[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
УЭЛЧ (WELCH) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 9 февраля 1995 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявитель был арестован 3 ноября 1986 г. и затем обвинен в
преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков,
предположительно совершенных с 1 января по 3 ноября 1986 г.
24 августа 1988 г. он был признан виновным по пяти пунктам
обвинения и приговорен к двадцати двум годам тюремного заключения
по двум статьям и к двадцати годам заключения по трем другим.
Кроме того, судья издал приказ о конфискации имущества на сумму
66914 (шестьдесят шесть тысяч девятьсот четырнадцать) фунтов
стерлингов, согласно Закону о преступлениях, связанных с
незаконным оборотом наркотиков 1986 г.; в случае неуплаты
заявитель был обязан отбыть дополнительно два года тюремного
заключения. Нормы материально-правового характера этого Закона
вступили в силу 12 января 1987 г., т.е. после того, как
преступление было совершено.
Заявитель обратился в апелляционный суд, который 11 июня 1990
г. сократил срок тюремного заключения на два года и снизил сумму
конфискации на 7000 (семь тысяч) фунтов стерлингов.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 22 июня 1990 г., заявитель
утверждал, что в нарушение статьи 7 Конвенции стал жертвой
придания обратной силы уголовному закону, усиливающему
ответственность. Жалоба была признана приемлемой 12 февраля 1993
г. в отношении вопросов, подпадающих под действие статьи 7
Конвенции.
В своем докладе от 15 октября 1993 г. Комиссия установила
обстоятельства дела и выразила мнение, что нарушение статьи 7 не
имело места (семью голосами против семи, при этом голос
председателя Суда оказался решающим).
Комиссия передала дело в Суд 15 января 1994 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предполагаемом нарушении статьи 7 п. 1 Конвенции
22. Заявитель считает, что решение о конфискации является
уголовным наказанием, имеющим обратную силу, что противоречит
статье 7, которая предусматривает:
"1. Никто не может быть осужден за какое-либо уголовное
преступление на основании совершения какого-либо действия или за
бездействие, которое согласно действовавшему в момент его
совершения национальному или международному праву не являлось
уголовным преступлением. Не может также налагаться наказание более
тяжкое, нежели то, которое подлежало применению в момент
совершения уголовного преступления.
2. Настоящая статья не препятствует преданию суду и наказанию
любого лица на основании совершения какого-либо действия или за
бездействие, которое в момент его совершения являлось уголовным
преступлением в соответствии с общими принципами права,
признанными цивилизованными странами".
Заявитель подчеркнул, что его жалоба ограничена применением
норм Закона о конфискации 1986 г. с приданием им обратной силы,
она не направлена против самих этих норм.
23. По мнению заявителя, для того чтобы определить, относится
ли приказ суда о конфискации к уголовному наказанию, Суд должен
увидеть за провозглашенными целями этой меры ее реальные
результаты. Суровость приказа и размеры предусмотренной им
конфискации приравнивали его к наказанию по смыслу Конвенции.
Пункт 3 статьи 2 Закона 1986 г. позволил национальным судам
презюмировать, что любая собственность, которую правонарушитель
имел или которая была передана ему в предшествующие шесть лет, или
любое дарение, которое он сделал в течение этого срока, является
доходом от оборота наркотиков (см. п. 12 выше). Стремясь
конфисковать все доходы, а не только прибыль, полученную от
оборота наркотиков, независимо от того, имело ли место какое-либо
личное обогащение, приказ вышел за рамки понятий возмещения и
превенции и перешел в сферу наказания.
Подобный приказ нельзя было отдать в отсутствие уголовного
осуждения, и то обстоятельство, что степень виновности обвиняемого
принималась во внимание судом при установлении конфискуемой суммы,
также говорит о том, что речь идет о наказании. И до принятия
Закона 1986 г. суды считали, что приказы о конфискации
преследовали цель наказания, а не только превенции (см. п. 15
выше). Приказы о конфискации были признаны в качестве имеющих
карательный характер как в решениях английских судов (см. п. 15
выше), так и в нескольких решениях Верховного суда США (см.
Решение по делу Остин против Соединенных Штатов и Решение по делу
Александр против Соединенных Штатов от 28 июня 1993 г., 125 Led 2d
441 and 488).
24. Правительство заявило, что истинная цель таких приказов
была двоякой: во-первых, лишить лицо доходов, которые оно получило
от оборота наркотиков, и, во-вторых, не допустить возможности
использования этих доходов для дальнейшей торговли наркотиками.
Таким образом, эти приказы, по его мнению, не преследовали цели
наказания за уголовное правонарушение, а носили в основном
конфискационный и превентивный характер. Такой вывод можно сделать
и в данном деле: приказ был принят с целью лишить ответчика
незаконных доходов. Если бы он не был отдан, то эти деньги
остались бы в преступной сети и были использованы для дальнейшего
оборота наркотиков.
Подчеркивалось, что уголовное осуждение за оборот наркотиков
важно тем, что не закрывает путь для действия других правовых
норм, независимо от осуждения по данному делу. Таким образом, суд
может рассматривать вопрос, что получило лицо от оборота
наркотиков, в любое время, а не только в связи с обвинением по
данному делу. Приказ может быть отдан относительно имущества, не
связанного с обвинениями против ответчика или полученного им в
период, не связанный с осуждением за торговлю наркотиками.
К тому же тот факт, что за неуплату присужденной суммы может
последовать тюремное заключение на определенный срок, также не
может помочь определить природу приказа о конфискации, поскольку
имеется немало различных судебных приказов, влекущих в силу их
невыполнения такое же наказание. Равным образом не могут помочь
суровые последствия приказа, поскольку цели превенции требуют,
чтобы торговец наркотиками был лишен не только чистой прибыли, но
и всех сумм, которые в противном случае остались бы в сфере
наркобизнеса.
25. По мнению Комиссии, приказ суда в данном деле по своему
характеру был не карательным, а репарационным и превентивным и,
следовательно, не представлял собой наказания, подпадающего под
действие статьи 7 п. 1 Конвенции.
26. Прежде всего Суд отмечает, что в настоящем деле никто не
оспаривает приказ о конфискации, имеющий обратную силу. Он был
отдан вслед за осуждением за преступления, связанные с незаконным
оборотом наркотиков, которые были совершены до вступления в силу
Закона 1986 г. (см. п. 11 выше). Поэтому необходимо выяснить
только то, является ли он наказанием в смысле статьи 7 п. 1.
27. Понятие "наказание" в этой статье, подобно понятиям
"гражданские права и обязанности" и "уголовное обвинение" в статье
6 п. 1, является автономным (см. inter alia в отношении
"гражданских прав" Решение по делу X. против Франции от 31 марта
1992 г. Серия A, т. 234-C, с. 98, п. 28; и в отношении "уголовного
обвинения" - Решение по делу Демиколи против Мальты от 27 августа
1991 г. Серия A, т. 210, с. 15 - 16, п. 31). Для того чтобы
сделать защиту, предоставляемую статьей 7, эффективной, Суд не
должен ограничиться внешними признаками понятия, ему следует
самостоятельно оценить, равнозначна ли по существу конкретная мера
"наказанию" в смысле этой статьи (см. mutatis mutandis Решение по
делу Ван Дроогенбрук против Бельгии от 24 июня 1982 г. Серия A, т.
50, с. 20, п. 38; и Решение по делу Дуинхоф и Дуиф против
Нидерландов от 22 мая 1984 г. Серия A, т. 79, с. 15, п. 34).
28. Формулировка второго предложения п. 1 статьи 7 говорит о
том, что при определении, является ли данная мера наказанием,
отправным моментом является вопрос, является ли она следствием
осуждения за "уголовное правонарушение". Другими факторами,
которые, возможно, следует принять во внимание как имеющие
отношение к делу, являются характер и цель рассматриваемой меры;
ее классификация по внутреннему праву; процедуры, связанные с ее
принятием и осуществлением; а также мера ее суровости.
29. Что касается связи с уголовным преступлением, то необходимо
отметить, что прежде чем судебный приказ может быть выдан в
соответствии с Законом 1986 г., обвиняемый должен быть осужден за
одно или более правонарушений, связанных с оборотом наркотиков
(статья 1 п. 1 Закона 1986 г. - п. 12 выше). Эта связь ни в коей
мере не преуменьшается тем обстоятельством, что презюмированные
судебным приказом на основе норм статутного права размеры
обогащения заявителя от оборота наркотиков могут неблагоприятно
отразиться на доходах или имуществе, которые не имеют прямого
отношения к обстоятельствам, лежащим в основе уголовного
осуждения. Хотя эта мера, возможно, и необходима для достижения
целей Закона 1986 г., это не отменяет того факта, что ее наложение
производно от наличия уголовного осуждения.
30. При оценке характера и цели меры Суд учел обстановку,
которая сложилась накануне принятия Закона 1986 г.,
предназначенного расширить ранее существовавшие полномочия судов
по конфискации доходов от преступной деятельности, если они
превращены в другие виды активов (см. п. 11 выше). Превентивная
цель конфискации имущества, могущего быть использованным в будущих
операциях по обороту наркотиков, стремление тем самым
гарантировать, что преступление никогда не окупится, подчеркнуты в
выступлении министра внутренних дел в Парламенте при внесении
этого Закона на рассмотрение (см. п. 11 выше). Однако нельзя
исключать, что законодательство, наделяя суды такими широкими
правами по конфискации, преследует также цель наказания
правонарушителей. Цели превенции и возмещения сочетаются с целями
наказания и могут рассматриваться как составные части самого
понятия наказания.
31. Приказы о конфискации в некоторых судах Соединенного
Королевства характеризовались как "наказания", а в других - как
преследующие цель возмещения, но не наказания (см. п. 16 - 17
выше). Хотя преобладает мнение, что приказы о конфискации
представляют собой карательную меру, Суд не считает, что они
значимы для данного дела, поскольку они направлены не на вопрос,
возникающий в рамках статьи 7, а на решение взаимосвязанных
вопросов внутреннего права и процедуры.
32. Суд согласен с мнением как Правительства, так и Комиссии,
что суровость приказа не является решающей сама по себе, поскольку
многие превентивные меры, не имеющие уголовно-правового характера,
могут оказывать значительное воздействие на лицо, причастное к
делу.
33. Существует, однако, несколько аспектов принятия приказов в
соответствии с Законом 1986 г., общих с обычным представлением о
наказании, хотя они могут рассматриваться и как существенно важные
для превентивных целей Закона 1986 г. Статья 2 п. 3 Закона 1986 г.
презюмирует, что все имущество, прошедшее через руки
правонарушителя в течение шестилетнего периода, считается
результатом оборота наркотиков, если он не докажет обратное (см.
п. 12 выше); приказ о конфискации обращен на все доходы, связанные
с наркобизнесом, и не ограничен фактическими обогащением или
прибылью (статьи 1 и 2 Закона 1986 г.; см. п. 12 выше); судье дано
дискреционное полномочие учитывать, устанавливая в приказе размеры
конфискации, степень вины обвиняемого (см. п. 13 выше); существует
угроза тюремного заключения при отказе правонарушителя исполнить
приказ (см. п. 14 выше) - все эти факторы в совокупности являются
серьезным свидетельством inter alia режима уголовного наказания.
34. Наконец, при реальной оценке обстановки, независимо от
квалификации конфискации как особой меры, очевидно, что заявитель
столкнулся в результате приказа о конфискации с более широкими
отрицательными последствиями, чем те, которые обычно влечет
правонарушение как таковое (см. mutatis mutandis Решение по делу
Кэмпбелл и Фелл против Соединенного Королевства от 28 июня 1984 г.
Серия A, т. 80, с. 38, п. 72).
35. Принимая во внимание совокупность карательных элементов,
описанных выше, приказ о конфискации в обстоятельствах настоящего
дела может расцениваться как наказание. Следовательно, имело место
нарушение статьи 7 п. 1.
36. Суд, однако, хотел бы подчеркнуть, что этот вывод касается
только обратного действия данного Закона и не подвергает каким-
либо сомнениям полномочия по конфискации, предоставляемые судам в
качестве орудия в борьбе против оборота наркотиков.
II. Применение статьи 50 Конвенции
Статья 50 предусматривает:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
A. Ущерб
38. Заявитель потребовал выплаты точно не установленной суммы
компенсации и / или реституции конфискованного. Однако в ходе
слушания в Суде он подчеркнул, что приказ о конфискации еще не
выполнен, поскольку дело рассматривается в Страсбурге.
Правительство, так же как и представитель Комиссии, не сделало
никаких замечаний.
39. Суд считает, что при сложившихся обстоятельствах дело не
готово для принятия решения. Поэтому вопрос должен быть отложен, и
необходимо установить дальнейшую процедуру с учетом возможности
достижения соглашения между Правительством и заявителем (статья 54
п. 1 и 4 Регламента Суда A).
B. Судебные издержки и расходы
40. Заявитель потребовал выплаты 13852,60 фунта стерлингов в
виде судебных издержек и расходов на разбирательство дела в
Страсбурге.
Ни Правительство, ни представитель Комиссии не сделали никаких
замечаний по этому поводу.
41. Суд считает, что данная сумма является разумной и что вся
требуемая сумма должна быть присуждена за вычетом сумм, полученных
заявителем в качестве судебной помощи.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Постановил, что имело место нарушение статьи 7 п. 1
Конвенции;
2. Постановил, что государство - ответчик должно выплатить
заявителю в течение трех месяцев в погашение издержек и расходов
13852 (тринадцать тысяч восемьсот пятьдесят два) фунта стерлингов
и 60 (шестьдесят) пенсов вместе с налогом на добавленную стоимость
за вычетом 10420 (десяти тысяч четырехсот двадцати) французских
франков, конвертированных в фунты стерлингов по валютному курсу на
день вынесения настоящего Решения;
3. Постановил, что вопрос о применимости статьи 50 Конвенции не
готов для принятия решения в отношении возмещения ущерба;
поэтому
a) сохранил за собой право на решение данного вопроса;
b) предложил Правительству и заявителю представить в течение
ближайших трех месяцев письменные замечания по данному вопросу и,
в частности, сообщить Суду о любом соглашении, которого они могут
достичь;
c) сохранил за собой право на дальнейшее производство дела и
делегировал председателю Суда полномочия для определения этой
процедуры, если в этом возникнет необходимость.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 9 февраля 1995 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Решению прилагается совпадающее
мнение судьи Де Мейера.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ДЕ МЕЙЕРА
Не может быть никаких сомнений в том, что приказ о конфискации
- это следствие осуждения за уголовное преступление и что он по
своей природе является наказанием.
Такие факторы, как "цель" приказа, его "классификация по
внутреннему праву", его "суровость" или иные аспекты, речь о
которых идет в п. 33 Судебного решения, не являются "относящимися
к делу".
Мне не нужны были эти "другие факторы" (см. п. 28 Судебного
решения), чтобы сделать вывод, который, с моей точки зрения, был
очевиден.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF WELCH v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 9.II.1995)
In the case of Welch v. the United Kingdom <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance with
Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of Rules of Court A <2>, as a Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 1/1994/448/527. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before the
entry into force of Protocol No. 9 (P9) and thereafter only to
cases concerning States not bound by that Protocol (P9). They
correspond to the Rules that came into force on 1 January 1983, as
amended several times subsequently.
Mr R. Ryssdal, President,
Mr F. Matscher,
Mr R. Macdonald,
Mr J. De Meyer,
Mr I. Foighel,
Mr R. Pekkanen,
Sir John Freeland,
Mr L. Wildhaber,
Mr K. Jungwiert,
and also of Mr H. Petzold, Registrar,
Having deliberated in private on 26 October 1994 and 25 January
1995,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 15 January 1994,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention. It originated
in an application (no. 17440/90) against the United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland lodged with the Commission
under Article 25 (art. 25) by a British citizen, Mr Peter Welch,
on 22 June 1990.
2. The Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration whereby the United
Kingdom recognised the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46). The object of the request was to obtain a
decision as to whether the facts of the case disclosed a breach by
the respondent State of its obligations under Article 7 (art. 7)
of the Convention.
3. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicant stated that he
wished to take part in the proceedings and designated the lawyer
who would represent him (Rule 30).
4. The Chamber to be constituted included ex officio Sir John
Freeland, the elected judge of British nationality (Article 43 of
the Convention) (art. 43), and Mr R. Ryssdal, the President of the
Court (Rule 21 para. 3 (b)). On 28 January 1994, in the presence
of the Registrar, the President drew by lot the names of the other
seven members, namely Mr F. Matscher, Mr R. Macdonald, Mr N.
Valticos, Mr I. Foighel, Mr R. Pekkanen, Mr L. Wildhaber and Mr K.
Jungwiert (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para.
4) (art. 43).
Subsequently Mr J. De Meyer, substitute judge, replaced Mr
Valticos, who was unable to take part in the further consideration
of the case (Rules 22 para. 1 and 24 para. 1).
5. As President of the Chamber (Rule 21 para. 5), Mr Ryssdal,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the United
Kingdom Government ("the Government"), the applicant's lawyer and
the Delegate of the Commission on the organisation of the
proceedings (Rules 37 para. 1 and 38). Pursuant to the order made
in consequence, the Registrar received the Government's memorial
on 20 June 1994 and the applicant's memorial on 24 June. On 15
September the applicant's submissions under Article 50 (art. 50)
were received. The Secretary of the Commission subsequently
informed the Court that the Delegate would make his comments at
the hearing.
6. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
24 October 1994. The Court had held a preparatory meeting
beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr M. Eaton, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Mr A. Moses, QC, Counsel,
Mr H. Giles, Home Office,
Mr P. Vallance, Home Office,
Mr S. Jones, Home Office, Advisers;
(b) for the Commission
Mr Gaukur {Jorundsson} <*>, Delegate;
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
(c) for the applicant
Mr B. Emmerson, Counsel,
Mr R. Atter, Solicitor,
Mr J. Cooper, Adviser.
The Court heard addresses by Mr Gaukur {Jorundsson}, Mr
Emmerson and Mr Moses and also replies to questions put by the
President and another judge.
AS TO THE FACTS
I. Circumstances of the case
7. On 3 November 1986 Mr Welch was arrested for suspected drug
offences. On 4 November he was charged in respect of offences
concerning the importation of large quantities of cannabis.
Prosecuting Counsel advised, prior to February 1987, that there
was insufficient evidence to charge Mr Welch with possession of
cocaine with intent to supply.
8. After further investigations, including forensic
examinations, further evidence came to light and on 24 February
1987 the applicant was charged with the offence of possession with
intent to supply cocaine alleged to have been committed on 3
November 1986. Subsequently, on 5 May 1987, he was charged with
conspiracy to obtain cocaine within intent to supply in respect of
activities which occurred between 1 January 1986 and 3 November.
9. On 24 August 1988, Mr Welch was found guilty on five counts
and was given an overall sentence of twenty-two years
imprisonment. In addition, the trial judge imposed a confiscation
order pursuant to the Drug Trafficking Offences Act 1986 ("the
1986 Act") in the amount of GBP 66,914. In default of the payment
of this sum he would be liable to serve a consecutive two years'
prison sentence. The operative provisions of the 1986 Act had come
into force on 12 January 1987. The Act applies only to offences
proceedings for which were instituted after this date.
10. On 11 June 1990 the Court of Appeal reduced Mr Welch's
overall sentence by two years. In addition it reduced the
confiscation order by GBP 7,000 to GBP 59,914.
II. Relevant domestic law
11. The intended purpose of the 1986 Act was to extend existing
confiscation powers to enable the court to follow drug trafficking
money which had been "laundered" into legitimate property. In the
words of the Secretary of State who introduced the Bill in the
House of Commons:
"By attacking the profits made from drug trafficking, we intend
to make it much less attractive to enter the trade. We intend to
help guard against the possibility that the profits from one
trafficking operation will be used to finance others, and, not
least, to remove the sense of injury which ordinary people are
bound to feel at the idea of traffickers, who may have ruined the
lives of children, having the benefit of the profits that they
have made from doing so.
...
We need the legislation because the forfeiture powers in
existing law have proved inadequate. The courts cannot order the
forfeiture of the proceeds of an offence once they have been
converted into another asset - a house, stocks and shares, or
valuables of any sort. The Operation Julie case was the most
notorious example of the courts being unable to deprive convicted
traffickers, as they wished, of the proceeds of their offences ...
the Bill is designed to remedy those defects. It will provide
powers for courts to confiscate proceeds even after they have been
converted into some other type of asset." (Hansard of 21 January
1986, Cols 242 and 243)
A. Drug Trafficking Offences Act 1986
12. The relevant parts of the 1986 Act provide as follows:
"1. Confiscation orders
(1) ... where a person appears before the Crown Court to be
sentenced in respect of one or more drug trafficking offences (and
has not previously been sentenced or otherwise dealt with in
respect of his conviction for the offence or, as the case may be,
any of the offences concerned), the court shall act as follows:
(2) the court shall first determine whether he has benefited
from drug trafficking.
(3) For the purposes of this Act, a person who has at any time
(whether before or after the commencement of this section)
received any payment or other reward in connection with drug
trafficking carried on by him or another has benefited from drug
trafficking.
(4) If the court determines that he has so benefited, the court
shall, before sentencing ... determine ... the amount to be
recovered in his case by virtue of this section.
(5) The court shall then in respect of the offence or offences
concerned -
(a) order him to pay that amount ...
...
2. Assessing the proceeds of drug trafficking
(1) For the purposes of this Act -
(a) any payments or other rewards received by a person at
any time (whether before or after the commencement of
section 1 of this Act) in connection with drug trafficking
carried on by him or another are his proceeds of drug
trafficking, and
(b) the value of his proceeds of drug trafficking is the
aggregate of the values of the payments or other rewards.
(2) The court may, for the purpose of determining whether the
defendant has benefited from drug trafficking and, if he has, of
assessing the value of his proceeds of drug trafficking, make the
following assumptions, except to the extent that any of the
assumptions are shown to be incorrect in the defendant's case.
(3) Those assumptions are -
(a) that any property appearing to the court -
(i) to have been held by him at any time since his
conviction, or
(ii) to have been transferred to him at any time since
the beginning of the period of six years ending when the
proceedings were instituted against him,
was received by him, at the earliest time at which he
appears to the court to have held it, as a payment or
reward in connection with drug trafficking carried on by
him,
(b) that any expenditure of his since the beginning of
that period was met out of payments received by him in
connection with drug trafficking carried on by him, and
(c) that, for the purpose of valuing any property received
or assumed to have been received by him at any time as such
a reward, he received the property free of any other interests
in it ...
...
4. Amount to be recovered under confiscation order
(1) Subject to subsection (3) below, the amount to be recovered
in the defendant's case shall be the amount the Crown Court
assesses to be the value of the defendant's proceeds of drug
trafficking.
(2) If the court is satisfied as to any matter relevant for
determining the amount that might be realised at the time the
confiscation order is made ... the court may issue a certificate
giving the court's opinion as to the matters concerned and shall
do so if satisfied as mentioned in subsection (3) below.
(3) If the court is satisfied that the amount that may be
realised at the time the confiscation order is made is less than
the amount the court assesses to be the value of his proceeds of
drug trafficking, the amount to be recovered in the defendant's
case under the confiscation order shall be the amount appearing to
the court to be the amount that might be so realised."
B. Discretion of the trial judge
13. In determining the amount of the confiscation order the
trial judge may take into consideration the degree of culpability
of the offender. For example, in R. v. Porter ([1990] 12 Criminal
Appeal Reports (sentencing) 377) the Court of Appeal held that
where more than one conspirator was before the court the total
proceeds of a drug trafficking conspiracy could be unequally
allocated as their respective share of the proceeds if there was
evidence that the defendants had played unequal roles and had
profited to a different extent. Similarly, in the present case,
the trial judge made a much smaller order in respect of the
applicant's co-defendant in recognition of his lesser involvement
in the offences.
C. Imprisonment in default of payment
14. After a confiscation order has been made, the Crown Court
decides upon the period of imprisonment which the offender has to
serve if he fails to pay. The maximum periods of imprisonment are
provided for in section 31 of the Powers of Criminal Courts Act
1973. The maximum period for an order between the sums of GBP
50,000 and GBP 100,000 is two years.
D. Statements by domestic courts
concerning the nature of forfeiture and
confiscation provisions
15. Prior to the passing of the 1986 Act, Lord Salmon expressed
the view that forfeitures of money had both a punitive and
deterrent purpose (House of Lords decision in R. v. Menocal,
[1979] 2 Weekly Law Reports 876).
16. The domestic courts have commented in various cases on the
draconian nature of the confiscation provisions in the 1986 Act
and have occasionally referred to the orders, expressly or
impliedly, as constituting penalties (R. v. Dickens [1990] 91
Criminal Appeal Reports 164; R. v. Porter [1990] 12 Criminal
Appeal Reports 377; In Re Lorenzo Barretto, High Court decision of
30 November 1992 and Court of Appeal decision of 19 October 1993).
In the Court of Appeal decision in the last-mentioned case,
which concerned the question whether a power to vary confiscation
orders introduced by the Criminal Justice (International Co-
operation) Act 1990 could be applied retrospectively, the Master
of the Rolls (Sir Thomas Bingham) stated as follows (at p. 11):
"While it is true that a confiscation order is made before
sentence is passed for the substantive offence, and the term of
imprisonment in default is passed to procure compliance and not by
way of punishment, these are in a broad sense penal provisions,
inflicting the vengeance of society on those who have transgressed
in this field."
17. However, the domestic courts have also referred to the
confiscation provisions as not being punitive but reparative in
purpose (Re T (Restraint Order; Disclosure of Assets) [1992] 1
Weekly Law Reports 949).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
18. Mr Welch lodged his application (no. 17440/90) with the
Commission on 22 June 1990. He complained under Article 7 (art. 7)
of the Convention that the confiscation order imposed upon him
constituted the imposition of a retrospective criminal penalty. He
further complained of violations of his rights under Article 6
paras. 1 and 2 (art. 6-1, art. 6-2) of the Convention.
19. On 12 February 1993 the Commission declared the applicant's
complaint admissible in so far as it raised issues under Article 7
(art. 7) of the Convention. The remainder of the application was
declared inadmissible.
In its report of 15 October 1993 (Article 31) (art. 31), it
expressed the opinion that there had been no violation of Article
7 (art. 7) (seven votes to seven with the casting vote of the
Acting President being decisive). The full text of the
Commission's opinion and of the two dissenting opinions contained
in the report is reproduced as an annex to this judgment <3>.
--------------------------------
<3> Note by the Registrar: For practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment (volume
307-A of Series A of the Publications of the Court), but a copy of
the Commission's report is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
20. In their memorial, the Government requested the Court to
find that there has been no violation of Article 7 (art. 7) of the
Convention in the present case.
21. The applicant submitted in his memorial that his rights
under Article 7 (art. 7) have been violated by the application of
an enactment which was expressly retrospective in its effect.
AS TO THE LAW
I. Alleged violation of article 7 para. 1 (art. 7-1)
of the Convention
22. The applicant complained that the confiscation order that
was made against him amounted to the imposition of a retrospective
criminal penalty, contrary to Article 7 (art. 7) which reads as
follows:
"1. No one shall be held guilty of any criminal offence on
account of any act or omission which did not constitute a criminal
offence under national or international law at the time when it
was committed. Nor shall a heavier penalty be imposed than the one
that was applicable at the time the criminal offence was
committed.
2. This Article (art. 7) shall not prejudice the trial and
punishment of any person for any act or omission which, at the
time when it was committed, was criminal according to the general
principles of law recognised by civilised nations."
He emphasised that his complaint was limited to the
retrospective application of the confiscation provisions of the
1986 Act and not the provisions themselves.
23. He submitted that in determining whether a confiscation
order was punitive the Court should look beyond its stated purpose
and examine its real effects. The severity and extent of such an
order identified it as a penalty for the purposes of the
Convention.
In the first place, under section 2 (3) of the 1986 Act the
national court was entitled to assume that any property which the
offender currently held or which had been transferred to him in
the preceding six years, or any gift which he had made during the
same period, were the proceeds of drug trafficking (see paragraph
12 above). In addition by seeking to confiscate the proceeds, as
opposed to the profits, of drug dealing, irrespective of whether
there had in fact been any personal enrichment, the order went
beyond the notions of reparation and prevention into the realm of
punishment.
Moreover, the fact that an order could not be made unless there
had been a criminal conviction and that the degree of culpability
of an accused was taken into consideration by the court in fixing
the amount of the order also pointed in the direction of a
penalty. Indeed prior to the passing of the 1986 Act the courts
had regarded forfeiture orders as having the dual purpose of
punishment and deterrence (see paragraph 15 above). Finally,
confiscation orders had been recognised as having a punitive
character in various domestic court decisions (see paragraph 16
above) and in several decisions of the Supreme Court of the United
States concerning similar legislation (Austin v. the United States
and Alexander v. the United States, decisions of 28 June 1993, 125
Led 2d 441 and 488).
24. The Government contended that the true purpose of the order
was twofold: firstly, to deprive a person of the profits which he
had received from drug trafficking and secondly, to remove the
value of the proceeds from possible future use in the drugs trade.
It thus did not seek to impose a penalty or punishment for a
criminal offence but was essentially a confiscatory and preventive
measure. This could be seen from the order in the present case,
which had been made for the purpose of depriving the defendant of
illegal gains. Had no order been made, the money would have
remained within the system for use in further drug-dealing
enterprises.
It was stressed that a criminal conviction for drug trafficking
was no more than a "trigger" for the operation of the statutory
provisions. Once the triggering event had occurred, there was no
further link with any conviction. Thus, the court could consider
whether a person had benefited from drug trafficking at any time
and not merely in respect of the offence with which he had been
charged. Moreover, an order could be made in relation to property
which did not form part of the subject-matter of the charge
against the defendant or which had been received by him in a
period to which no drug-dealing conviction related.
Furthermore, the fact that a period of imprisonment could be
imposed in default of payment could be of no assistance in
characterising the nature of the confiscation order since there
were many non-penal court orders which attracted such a penalty in
the event of non-compliance. Similarly the harsh effect of the
order was of no assistance, since the effectiveness of a
preventive measure required that a drug trafficker be deprived not
only of net profits but of money which would otherwise remain
available for use in the drug trade.
25. For the Commission, the order in the present case was not
punitive in nature but reparative and preventive and,
consequently, did not constitute a penalty within the meaning of
Article 7 para. 1 (art. 7-1) of the Convention.
26. The Court first observes that the retrospective imposition
of the confiscation order is not in dispute in the present case.
The order was made following a conviction in respect of drugs
offences which had been committed before the 1986 Act came into
force (see paragraph 11 above). The only question to be determined
therefore is whether the order constitutes a penalty within the
meaning of Article 7 para. 1 (art. 7-1), second sentence.
27. The concept of a "penalty" in this provision is, like the
notions of "civil rights and obligations" and "criminal charge" in
Article 6 para. 1 (art. 6-1), an autonomous Convention concept
(see, inter alia, - as regards "civil rights" - the X v. France
judgment of 31 March 1992, Series A no. 234-C, p. 98, para. 28,
and - as regards "criminal charge" - the Demicoli v. Malta
judgment of 27 August 1991, Series A no. 210, pp. 15-16, para.
31). To render the protection offered by Article 7 (art. 7)
effective, the Court must remain free to go behind appearances and
assess for itself whether a particular measure amounts in
substance to a "penalty" within the meaning of this provision
(see, mutatis mutandis, the Van Droogenbroeck v. Belgium judgment
of 24 June 1982, Series A no. 50, p. 20, para. 38, and the Duinhof
and Duijf v. the Netherlands judgment of 22 May 1984, Series A no.
79, p. 15, para. 34).
28. The wording of Article 7 para. 1 (art. 7-1), second
sentence, indicates that the starting-point in any assessment of
the existence of a penalty is whether the measure in question is
imposed following conviction for a "criminal offence". Other
factors that may be taken into account as relevant in this
connection are the nature and purpose of the measure in question;
its characterisation under national law; the procedures involved
in the making and implementation of the measure; and its severity.
29. As regards the connection with a criminal offence, it is to
be observed that before an order can be made under the 1986 Act
the accused must have been convicted of one or more drug-
trafficking offences (see section 1 (1) of the 1986 Act at
paragraph 12 above). This link is in no way diminished by the fact
that, due to the operation of the statutory presumptions
concerning the extent to which the applicant has benefited from
trafficking, the court order may affect proceeds or property which
are not directly related to the facts underlying the criminal
conviction. While the reach of the measure may be necessary to the
attainment of the aims of the 1986 Act, this does not alter the
fact that its imposition is dependent on there having been a
criminal conviction.
30. In assessing the nature and purpose of the measure, the
Court has had regard to the background of the 1986 Act, which was
introduced to overcome the inadequacy of the existing powers of
forfeiture and to confer on the courts the power to confiscate
proceeds after they had been converted into other forms of assets
(see paragraph 11 above). The preventive purpose of confiscating
property that might be available for use in future drug-
trafficking operations as well as the purpose of ensuring that
crime does not pay are evident from the ministerial statements
that were made to Parliament at the time of the introduction of
the legislation (see paragraph 11 above). However it cannot be
excluded that legislation which confers such broad powers of
confiscation on the courts also pursues the aim of punishing the
offender. Indeed the aims of prevention and reparation are
consistent with a punitive purpose and may be seen as constituent
elements of the very notion of punishment.
31. In this connection, confiscation orders have been
characterised in some United Kingdom court decisions as
constituting "penalties" and, in others, as pursuing the aim of
reparation as opposed to punishment (see paragraphs 16 and 17
above). Although on balance these statements point more in the
direction of a confiscation order being a punitive measure, the
Court does not consider them to be of much assistance since they
were not directed at the point at issue under Article 7 (art. 7)
but rather made in the course of examination of associated
questions of domestic law and procedure.
32. The Court agrees with the Government and the Commission
that the severity of the order is not in itself decisive, since
many non-penal measures of a preventive nature may have a
substantial impact on the person concerned.
33. However, there are several aspects of the making of an
order under the 1986 Act which are in keeping with the idea of a
penalty as it is commonly understood even though they may also be
considered as essential to the preventive scheme inherent in the
1986 Act. The sweeping statutory assumptions in section 2 (3) of
the 1986 Act that all property passing through the offender's
hands over a six-year period is the fruit of drug trafficking
unless he can prove otherwise (see paragraph 12 above); the fact
that the confiscation order is directed to the proceeds involved
in drug dealing and is not limited to actual enrichment or profit
(see sections 1 and 2 of the 1986 Act in paragraph 12 above); the
discretion of the trial judge, in fixing the amount of the order,
to take into consideration the degree of culpability of the
accused (see paragraph 13 above); and the possibility of
imprisonment in default of payment by the offender (see paragraph
14 above) - are all elements which, when considered together,
provide a strong indication of, inter alia, a regime of
punishment.
34. Finally, looking behind appearances at the realities of the
situation, whatever the characterisation of the measure of
confiscation, the fact remains that the applicant faced more far-
reaching detriment as a result of the order than that to which he
was exposed at the time of the commission of the offences for
which he was convicted (see, mutatis mutandis, the Campbell and
Fell v. the United Kingdom judgment of 28 June 1984, Series A no.
80, p. 38, para. 72).
35. Taking into consideration the combination of punitive
elements outlined above, the confiscation order amounted, in the
circumstances of the present case, to a penalty. Accordingly,
there has been a breach of Article 7 para. 1 (art. 7-1).
36. The Court would stress, however, that this conclusion
concerns only the retrospective application of the relevant
legislation and does not call into question in any respect the
powers of confiscation conferred on the courts as a weapon in the
fight against the scourge of drug trafficking.
II. Application of article 50 (art. 50)
of the Convention
37. Article 50 (art. 50) provides as follows:
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
A. Damage
38. The applicant claimed an unspecified amount of compensation
and/or restitution of the sum confiscated. However, in the course
of the hearing before the Court he pointed out that the
confiscation order had not yet been enforced because of the
present proceedings.
The Government, like the Delegate of the Commission, made no
observations.
39. The Court considers that in these circumstances the matter
is not ready for decision. The question must accordingly be
reserved and the further procedure fixed, with due regard to the
possibility of an agreement being reached between the Government
and the applicant (Rule 54 paras. 1 and 4 of Rules of Court A).
B. Costs and expenses
40. The applicant claimed GBP 13,852.60 by way of costs and
expenses in respect of the Strasbourg proceedings.
Neither the Government nor the Delegate of the Commission had
any comments to make.
41. The Court considers that the sum is reasonable and that the
full amount claimed should be awarded less the sums paid by way of
legal aid.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 7 para. 1
(art. 7-1) of the Convention;
2. Holds that the respondent State is to pay, within three
months, 13,852 (thirteen thousand eight hundred and fifty-two)
pounds sterling and 60 (sixty) pence, together with any value-
added tax that may be chargeable, for costs and expenses, less
10,420 (ten thousand four hundred and twenty) French francs to be
converted into pounds sterling at the rate of exchange applicable
on the date of delivery of the present judgment;
3. Holds that the question of the application of Article 50
(art. 50) of the Convention is not ready for decision as regards
damage;
accordingly,
(a) reserves the said question in that respect;
(b) invites the Government and the applicant to submit, within
the forthcoming three months, their written observations on the
matter and, in particular, to notify the Court of any agreement
they may reach;
(c) reserves the further procedure and delegates to the
President of the Chamber the power to fix the same if need be.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 9 February
1995.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 53 para. 2 of Rules of Court A, the concurring
opinion of Mr De Meyer is annexed to this judgment.
Initialled: R.R.
Initialled: H.P.
CONCURRING OPINION OF JUDGE DE MEYER
There could be no doubt that the confiscation order inflicted
upon the applicant was a sanction following conviction for a
criminal offence, and that it had the nature of a penalty.
Taking into consideration factors such as its "purpose", its
"characterisation under national law", its "severity", or the
elements involved in the making of the order referred to in
paragraph 33 of the judgment, could not be "relevant in this
connection".
I did not need these "other factors" (see paragraph 28 of the
present judgment) to reach a conclusion which was, in my view,
self-evident.
|
