права человека и гражданина на жилище
выступает предоставление определенным категориям граждан
(малоимущим и иным, установленным в законе, гражданам, нуждающимся
в улучшении жилищных условий) жилья бесплатно или за доступную
плату в соответствии с установленными законом нормами (часть 3
статьи 40 Конституции Российской Федерации). В этом реализуется
конституционный принцип социального государства (статья 7
Конституции Российской Федерации).
Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-
Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и
гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. К
таким правам относится право на жилище.
Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что принцип
гарантированности прав и свобод человека и гражданина,
закрепленный в пункте 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга,
предполагает, что действующие в Санкт-Петербурге нормативные
правовые акты должны соответствовать пункту 1 статьи 3 Устава
Санкт-Петербурга как по своему буквальному смыслу, так и по
смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой.
В соответствии с положениями абзаца второго пункта 1 статьи 63
Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга"
Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая
как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл,
придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также исходя из его места в
системе правовых актов. В связи с этим Уставный суд Санкт-
Петербурга в рамках производства по настоящему делу рассматривает
оспариваемые нормативные положения пункта 16 Правил учета как с
точки зрения их буквального содержания, так и с учетом того
содержания, которое фактически имеют указанные нормативные
положения в системе действующих нормативных правовых актов, а
также в правоприменительной практике.
3. Положениями пункта 16 Правил учета установлены основания
признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий,
согласно которым "нуждающимися в улучшении жилищных условий
признаются граждане, непрерывно и длительное время (как правило,
не менее 10 лет) проживающие в Ленинграде с постоянной пропиской".
При этом по смыслу положений пунктов 16 и пунктов 16.1-16.7 Правил
учета в каждом конкретном случае для признания гражданина
нуждающимся в улучшении жилищных условий необходимо как наличие
общих оснований, предусмотренных пунктом 16, так и наличие
определенных дополнительных оснований, предусмотренных пунктами
16.1-16.7 Правил учета. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает,
что положения пункта 16 и пунктов 16.1-16.7 находятся во
взаимосвязи и в системном единстве с иными положениями раздела II
Правил учета, в частности с положениями пункта 17 и пунктов 17.1,
17.3-17.6, а также пункта 18 и пунктов 18.1-18.4 Правил учета,
которые содержат исключения из положений пункта 16 Правил учета.
Так, положениями пункта 17 и пунктов 17.1, 17.3-17.6 Правил учета
предусмотрены случаи, при которых граждане принимаются на учет по
улучшению жилищных условий независимо от длительности постоянной
прописки, а положениями пункта 18 и пунктов 18.1-18.4 Правил учета
предусмотрены случаи, при которых граждане не подлежат приему на
учет по улучшению жилищных условий, также независимо от
длительности постоянной прописки.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что пунктом 16 Правил
учета предусмотрена возможность признания нуждающимися в улучшении
жилищных условий граждан, проживающих в Ленинграде. Вместе с тем
данные нормативные положения не могут применяться в их буквальном
значении, поскольку в соответствии с Указом Президиума Верховного
Совета РСФСР от 6 сентября 1991 года "О возвращении городу
Ленинграду его исторического названия Санкт-Петербург" прежнее
наименование Ленинград в настоящее время не используется. Кроме
того, согласно абзацу пятому части 1 статьи 65 Конституции
Российской Федерации в состав Российской Федерации входит такой
субъект Российской Федерации, как город федерального значения
Санкт-Петербург, но не город Ленинград - город республиканского
подчинения (статья 71 Конституции РСФСР 1978 года),
территориальные границы которого были иными.
Положениями пункта 16 Правил учета установлено, что к
гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, относятся
граждане, проживающие в Ленинграде, в том числе "с постоянной
пропиской". Вместе с тем в настоящее время в российском
законодательстве нормативные положения о прописке граждан
отсутствуют. Согласно заключению Комитета конституционного надзора
от 26 октября 1990 года N 11 (2-1) "О законодательстве по вопросам
прописки граждан" положения о прописке, обязывающие граждан
получать разрешение органов внутренних дел или других
государственных органов на проживание во всех населенных пунктах
на территории СССР, признаны ограничивающими право граждан на
свободу передвижения и свободу выбора местожительства. При этом
данные ограничения, кроме тех, которые необходимы для охраны
государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или
нравственности населения или прав и свобод самих лиц, признавалось
необходимым устранить из законодательства путем его поэтапного
пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки
регистрационным в процессе перехода к рыночным отношениям,
создания рынка жилья и рабочей силы. Согласно заключению Комитета
конституционного надзора от 11 октября 1991 года N 26 (2-1) "О
разрешительном порядке прописки граждан" акты СССР по вопросам
прописки признаны утратившими силу с 1 января 1992 года.
Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О
праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
(далее - Закон Российской Федерации N 5242-1) введена регистрация
граждан по месту жительства и по месту пребывания в пределах
Российской Федерации, носящая не разрешительный, а уведомительный
характер.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25
июня 1993 года N 5243-1 "О порядке введения в действие Закона
Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации" установлено, что Закон Российской
Федерации N 5242-1 вводится в действие с 1 октября 1993 года
(пункт 1), а граждане Российской Федерации считаются
зарегистрированными по месту пребывания и месту жительства в
пределах Российской Федерации в соответствии с их пропиской на
момент введения в действие Закона Российской Федерации N 5242-1
(пункт 2). На основе положений Закона Российской Федерации N 5242-
1 Правительством Российской Федерации 17 июля 1995 года утверждены
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации.
Несмотря на изменения в действующем законодательстве, положения
пункта 16 Правил учета на данный момент не изменены и не отменены
соответствующими органами государственной власти, а также не
признаны утратившими силу или недействующими решением суда, то
есть продолжают действовать в следующей редакции: "нуждающимися в
улучшении жилищных условий признаются граждане, непрерывно и
длительное время (как правило, не менее 10 лет) проживающие в
Ленинграде с постоянной пропиской". Таким образом, нормативные
положения пункта 16 Правил учета, несмотря на общую допустимость
установления в законодательстве субъекта Российской Федерации
условий признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий (определение Конституционного суда Российской Федерации от
4 марта 2004 года), в настоящее время не могут применяться на
практике в их буквальном прочтении в соответствии с тем смыслом,
который придавался данным нормативным положениям при их
установлении, поскольку они предусматривают необходимость наличия
постоянной прописки для признания граждан нуждающимися в улучшении
жилищных условий.
Из имеющихся в деле документов (копия письма Комитета по
жилищной политике от 8 мая 2001 года N 2133), а также показаний
свидетелей, следует, что уполномоченные органы государственной
власти Санкт-Петербурга в своей правоприменительной практике при
признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий
признают необходимым наличие у граждан регистрации по месту
жительства (ранее - постоянной прописки).
С учетом изложенного указание в положениях пункта 16 Правил
учета на прописку при отсутствии в законодательстве Российской
Федерации института прописки, а также реализация этих положений на
практике с учетом необходимости, по мнению правоприменителей,
наличия регистрации по месту жительства, которая не предусмотрена
в положениях пункта 16 Правил учета, приводит к несовпадению
буквального смысла нормы и смысла, придаваемого ей практикой, что
не обеспечивает реализацию установленной в субъекте Российской
Федерации гарантии конституционного права граждан на жилище,
признаваемого и гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга в
соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что
положения пункта 16 Правил учета не соответствуют Уставу Санкт-
Петербурга, его пункту 1 статьи 3, в той части, в какой положения
пункта 16 содержат указание на наличие постоянной прописки
(условия признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий), а также в том их значении, какое при применении на
практике положений пункта 16 указанных Правил учета придается им в
части требования наличия у граждан регистрации по месту жительства
(условия признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий).
3.1. Положениями абзаца первого пункта 16.4 Правил учета
предусмотрено дополнительное основание признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий, согласно которому к
таким гражданам относятся "проживающие в общежитиях и не имеющие
другой жилой площади, пригодной для постоянного проживания".
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что применение
нормативных положений абзаца первого пункта 16.4 Правил учета,
устанавливающих дополнительные основания признания отдельной
категории граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий,
возможно только во взаимосвязи с положениями пункта 16 Правил
учета, устанавливающими общее основание признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий. В частности, в
конкретной правоприменительной ситуации уполномоченные органы
государственной власти при решении вопроса о признании
нуждающимися в улучшении жилищных условий тех или иных граждан,
проживающих в общежитиях, руководствуются взаимосвязанными
положениями пункта 16 и абзаца первого пункта 16.4 Правил учета,
которые, как было отмечено выше, предусматривают необходимость
учета наличия постоянной прописки для признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Таким образом, положения пункта 16.4 во взаимосвязи с
положениями пункта 16 Правил учета не соответствуют Уставу Санкт-
Петербурга, его пункту 1 статьи 3, в той части, в какой положения
пункта 16 содержат указание на наличие постоянной прописки
(условия признания граждан, проживающих в общежитии, нуждающимися
в улучшении жилищных условий), а также в том их значении, какое
при применении на практике положений пункта 16 указанных Правил
учета придается им в части требования наличия у граждан,
проживающих в общежитии, регистрации по месту жительства (условия
признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий).
4. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга
"Об Уставном суде Санкт-Петербурга" деятельность Уставного суда
Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга,
укрепление законности в применении права.
Учитывая, что сложившаяся практика, в соответствии с которой
для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий
необходимо наличие регистрации по месту жительства (ранее -
постоянной прописки), в настоящее время непосредственно не
основана на положениях Правил учета, но исходя вместе с тем из
необходимости обеспечения в Санкт-Петербурге реализации
установленной в субъекте Российской Федерации гарантии
конституционного права граждан на жилище, признаваемого и
гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Уставный суд Санкт-Петербурга
считает необходимым на основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-
Петербурга и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1
статьи 69 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-
Петербурга" установить, что соответствующие положения пункта 16, а
также положения абзаца первого пункта 16.4 во взаимосвязи с
соответствующими положениями пункта 16 Правил учета считаются
утратившими силу через четыре месяца с момента провозглашения
настоящего постановления.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 37, 58, 62, 63,
64 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-
Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Признать положения пункта 16 Правил учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного
комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и
Президиума Ленинградского областного совета профессиональных
союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, не соответствующими Уставу
Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 3, в той части, в какой
положения пункта 16 содержат указание на наличие постоянной
прописки (условия признания граждан нуждающимися в улучшении
жилищных условий), а также в том их значении, какое при применении
на практике положений пункта 16 придается им в части требования
наличия у граждан регистрации по месту жительства (условия
признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий).
2. Признать положения пункта 16.4 во взаимосвязи с положениями
пункта 16 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,
утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского
городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского
областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года
N 712/6, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1
статьи 3, в той части, в какой положения пункта 16 содержат
указание на наличие постоянной прописки (условия признания
граждан, проживающих в общежитии, нуждающимися в улучшении
жилищных условий), а также в том их значении, какое при применении
на практике положений пункта 16 указанных правил придается им в
части требования наличия у граждан, проживающих в общежитии,
регистрации по месту жительства (условия признания их нуждающимися
в улучшении жилищных условий).
3. Прекратить производство по делу в части проверки на
соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений абзацев второго и
третьего пункта 16.4, пунктов 17, 17.3, 18.1, 18.2, 28, 29.5,
29.7, 34 и 64 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,
утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского
городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского
областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года
N 712/6, и положений статьи 2, пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи
5, пункта 5 статьи 14, подпункта "б" пункта 3 статьи 16, статьи
28, статьи 29, пункта 4 статьи 32, статьи 33, пункта 2 статьи 40,
статьи 48 и статьи 50 Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года
N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга", поскольку в
данной части обращения гражданина И.Н.Финоченко не отвечают
критериям допустимости, установленным Законом Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга".
4. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового
акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими
Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в
установленном порядке положений других нормативных правовых актов,
основанных на нормативном правовом акте, признанном не
соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его
положения.
5. Согласно пункту 1 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление
окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу
немедленно после его провозглашения.
6. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному
опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.
7. На основании пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга и в
соответствии с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 69 Закона
Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установить,
что положения пункта 16, а также положения абзаца первого пункта
16.4 во взаимосвязи с положениями пункта 16 Правил учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного
комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и
Президиума Ленинградского областного совета профессиональных
союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, указанные в пунктах 1 и 2
резолютивной части, считаются утратившими силу через четыре месяца
с момента провозглашения настоящего постановления.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ УСТАВНОГО СУДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА Н.Ф.ГУЦАН
И А.А.ЛИВЕРОВСКОГО ПО ПОСТАНОВЛЕНИЮ УСТАВНОГО СУДА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТ 19 ИЮЛЯ 2004 ГОДА N 035-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
СООТВЕТСТВИЯ УСТАВУ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПРАВИЛ
УЧЕТА ГРАЖДАН, НУЖДАЮЩИХСЯ В УЛУЧШЕНИИ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ,
И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ЛЕНИНГРАДЕ, УТВЕРЖДЕННЫХ
РЕШЕНИЕМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ЛЕНИНГРАДСКОГО ГОРОДСКОГО
СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ И ПРЕЗИДИУМА ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО
СОВЕТА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СОЮЗОВ ОТ 7 СЕНТЯБРЯ 1987 ГОДА N 712/6,
И ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТ 4 ИЮЛЯ 2001 ГОДА
N 572-73 "О ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА"
Руководствуясь положениями пункта 1 статьи 65 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаем свое
особое мнение по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от
19 июля 2004 года N 035-П по делу о проверке соответствия Уставу
Санкт-Петербурга отдельных положений Правил учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного
комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и
Президиума Ленинградского областного совета профессиональных
союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, и отдельных положений
Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной
политике Санкт-Петербурга" (далее - Постановление Уставного суда
Санкт-Петербурга).
1. Не согласны с выводом Уставного суда Санкт-Петербурга о том,
что положения пункта 16, абзаца первого пункта 16.4 Правил учета
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением
Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных
депутатов и Президиума Ленинградского областного совета
профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6 (далее -
Правила учета), следует считать примененными Московским районным
федеральным судом Санкт-Петербурга при рассмотрении дела N 2-
5074/01 по жалобе И.Н.Финоченко.
Московский районный федеральный суд Санкт-Петербурга, уяснив
смысл положений пункта 16, абзаца первого пункта 16.4 Правил
учета, оценив их с точки зрения соответствия действующему
законодательству, пришел к выводу о том, что данные положения
Правил учета противоречат федеральному законодательству, в
частности, статье 29 Жилищного кодекса РСФСР, Закону Российской
Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской федерации". Как
следует из решения Московского районного федерального суда Санкт-
Петербурга, вместо противоречащих законодательству и,
следовательно, не подлежавших применению Правил учета суд применил
Жилищный кодекс РСФСР, разрешив дело на его основе.
Согласно статье 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде
Санкт-Петербурга" жалоба граждан допустима, если требует проверки
соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга или
их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в
конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в
суде, применявшем закон.
Поскольку положения пункта 16, абзаца первого пункта 16.4
Правил учета в конкретном деле, рассмотрение которого завершено
или начато судом, применены не были и надлежащим образом (судом,
которому подсудно соответствующее дело) не установлено, что данные
положения подлежали применению, гражданин И.Н.Финоченко не
является лицом, управомоченным на обращение в Уставный суд Санкт-
Петербурга с жалобой о проверке соответствия Уставу Санкт-
Петербурга положений пункта 16, абзаца первого пункта 16.4 Правил
учета.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 37 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-
Петербурга принимает решение об отказе в принятии обращения к
рассмотрению в случаях, если обращение исходит от
неуправомоченного лица. Согласно положениям пункта 1 статьи 58
Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга"
Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в
случае, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в
принятии обращения к рассмотрению.
С учетом вышеизложенного, делаем вывод о том, что производство
по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт Петербурга
положений пункта 16, абзаца первого пункта 16.4 Правил учета
подлежало прекращению.
2. В пункте 7 резолютивной части Постановления Уставного суда
Санкт-Петербурга установлено, что положения пункта 16 и абзаца
первого пункта 16.4 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,
утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского
городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского
областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года
N 712/6, признанные Уставным судом Санкт-Петербурга в рамках
рассмотрения данного дела не соответствующими Уставу Санкт-
Петербурга, считаются утратившими силу через четыре месяца с
момента провозглашения постановления Уставного суда Санкт-
Петербурга.
Считаем, что Уставный суд Санкт-Петербурга был не вправе
принять такое решение, поскольку согласно статье 5 Закона Санкт-
Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" нормативные
правовые акты либо отдельные их части, признанные Уставным судом
Санкт-Петербурга противоречащими Уставу Санкт-Петербурга,
считаются недействительными, то есть прекращают существование со
дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга. На
данное обстоятельство Уставный суд Санкт-Петербурга обращал
внимание в определении Уставного суда Санкт-Петербурга N 012-ПР от
30 октября 2001 года о разъяснении постановления Уставного суда
Санкт-Петербурга от 25 апреля 2001 года N 012-П по делу о
соответствии Уставу Санкт-Петербурга распоряжения исполняющего
обязанности главы территориального управления Василеостровского
административного района Санкт-Петербурга "Об упорядочении работы
по размещению объектов мелкорозничной торговли на территории
Василеостровского административного района".
Ни Устав Санкт-Петербурга, ни Закон Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга" (в том числе его статья 69) не
предоставляют Уставному суду Санкт-Петербурга права решать вопрос
о том, когда признанные не соответствующими Уставу Санкт-
Петербурга положения нормативных правовых актов прекращают свое
существование, утрачивают юридическую силу.
Учитывая императивный характер нормы, сформулированной в статье
5 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
полагаем, что Уставный суд Санкт-Петербурга был не вправе своим
решением определить иной, отличный от установленного в законе
(день провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга)
момент утраты юридической силы положений, не соответствующих
Уставу Санкт-Петербурга.
Как указывается в пункте 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "Об
Уставном суде Санкт-Петербурга", деятельность Уставного суда Санкт-
Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга,
укрепление законности в применении права. Считаем, что решение
соответствующих задач невозможно без строгого и неуклонного
соблюдения и исполнения законов самим Уставным судом Санкт-
Петербурга.
|