[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ЛЕ КОНТ (LE COMPTE), ВАН ЛЕВЕН (VAN LEUVEN)
И ДЕ МЕЙЕР (DE MEYERE) ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 23 июня 1981 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
a) В июне 1971 г. Совет Ордена врачей провинции Западная
Фландрия лишил д-ра Ле Конта, 1929 г. рождения, права заниматься
медицинской практикой в течение трех месяцев; основанием для
такого решения послужило то, что последний опубликовал в прессе
сообщение о санкциях, которые ранее были на него наложены
дисциплинарными органами Ордена, и высказывал критические
замечания, оскорбительные для Ордена. Решение Совета было
подтверждено в октябре 1972 г. апелляционным советом Ордена,
который, однако, не подтвердил обвинения в оскорблении. В мае 1974
г. Кассационный суд отклонил жалобу заявителя на решение
апелляционного совета. С этого момента был проведен ряд
дисциплинарных разбирательств за разглашение в прессе спора
заявителя с Орденом, а также и уголовных - за его отказ выполнить
решения советов Ордена.
b) В январе 1973 г. д-ру Ван Левену и д-ру Де Мейеру,
соответственно 1931-го и 1940 г. рождения, были предъявлены
обвинения их коллегами в нарушении норм профессиональной этики: в
частности, утверждалось, что они систематически занижали свои
гонорары (даже при дежурствах) до сумм, компенсируемых страховыми
кассами социального обеспечения, и бесплатно раздавали в частных
домах журнал, выходивший два раза в месяц, в котором насмехались
над врачами по общим заболеваниям. Совет Ордена провинции
Восточная Фландрия принял решение о лишении их права заниматься
врачебной практикой в течение одного месяца. Рассмотрев их жалобу,
апелляционный совет Ордена сократил срок отстранения от
медицинской практики до пятнадцати дней. В апреле 1975 г.
Кассационный суд отклонил их жалобу.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В своих жалобах, переданных в Комиссию 28 октября 1974 г. и 21
октября 1975 г. соответственно, все три заявителя утверждали, что
обязательное нахождение в составе Ордена и соответственно
обязанность подчиняться его правилам противоречит статье 11
Конвенции и что в ходе их дисциплинарного преследования они были
лишены гарантий, установленных статьей 6 Конвенции. Жалобы были
признаны частично приемлемыми к рассмотрению - 6 октября 1976 г.
(Ле Конт) и 10 марта 1977 г. (Ван Левен). Тогда же Комиссия
приняла решение об объединении этих дел; после безуспешной попытки
добиться мирового соглашения сторон Комиссия подготовила доклад, в
котором установила факты и пришла к выводу о том, что:
не было нарушения статьи 11 п. 1 Конвенции, ибо Орден врачей не
является ассоциацией (единогласно);
статья 6 п. 1 применима к спорам, повлекшим дисциплинарные меры
против заявителей (восемь голосов против трех);
имело место нарушение статьи 6 п. 1, поскольку дело заявителей
не разбиралось "публично" (восемь голосов против трех)
"беспристрастным судом" (семь голосов против четырех).
Европейская комиссия передала дело в Суд 14 марта 1980 г.,
Правительство Бельгии - 23 апреля 1980 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О первичной жалобе по статье 10
38. В начале разбирательства дела, кроме статей 6 п. 1, 11 и
17, врачи Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер ссылались на статью 10: по
их утверждению, дисциплинарные санкции, наложенные на них, были
направлены на то, чтобы не дать им возможность распространять
некоторые идеи и информацию. Таким образом, опротестовывались не
процедура принятия Орденом решений и не обязанность врачей
вступать в Орден, а само содержание принятых решений. Это был не
просто один из доводов в обоснование их жалоб по статьям 6 п. 1,
11 и 17, а отдельная жалоба. Она была отклонена Комиссией в связи
с неисчерпанием внутренних средств защиты (см. п. 36 выше) и не
вошла в материалы дела, переданные в Суд (см., в частности,
Решение по делу Шиссера от 4 декабря 1979 г. Серия A, т. 34, с.
17, п. 41).
II. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1
39. Заявители считают себя пострадавшими от нарушений статьи 6
п. 1, которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного
обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным
судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется
публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные
заседания в течение всего процесса или его части по соображениям
морали, общественного порядка или государственной безопасности в
демократическом обществе, а также когда того требуют интересы
несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или - в
той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо - при
особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы
правосудия".
40. Учитывая выдвигаемые заявителями требования, первая
проблема, которую необходимо решить, - это вопрос о применимости
статьи 6 п. 1; таковой ее считает большинство Комиссии и не
считает Правительство.
A. О применимости статьи 6 п. 1
41. Статья 6 п. 1 действует только в отношении споров о правах
и обязанностях гражданско-правового характера и "рассмотрения
любого уголовного обвинения". Некоторые дела не подпадают под
действие данной статьи, т.к. их нельзя отнести ни к одной из этих
категорий; Суд это констатировал неоднократно (см. например,
Решение по делу Лоулесса от 1 июля 1961 г. Серия A, т. 3, с. 51,
п. 12; Решение по делу Неймастера от 27 июня 1968 г. Серия A, т.
8, с. 43, п. 23; Решение по делу Гуцарди от 6 ноября 1980 г. Серия
A, т. 39, с. 40, п. 108).
42. Таким образом, как это совершенно справедливо
подчеркивается Правительством в его ссылке на Решение по делу
Энгеля от 8 июня 1976 г., дисциплинарные преследования как таковые
не относятся к "уголовным делам"; однако в конкретных случаях дело
может обстоять совершенно иначе (Серия A, т. 22, с. 33 - 36, п. 80
- 85).
Равным образом такие преследования не сводятся обычно к спорам
о правах и обязанностях гражданско-правового характера (там ж, с.
37, п. 87 in fine). Однако не исключена возможность того, что при
некоторых обстоятельствах дело будет обстоять иначе. До сих пор
Суду не приходилось специально решать подобный вопрос; в деле
Кенига, упомянутом Правительством и Комиссией, заявитель жаловался
только на большие сроки прохождения дела в административном суде,
после того как исполнительный орган лишил его лицензии на
управление клиникой, а затем запретил заниматься медицинской
практикой (Решение от 28 июня 1978 г., Серия A, т. 27, с. 8, п. 18
и с. 28, п. 85; см. также вышеуказанное Решение по делу Энгеля, с.
36 - 37, п. 87, первый абзац).
43. В данном случае необходимо установить, применима ли статья
6 п. 1 к части процедуры или к ней в целом при прохождении дела по
всем инстанциям: в советах провинций и апелляционном, в
компетенции которых находятся дисциплинарные вопросы, а затем в
Кассационном суде, который является судебным органом.
Правительство, Комиссия и заявители обсуждали данную проблему,
по крайней мере после принятия Решения о приемлемости от 6 октября
1976 г. и 10 марта 1977 г., только в свете "спора о гражданско-
правовых правах и обязанностях". Суд считает уместным и для себя
рассматривать дело с этих позиций.
1. О наличии "судебных споров" о правах и обязанностях
гражданско-правового характера
44. Решения по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. и Кенига от
28 июня 1978 г. дают возможность выявить некоторые значения
формулы "гражданско-правовые права и обязанности". Первое значение
показывает, что она охватывает "любую процедуру, результат которой
является определяющим в отношении прав и обязанностей частного
характера", даже если речь идет о споре между частным лицом и
органом государственной власти; безотносительно к тому, на
основании какого "закона должен быть разрешен спор" и какой орган
компетентен вынести данное Решение (Серия A, т. 13, с. 39, п. 94).
Эта формула лежала в основе дела Кенига и среди обсуждавшихся
прав было право на "продолжение медицинской практики по "получении
необходимых разрешений". В свете обстоятельств того дела Суд отнес
это право к области частного права, т. е. гражданского, в свете
статьи 6 п. 1 (вышеуказанное дело, с. 29 - 32, п. 88 - 91 и 93 -
95).
В последующей судебной практике эти выводы получили развитие в
Решении по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. По этому делу Суд
пришел к заключению о том, что "статья 6 п. 1 гарантирует каждому
право на то, чтобы любая жалоба, связанная с гражданскими правами
и обязанностями, рассматривалась в судебной инстанции" (Серия A,
т. 18, с. 18, п. 36). Из этого следует, кроме всего прочего, что
эта статья действует не только в отношении уже начатой процедуры:
на нее может ссылаться каждый, кто, считая незаконным
вмешательство в осуществление одного из своих (гражданских) прав,
заявит, что не имел возможности возбудить дело в суде, отвечающем
требованиям статьи 6 п. 1.
45. В настоящем деле следует прояснить первый момент:
действительно ли речь идет о "судебном споре" в смысле "двух
противостоящих требований" (выступление представителя
Правительства)?
Дух Конвенции требует воспринимать это выражение не в узко
техническом значении, а дать ему скорее материальное, чем
формальное определение, тем более что в английском тексте п. 1
статьи 6 эта "идея спора" четко не отражена ("In the determination
of his civil rights and obligations", т.е. буквально - при
определении его гражданских прав и обязанностей; ср. статью 49:
"dispute" - "спор").
Если исходить из того, что французское слово "contestation"
говорит о том, что спор имеет место, то материалы дела
свидетельствуют совершенно четко о его наличии. Орден врачей
обвинил заявителей в дисциплинарных нарушениях, им пришлось
защищаться, и на них были наложены санкции. Компетентным советом
провинции они были признаны виновными и временно лишены права
заниматься профессиональной деятельностью: в отношении д-ра Ле
Конта это было сделано заочно (Западная Фландрия), а в отношении д-
ра Ван Левена и д-ра Де Мейера (Восточная Фландрия) - после того
как их доводы были заслушаны советом. Их дела рассматривал
апелляционный совет, где участвовали все трое; пользуясь помощью
адвоката, они ссылались, в частности, на статью 6 п. 1 и на статью
11. Искомого результата они в целом не добились, после чего
обратились в Кассационный суд, ссылаясь, в частности, на Конвенцию
(см. п. 10 - 11 и 15 - 19 выше).
46. Важно, чтобы "спор" относился к "правам и обязанностям
гражданско-правового характера" и чтобы результат судебного
разбирательства был "определяющим" для такого права (см.
вышеуказанное Решение по делу Рингейзена).
По утверждению заявителей, речь шла об их праве продолжать свою
профессиональную деятельность; в Решении по делу Кенига от 28 июня
1978 г. как раз и признавался "гражданский характер" данного права
(см. вышеупомянутое Решение, с. 31 - 32, п. 91 и 93).
По утверждению Правительства, решения советов провинций и
апелляционного в данном случае имели лишь "косвенное действие". В
противовес тому, что было сделано административными судами
Германии по делу Кенига, бельгийские компетентные органы, по
утверждению Правительства, не проверяли правомерность
предшествующего акта об изъятии лицензии на медицинскую практику:
им надлежало лишь проверить, были ли нарушения в медицинской
этике, которые оправдывали наложение дисциплинарных взысканий. Во
всяком случае "спор" по поводу права на дальнейшее занятие
медицинской практикой" возник "на последующем этапе": т.е. когда д-
ра Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер обратились в Кассационный суд,
назвав незаконными меры, принятые по отношению к ним.
Правительство утверждало также, что право не имеет "гражданского
характера"; и оно призывало Суд отойти от той позиции, которая
была принята в Решении по делу Кенига.
47. Что касается вопроса о том, идет ли речь именно об этом
праве, то Суд считает, что каждый из двух официальных текстов
статьи 6 п. 1 Конвенции (французский "contestation sur" -
"оспаривание" и английский "determination of" - "определение")
говорит не о тонких связях и отдаленных последствиях; гражданские
права и обязанности должны быть очевидным предметом или одним из
предметов "спора"; результат судебного процесса имеет прямое
значение для установления этих прав.
Согласившись в этом с Правительством, Суд не разделяет его
мнения о том, что в данных делах не было прямой зависимости между
вышеуказанными спорами и правом на дальнейшее занятие медицинской
практикой. Решение о приостановлении профессиональной
деятельности, принятое советом провинции 30 июня 1971 г. в
отношении д-ра Ле Конта и 24 октября 1973 г. в отношении д-ров Ван
Левена и Де Мейера, лишало их, хоть и временно, права заниматься
медицинской практикой. Именно это право и было предметом
рассмотрения в апелляционном совете и в Кассационном суде.
48. Врачи, практикующие как лица свободных профессий, каковыми
и являются заявители, реализуют свое право на занятие медицинской
практикой в частных правоотношениях с клиентами и пациентами; в
соответствии с правом Бельгии такие отношения обычно имеют форму
договорных или квазидоговорных отношений и в любом случае
устанавливаются непосредственно между отдельными лицами; публичные
власти не могут сколько-нибудь существенным или определяющим
образом вмешиваться в этот процесс. Таким образом, речь идет о
праве, имеющем частный характер, независимо от специфики профессии
врача, ее общественной значимости и тех особых обязанностей,
которые с ней связаны.
Таким образом, Суд приходит к заключению о применимости статьи
6 п. 1; как и по делу Кенига (см. вышеуказанное Решение, с. 32, п.
95), Суд не считает необходимым изучать вопрос о том, является ли
понятие "гражданские права" более широким, чем понятие "права,
имеющие частный характер".
49. Два члена Комиссии, г-н Фровейн и г-н Полак, в своем особом
мнении подчеркивают, что в настоящем споре затрагивался вопрос не
об изъятии лицензии на медицинскую практику, как это было в деле
Кенига, а о ее временном приостановлении на относительно небольшой
срок: три месяца для д-ра Ле Конта, две недели - для д-ров Ван
Левена и Де Мейера. По их мнению, такое временное приостановление
не является вмешательством в гражданские права; оно может
рассматриваться как простое их ограничение.
Эта позиция, которую Правительство разделяет как
"субсидиарную", не разделяется Судом. Обжалованное заявителями
временное приостановление медицинской практики в противовес
некоторым другим дисциплинарным наказаниям, которым они
подверглись (предупреждение, порицание, выговор - см. п. 32 выше),
явно представляет собой прямое и существенное вмешательство в
осуществление права на медицинскую практику. Несмотря на временный
характер, данная мера представляла собой вмешательство в это право
(ср. mutatis mutandis вышеуказанное Решение по делу Голдера, с.
13, п. 26); определение "гражданских прав и обязанностей", о чем
говорит п. 1 статьи 6, имеет целью подтвердить не только наличие
этого права как такового, но определять также сферу его действия и
условия, которыми лицо, обладающее этим правом, может
пользоваться.
50. Поскольку оспариваемые решения должны рассматриваться как
относящиеся к вопросу о "правах и обязанностях гражданско-
правового характера", заявители имели право на рассмотрение их
дела в "суде", отвечающем требованиям статьи 6 п. 1 (см. Решение
по делу Голдера, с. 18, п. 36).
51. Фактически этим случаем занимались три органа: Совет
провинции, апелляционный совет и Кассационный суд. В связи с этим
возникает вопрос, отвечали ли эти органы требованиям статьи 6 п.
1.
a) Суд не считает необходимым устанавливать, как обстояло дело
с советом провинции. Хотя статья 6 п. 1 гарантирует "право на суд"
(см. п. 44 выше), государства - члены тем не менее не обязаны
ограничивать рассмотрение гражданско-правовых споров процедурой,
каждый этап которой должен проходить в "судах" в соответствии с
установленными правилами. Предварительное вмешательство
административных или корпоративных органов и даже a fortiori
юрисдикционных органов, не во всем отвечающих всем необходимым
требованиям, может оказаться оправданным в связи с требованиями
гибкости и эффективности, вполне совместимыми с защитой прав
человека; это отвечает правовой традиции многих стран - членов
Совета Европы. В этом смысле Суд признает справедливость доводов
Правительства и г-на Спердути в его несовпадающем мнении.
b) Когда совет провинции временно лишил права заниматься
профессиональной деятельностью д-ров Ле Конта, Ван Левена и Де
Мейера, они обратились в апелляционный совет.
По утверждению Правительства, этот совет не должен
соответствовать требованиям статьи 6 п. 1, т.к. его решение может
быть обжаловано в Кассационный суд, процедура в котором, без
всякого сомнения, должна соответствовать этим требованиям.
Суд не согласен с этими доводами. Как в отношении гражданских
дел, так и в отношении уголовных (Решение по делу Девеера от 27
февраля 1980 г. Серия A, т. 35, с. 24 - 25, п. 48) статья 6 п. 1
не делает различий между вопросами факта и права. И те и другие
имеют определяющее значение для исхода процесса, предмет которого
"гражданские права и обязанности". И те и другие обоюдно значимы
для "права на суд" (см. Решение по делу Голдера, с. 18, п. 36) и
для правового разрешения спора (см. Решение по делу Кенига, с. 34,
п. 98 in fine). Кассационный суд не рассматривает фактические
обстоятельства, равно как не проверяет соразмерность вины и
наказания (см. п. 33 выше). Это означает, что требования статьи 6
п. 1 будут выполнены только в том случае, если им будет отвечать
апелляционный суд.
2. О наличии "уголовных обвинений"
52. Принимая решение о приемлемости жалоб, Комиссия заявила,
что органы Ордена врачей не должны были решать вопрос об
обоснованности уголовных обвинений; Комиссия напоминает об этом в
п. 67 своего доклада.
53. Суд считает излишним решать вопрос, который не поставлен
заявителями перед Судом: как и в деле Кенига (см. Решение, с. 32 -
33, п. 96) вопросы, относящиеся к нормам статьи 6, о нарушении
которых заявляют заявители, равнозначны в отношении как
гражданских, так и уголовных дел.
B. О соблюдении статьи 6 п. 1
54. С учетом требования, установленного в п. 51, уместно
выяснить, соответствовали ли по своим полномочиям апелляционный
совет и Кассационный суд требованиям статьи 6 п. 1: первый -
потому что только он провел полную проверку мер, касающихся
гражданских прав, второй - потому что он проводил окончательную
проверку законности этих мер. Необходимо, таким образом,
установить, являлся ли каждый из них "независимым" и
"беспристрастным" судом, "созданным на основании закона", и
осуществил ли он "публичное" разбирательство дела заявителей.
55. В отличие от Кассационного суда в отношении апелляционного
совета как юрисдикционного органа имеются некоторые сомнения в
том, может ли он быть назван судом в собственном смысле слова. В
соответствии с судебной практикой Суда (см. Решение по делу
Неймастера, с. 44; Решение по делу Де Вильде, Оомс и Версип против
Бельгии от 18 июня 1971 г. Серия A, т. 12, с. 41, п. 78; Решение
по делу Рингейзена, с. 39, п. 95), заслуживает название суда
орган, отвечающий ряду требований: независимость по отношению как
к исполнительной власти, так и к сторонам в процессе,
продолжительность мандата членов суда, гарантии судебной процедуры
- многие из этих требований фигурируют в самом тексте статьи 6 п.
1. По мнению Суда, таков и данный случай с учетом приводимых далее
уточнений.
56. Кассационный суд несомненно основан на законе, поскольку он
учрежден Конституцией (статья 95); апелляционный совет, как
отмечает Суд вместе с Комиссией и Правительством, был создан как
любой другой орган Ордена врачей на основании Закона от 25 июля
1938 г., реорганизован в соответствии с Королевским указом N 79 от
10 ноября 1967, который, в свою очередь, был основан на Законе от
31 марта 1967 г., передавшем королю некоторые полномочия (см. п.
20 выше).
57. Независимость Кассационного суда не может быть поставлена
под сомнение (см. Решение по делу Делькура от 17 января 1970 г.
Серия A, т. 11, с. 19, п. 35). По мнению Суда, который в этом
вопросе согласен с Комиссией и Правительством, то же можно сказать
и об апелляционном совете. В самом деле, в составе совета
обеспечен полный паритет между практикующими врачами и судьями
судебного ордена, председателем совета является судья, назначаемый
королем, который имеет право решающего голоса в случае разделения
голосов поровну. Продолжительность мандата членов совета (шесть
лет) дает дополнительные гарантии (см. п. 26 выше).
58. В отношении беспристрастности Кассационного суда никаких
проблем нет (см. вышеуказанное Решение по делу Делькура, с. 19, п.
35).
Что же касается апелляционного совета, то Комиссия выразила
мнение о том, что в данном деле он не является беспристрастным
судом, ибо если судьи могут быть признаны нейтральными, то врачи -
члены этого совета скорее отрицательно относятся к заявителям,
т.к. их интересы близко соприкасались с интересами одной из сторон
процесса.
Суд не разделяет этого мнения в отношении состава этой
юрисдикции; наличие в нем судей, занимающих половину мест, в том
числе и место председателя с решающим голосом (см. п. 26 выше),
является достаточным залогом беспристрастности, а система выборов
врачей советом провинции не является достаточным основанием для
обвинения в пристрастности (ср. mutatis mutandis вышеуказанное
Решение по делу Рингейзена, с. 40, п. 97).
Что касается беспристрастности лично каждого из членов совета,
то это должно презюмироваться, пока не будет доказано обратное;
как подчеркивает Правительство, ни один из заявителей не
воспользовался своим правом на отвод (см. п. 31 выше).
59. Королевский указ от 6 февраля 1970 г. абсолютно исключает
всякую гласность как во время слушаний в апелляционном совете, так
и при оглашении его решений (см. п. 31 и 34 выше).
Статья 6 пункт 1 Конвенции содержит некоторые исключения из
правила публичности судебного разбирательства, но эти исключения
связаны с определенными условиями. Между тем из материалов
совершенно не следует, что какое бы то ни было из этих условий
было налицо в данных делах. Ни нарушения, которые вменялись в вину
заявителям, ни претензии заявителей к Ордену врачей по своему
характеру не относились к искусству врачевания. В данном случае
речь не шла ни о соблюдении профессиональной тайны, ни о защите
личной жизни этих врачей или пациентов; Суд не поддерживает
противоположное мнение Правительства. Среди всех оснований,
перечисленных во второй фразе п. 1 статьи 6, нет таких мотивов,
которые могли бы оправдать закрытость разбирательства, да и само
Правительство не привело таких мотивов.
Таким образом, врачи Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер имели право
на открытое разбирательство. По правде говоря, ни дух, ни буква
статьи 6 п. 1 не мешали им отказаться от публичного
разбирательства по собственному специально выраженному желанию или
с их молчаливого согласия (ср. вышеуказанное Решение по делу
Девеера, с. 26, п. 49); если такого рода разбирательство по
дисциплинарным вопросам проходит с согласия заинтересованного лица
при закрытых дверях, то это не является нарушением Конвенции.
Однако в данном деле заявители явно желали и требовали проведения
публичного разбирательства. Статья 6 п. 1 не позволяла им в этом
отказать, поскольку данное дело не подпадало ни под один из
случаев, перечисленных в ее пункте первом.
60. Публичность процесса в Кассационном суде Бельгии не может
компенсировать установленное упущение. Ведь этот высший судебный
орган "не рассматривает дело по существу" (статьи 95 Конституции и
23 Королевского декрета N 79), так что многие аспекты "споров",
связанных с "определением прав и обязанностей гражданско-правового
характера", уходят из-под его контроля (см. п. 33 и 51 выше). И
получилось, что по вопросам, связанным с данным делом, не было ни
публичного разбирательства, ни публичного объявления решения, как
это требует статья 6 п. 1.
61. Таким образом, дело заявителей не разбиралось "публично" в
суде, обладающем полнотой компетенции, что не соответствует статье
6 п. 1 в обстоятельствах данного дела.
III. О предполагаемом нарушении статьи 11
62. Заявители ссылаются на нарушение статьи 11, которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на
свободу ассоциации с другими, включая право создавать
профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих
интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям,
кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в
демократическом обществе в интересах государственной безопасности
и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и
преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав
и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению
законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими
в состав вооруженных сил, полиции или административных органов
государства".
По утверждению заявителей, обязанность вступать в Орден врачей
(см. п. 21 выше) нарушает право на свободу ассоциации (которое
предполагает так же свободу не вступать в ассоциации) и выходит за
рамки ограничений, установленных статьей 11 п. 2; кроме того, само
создание Ордена врачей ограничивает вышеуказанную свободу.
63. В своем докладе Комиссия единогласно выражает мнение, в
целом сходное с утверждением Правительства, о том, что по своей
правовой природе и с учетом его чисто публичной функции Орден не
имеет характера ассоциации в смысле статьи 11 п. 1.
64. Суд констатирует, во-первых, что Орден врачей Бельгии - это
институт публичного права. Будучи созданным законодателем, а не
частными лицами, он интегрирован в государственные структуры, и в
большинстве из его органов имеются судьи, назначаемые королем.
Орден преследует цель, представляющую общественный интерес, т.е.
охрану здоровья людей, обеспечивая в соответствии с
законодательством некоторый публичный контроль за профессиональной
деятельностью врачей. В рамках данной компетенции Орден должен
определить структуру и членство в нем. Для осуществления задач,
которые бельгийское государство поставило перед ним, он пользуется
в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе
административными и дисциплинарными, и использует в связи с этим
процедуры, свойственные публичной власти (см. п. 20 - 34 выше).
65. С учетом всех этих моментов, взятых в целом, Орден не может
быть признан ассоциацией в смысле статьи 11. Кроме того, создание
данного Ордена бельгийским государством не является препятствием
для врачей создавать профессиональные ассоциации и вступать в них,
в противном случае статья 11 была бы нарушена. Тоталитарные режимы
прибегали и прибегают до сих пор к созданию некоторых особых и
закрытых организаций, принудительно загоняя в них лиц по
профессиям и подменяя ими традиционные профессиональные ассоциации
и профсоюзы. Авторы Конвенции имели в виду именно эти
злоупотребления и предотвратили их (Recueil des Travaux
{prеparatoires}, <*> v. II, p. 117 - 119).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Суд отмечает, что в Бельгии имеется много ассоциаций,
занимающихся защитой профессиональных интересов врачей, в которые
они вольны вступать или не вступать (см. п. 22 выше). При этих
обстоятельствах наличие Ордена врачей, и как следствие,
обязанность врачей быть в его списке и подчиняться органам Ордена
не преследуют цели ограничения и тем более ликвидации права,
гарантированного статьей 11 п. 1.
66. Поскольку нет нарушения права на свободу, защищаемого
статьей 11 п. 1, нет необходимости рассматривать вопрос в свете п.
2 и устанавливать, закреплена ли в Конвенции свобода не вступать в
ассоциации.
IV. Применение статьи 50
67. Во время слушаний адвокат заявителей обратился к Суду с
просьбой предоставить им, в случае если будет признано нарушение
Конвенции, справедливое возмещение на основании статьи 50. При
этом он добавил, что "еще не может определить точную сумму
возмещения в связи с возможностью компенсации, пусть даже и
частичной, в соответствии с внутренним правом Бельгии".
Правительство относительно применения статьи 50 не
высказывалось.
68. Хотя данный вопрос поднят в связи со статьей 47 bis
Регламента, он еще должным образом не подготовлен. Суд откладывает
его рассмотрение и считает, что при данных обстоятельствах следует
направить дело в Палату в соответствии со статьей 50 Регламента.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил пятнадцатью голосами против пяти, что статья 6 п.
1 Конвенции применима в данном деле;
2. Постановил шестнадцатью голосами против четырех, что имеет
место несоответствие этой статье, так как дело заявителей не
разбиралось публично в суде, обладающем полнотой компетенции;
3. Постановил единогласно, что не было нарушения других жалоб
заявителей по данной статье, а также статьи 11;
4. Постановил единогласно, что вопрос о применении статьи 50 не
готов к рассмотрению:
a) в связи с этим оно отложено;
b) дело направлено в Палату согласно статье 50 п. 4 Регламента.
Совершено на французском и английском языках, причем
французский текст является аутентичным, и оглашено во Дворце прав
человека в Страсбурге 23 июня 1981 г.
Председатель
Жерар ВИАРДА
Грефье
Марк-Андре Эйссен
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
судей.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ КРЕМОНА
И БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ
Как и большинство наших коллег, мы пришли к заключению, что в
данном деле имело место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции, но по
другим основаниям.
Первый вопрос, который, по нашему мнению, необходимо
рассмотреть в данном случае, можно сформулировать следующим
образом: что в данном деле было предметом разбирательства на
национальном уровне? Надо было установить, соблюдали ли заявители
нормы медицинской этики, применяемые в их стране и направленные на
защиту порядочности и достоинства в профессии врача. По нашему
мнению, это само по себе не является "спором о гражданских правах"
заявителей в смысле статьи 6 п. 1.
Но, без сомнения, было бы нереалистично и, как нам кажется,
неправильно отделять это от санкций, налагаемых в соответствии с
законодательством за несоблюдение данных норм; фактически оба
данных аспекта должны рассматриваться вместе как одно целое. Но
даже и в этом случае последствия санкции для профессиональной
деятельности, по нашему мнению, все-таки не ведут к спору о
"гражданских правах" как таковых; поэтому мы не можем согласиться
с заключением большинства по данному вопросу и вынуждены
отмежеваться от доводов и большинства оснований, ведущих к этому
или вытекающих из этого.
В данном случае речь идет о процедурах чисто дисциплинарного
характера (заявителям было предъявлено обвинение, они были
признаны виновными и получили наказание) по правонарушениям,
влекущим санкции, которые могут быть достаточно тяжелыми. В этом
деле просматривается уголовно-правовой аспект, который вызывает
необходимость внимательно посмотреть, нет ли при данных
обстоятельствах предмета настоящего уголовного обвинения в смысле
Решения по делу Энгеля. В связи с этим мы хотели бы добавить, что
данному несомненно правильному Решению не было придано то
значение, которого оно заслуживает. В самом деле, если в данном
деле большинство видит предметом разбирательства право продолжать
медицинскую практику, это означает, что оно придает основное
значение санкциям или их результату.
В Решении по делу Энгеля Суд определил, что дела
дисциплинарного характера (в данном случае они таковыми и были) в
принципе не подпадают под действие статьи 6 п. 1, но существуют
ситуации, когда за обвинением, квалифицируемым в национальном
праве как дисциплинарное, на самом деле скрывается уголовное
обвинение. Как указывалось в Решении, хотя характер правонарушения
в данном деле позволял государству применить к обвиняемому
дисциплинарное право, а не уголовное, контроль, осуществляемый
Судом, "в принципе оказался бы иллюзорным, если бы при этом не
учитывалась степень тяжести санкции, которая может быть наложена
на правонарушителя" (Серия A, т. 22, с. 35, п. 82). В этом деле в
свете дисциплинарного права, действующего в вооруженных силах, Суд
имел дело с санкциями, равнозначными лишению свободы; он отметил,
что в обществе, приверженном верховенству права, лишение свободы
отнесено к сфере "уголовного права, а в иных случаях может
применяться в качестве меры наказания лишь тогда, когда по своей
природе, продолжительности или способу исполнения оно не может
нанести большого вреда" (там же).
По нашему мнению, это положение применимо и в тех случаях,
когда, как в данном деле, мерой наказания является исключение из
профессиональной организации, что по существу означает лишение
заявителей права заниматься в будущем медицинской практикой; вряд
ли стоит напоминать, что эта мера является исключительно строгой
(ср. такие существующие в некоторых законодательствах меры
уголовного наказания, как запрещение заниматься торговой или
профессиональной деятельностью, однако они обычно носят временный
характер).
В свете вышеизложенного мы полагаем, что в данном случае речь
идет об уголовном обвинении. С учетом того, как оно было
определено, мы также считаем, что в данном случае были выполнены
не все требования статьи 6 п. 1 и что соответственно из этого
следует нарушение этой статьи.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЛИША
Я сожалею, что не могу поддержать моих уважаемых коллег,
пришедших к заключению о том, что в деле Ле Конта применима статья
6 п. 1 Европейской конвенции о защите прав человека.
Толкование терминов "споры о гражданских правах" и "обязанности
гражданско-правового характера" дало огромное количество
вариантов; однако их смысл и действие еще окончательно не
установлены.
В Решении по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. сказано, что
"французский термин "оспаривание" таких прав и обязанностей
охватывает всю процедуру, результат которой является для них
определяющим и что "английский текст подтверждает такое
толкование" (Серия A, т. 13, с. 39, п. 94).
По делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Суд решил, что любое лицо
имеет право обратиться в суд, отвечающий требованиям статьи 6 п. 1
для решения о споров о гражданских правах и обязанностях (Серия A,
т. 18, с. 18, п. 36).
И наконец, в своем Решении по делу Кенига от 28 июня 1978 г.
Суд признал "гражданский характер" права на осуществление
медицинской деятельности и на использование клиники (Серия A, т.
27, с. 31 - 32, п. 91 - 93).
Мне представляется излишним повторять аргументы судьи Матшера о
применимости статьи 6 п. 1, с которыми я полностью согласен.
Я пришел к аналогичному выводу на основе иных соображений.
В данном деле большинство Суда "полагает, что каждый из двух
официальных текстов (во французском "оспаривание", в английском
"определение") статьи 6 п. 1 говорит не о тонких связях и
отдаленных последствиях; гражданские права и обязанности должны
быть очевидным предметом или одним из предметов "спора"; а это
право должно прямо определяться результатом судебного процесса";
имеет прямое значение для установления этих прав (п. 47).
Таким образом, отныне любое дело дисциплинарного характера,
результат которого является определяющим для прав и обязанностей
частного характера любых лиц, будь то врачи, нотариусы, судьи,
адвокаты или судебные исполнители, - относится к сфере применения
статьи 6, поскольку санкция затрагивает частное право, - даже в
виде штрафа. И наоборот, дисциплинарные меры пресечения -
предупреждение и выговор, не сопровождающиеся наказаниями
имущественного характера, по мнению большинства Суда, по всей
видимости, не охватываются диспозицией статьи 6 п. 1, хотя эти
санкции могут причинить моральный вред, а значит, носят
частноправовой характер.
Начатый против заявителей процесс был направлен на выявление
дисциплинарных проступков, наказуемых соответствующими санкциями в
случае доказанности вины; он касался вопросов дисциплины и
поведения, которое дисциплинарными органами признавалось
предосудительным.
Таким образом, предмет разбирательства сводился к
доказательству законно установленной профессионально-этической
нормы поведения.
Так как учитывается только право, являющееся предметом
разбирательства (Решение по делу Кенига, с. 30, п. 90 in fine) и
так как его гражданский характер зависит от характера и предмета
иска (там же, с. 29 - 30, п. 88 - 90), то приходится признать, что
в отличие от дела Кенига, которое непосредственно касалось частных
прав, т.е. осуществления врачебной деятельности и использования
частной клиники, дисциплинарные разбирательства против заявителей
не могут быть признаны такими разбирательствами, предмет которых -
определение прав или обязанностей гражданско-правового характера.
И действительно, рамки каждого разбирательства ограничены
предметом спора; судебный орган, в который обратились стороны,
призван рассматривать правовые притязания сторон в рамках всего
процесса в целом. Нельзя не согласиться с тем, что именно из этого
правоотношения рождаются права и обязанности в пользу или против
той или иной стороны. Однако в частном праве эти права и
обязанности имеют прямое происхождение, они заложены в нем, а в
дисциплинарных делах гражданский характер санкции как "результат
процесса" проявится только вследствие предварительной констатации
профессионального проступка, являющегося предметом разбирательства
и влекущего за собой последствия частного характера.
В данном деле предметом разбирательства было не право
заявителей заниматься врачебной практикой, а обязанность соблюдать
профессионально-этические правила и нормы публично-правового
характера, нарушение которых имело косвенные и второстепенные
последствия лишь на последующем этапе, когда определялась санкция.
Так как вопреки мнению Суда (п. 47) обжалуемое временное
запрещение заниматься врачебной практикой не было прямым и
необходимым следствием разбирательства, оно не было нацелено на
лишение врачей права заниматься врачебной практикой; результат
данного разбирательства мог бы быть совершенно иным и выразиться в
простом предупреждении. Мне кажется неправильным утверждение, что
данное дело касалось права заниматься врачебной практикой.
Аналогия с Решением по делу Кенига мне представляется не очень
удачной. Различие в том, что в деле Ле Конта решение о временном
отстранении (частного характера) было принято после констатации
непрофессионального поведения заявителя, а в деле Кенига - в связи
с неспособностью осуществлять искусство врачевания и использовать
клинику; это фактически - гражданское право, вопрос права
собственности, поскольку после проверок он был полностью лишен
права заниматься врачебной практикой.
Из всего вышесказанного следует, по моему мнению, что в данном
деле статья 6 п. 1 не применима.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ МАТШЕРА
A
1. По причинам, аналогичным тем, которые я изложил в моем
особом мнении по делу Кенига (Серия A, т. 27, с. 45 и след.), я, к
сожалению, и в данном случае не могу разделить мнение большинства
Суда, которое пришло к заключению о нарушении статьи 6 п. 1
Конвенции.
В самом деле, можно было предвидеть, что доктрина по делу
Кенига, которая придала понятию "оспаривание гражданских прав и
обязанностей" гражданско-правового характера некоторый смысл и
значение, не вытекающее из статьи 6 п. 1 Конвенции, будет
создавать все большие трудности, связанные с ее разумным
толкованием, которое, с одной стороны, должно быть совместимо с ее
текстом и смыслом и в то же время служить особым интересам
тяжущихся лиц и общим интересам Конвенции о защите прав человека.
Данное дело является тому первым доказательством. Можно было
ожидать, что Суд воспользуется данным делом, чтобы еще раз
подумать над обоснованностью своего понимания понятия "спора о
гражданских правах". Однако Суд не ограничился тем, что подтвердил
данную доктрину в целом; он расширил ее, заложив тем самым основы
для появления еще более серьезных проблем.
Настоящее Решение, как, кстати, и Решение по делу Кенига,
проникнуто, вне всякого сомнения, благородным чувством обеспечить
человеку защиту от вмешательства государственных, корпоративных и
общественных органов в такую важную область, как осуществление
профессиональной деятельности. Что Конвенция ущербна в этом
отношении, подчеркивалось мной неоднократно. Но по моему
представлению о судебной деятельности, обеспечение соблюдения
прав, которые не включены в Конвенцию, не входит в функции
международного суда. Судебное толкование не может стать
действенным средством решения подобных ситуаций, тем более что оно
рискует нарушить систему Конвенции в ее особо чувствительных
частях; решение может исходить только от законодателя, т.е. от
государств - членов, которые должны принять поправки к Конвенции.
Я не вижу необходимости повторять здесь те доводы, которые я
приводил в моем особом мнении, указанном выше, и которые могут
быть отнесены и к настоящему делу, ибо это дело имеет общую с
делом Кенига основу, хотя они и не являются идентичными.
2. Решение по делу Кенига гласит (п. 91 - 93), что право на
дальнейшее занятие медицинской практикой является гражданским
правом в смысле статьи 6 п. 1, так как деятельность врача связана
главным образом (в правовом аспекте) с частноправовыми отношениями
со своими пациентами. Поэтому административное лишение разрешения
на врачебную практику ведет к "спору о гражданском праве", причем
результат судебного процесса будет "определяющим" для данного
права как предмета спора.
Я не хотел бы возвращаться к данному весьма спорному выводу,
сошлюсь лишь на доводы, которые в связи с этим были высказаны в
моем вышеуказанном особом мнении (см. с. 46).
В Решении по делу Кенига (п. 95) Суд по крайней мере смог
заявить, что лишение разрешения заниматься врачебной деятельностью
было предметом (или одним из предметов) процессов, начатых
администрацией против заявителя. Если право заниматься какой-либо
профессией, даже регламентируемой публичным правом (что я
оспариваю), можно считать гражданским правом, то и процедура по
лишению этого права должна также носить гражданско-правовой
характер.
В данном же деле все обстояло совершенно иначе. Право
заявителей на дальнейшее занятие врачебной практикой не было
предметом разбирательств ни в органах Ордена врачей, ни в
Кассационном суде. Эти разбирательства имели единственную цель -
установить, нарушили ли заявители нормы медицинской этики, и при
положительном ответе их надлежало подвергнуть соответствующей
санкции - приостановлением права заниматься врачебной практикой.
Только эта санкция затрагивала их профессиональное положение и тем
самым имела косвенное влияние на частноправовые отношения, которые
заявители могли иметь со своими пациентами. А ведь, как совершенно
справедливо установил сам Суд, "отдаленные" гражданско-правовые
последствия разбирательства, недостаточны для того, чтобы придать
спору гражданско-правовой характер.
Что касается наказаний за нарушение норм медицинской этики, в
крайнем случае данное дело можно квалифицировать как уголовное.
Кстати в самом Решении там, где речь идет (п. 45) о
"дисциплинарных проступках", в которых заявители были "признаны
виновными", рекомендовано именно такое толкование. Однако по иным
причинам решение по этому "пути" не пошло (п. 52 и 53).
3. В Решении Суда не был достаточно точно и ясно определен
характер связи, необходимой, чтобы отнести дело к "спору о
гражданских правах". Об этом говорят используемые в решении
расплывчатые и двусмысленные формулировки: необходимо, чтобы спор
"касался" гражданских прав и обязанностей, чтобы результат
разбирательства "был определяющим" для такого права (п. 46);
гражданские права и обязанности должны "являться предметом - или
одним из предметов" спора, результат процесса должен быть "прямо
определяющим" для такого права (п. 47); вопрос об этом праве
должен быть причиной дела (п. 47); временное лишение лицензии
должно являться "прямым и существенным вмешательством" в
осуществление соответствующего права (п. 49); оспаривание должно
считаться "относящимся" к гражданским правам и обязанностям (п.
50) и т.д.
Подобные формулировки не могут служить ориентирами ни для
государств - членов при приведении их законодательств в
соответствие с требованиями органов Конвенции, ни для сторон о
возможных исходах их жалоб. В целом они не способствуют и правовой
безопасности, принципу, на который часто и совершенно обоснованно
ссылается Суд в своих решениях.
4. Является ли тот факт, что заявители занимались медицинской
практикой как свободной профессией не достаточным для того чтобы
квалифицировать данное право как "частное" (п. 48)? Разве для
заявителей ситуация (в отношении защищаемых Конвенцией прав, на
которые они ссылаются) была бы иной, будь они врачами
государственного медицинского учреждения или частной клиники? В
самом деле, они не утверждают, что пострадали от вмешательства в
их право на договорные отношения со своими пациентами; они
жалуются лишь на нарушение их права просто заниматься
профессиональной деятельностью. А в таком случае может ли иначе
обстоять дело с правом заниматься другими профессиями,
"свободными" или нет?
Кроме того, для меня не представляется возможным, решая вопрос
о применимости статьи 6 п. 1, различать предоставление права
заниматься какой-либо профессией и лишение этого права, если
только не исходить из доктрины приобретенных прав, которая, как
это признано юридической наукой, не имеет всеобщего применения. В
Решении по делу Кенига, на котором основано настоящее Решение,
такое различие делается (см. возражения против этого в моем особом
мнении, с. 47).
Из доктрины, на которой основано Решение по делу Кенига, с
дополнениями, вытекающими из настоящего Решения, следует, что
право заниматься какой-либо профессией, даже если оно
регламентируется в основном публичным правом, является
"гражданским правом" в смысле статьи 6 п. 1. Значит, любое
разбирательство, каким бы оно ни было: административным или
дисциплинарным, предметом или косвенными последствиями которого
являются предоставление или лишение права заниматься
профессиональной деятельностью, будет касаться "определения
гражданских прав": соответственно оно должно отвечать требованиям
этой статьи, по крайней мере в последней инстанции. Совершенно
неизбежным, на мой взгляд, следствием доктрины, по которой было
принято Решение по делу Кенига и настоящее Решение, несмотря на
все оговорки, представленные сплошь и рядом в них обоих, станет
то, что в праве большинства государств - членов появятся
несоответствия Конвенции.
На мой взгляд, последствие такого рода недопустимо и не будет
понято государствами - членами. Поэтому оно имеет для меня скорее
значение довода ad absurdum. Однако следует обратиться к причинам
данного неприемлемого результата. По моему мнению, они, несомненно
связаны со стремлением втиснуть в прокрустово ложе статьи 6 п. 1
такие правовые ситуации, для которых она явно не была создана.
5. Чтобы как-то обойти данные последствия, в решении
проявляется тенденция к смягчению исходной доктрины,
предусматривается, в частности, возможность отказа от публичности
процесса. Однако это слабое средство. Если предусмотрено, что
процесс должен быть публичным, в принципе ни одна из сторон не
может отказаться от этого, ибо эта публичность предусмотрена не
ради каких-то исключительных интересов участников, а в интересах,
которые выше интересов сторон, т.е. в интересах правосудия; если
же, напротив, публичность исключается, как это совершенно
справедливо делается при разбирательстве дел дисциплинарного
порядка, то такой "отказ" от публичности, заявленный одной из
сторон, теряет всякий смысл.
Отмечу мимоходом, что ссылка (п. 59 настоящего Решения) на дело
Девеера (Серия A, т. 96, т. 35, п. 49), по моему мнению, к делу не
относится: отказ на основе договора или мировой сделки от
обращения в суд и рассмотрения в соответствии со статей 6 п. 1
вопроса об оспариваемом материальном праве - это совершенно иное
дело. Доктриной признается, что такое право на отказ совершенно не
предполагает права сторон организовывать нечто вроде процесса по
их усмотрению, после того как он был начат ими или против них
(запрещение соглашения об установлении процедуры самими
сторонами).
Я, со своей стороны, не думаю, что можно таким образом
применять статью 6. Если какое-то дело основано на данной норме,
то она должна применяться полностью in toto, и констатация
невозможности или нецелесообразности полного ее применения
является, по моему мнению, доказательством неприменимости данной
нормы к данному делу или к определенному классу дел.
Я в принципе хотел бы заявить о своем категорическом возражении
против эклектического применения гарантий статьи 6 п. 1. Кроме
того, что такое применение может быть несовместимым с духом и
буквой этой нормы, оно может оказаться и очень опасным для
интересов сторон.
6. В конечном итоге в решении сделан вывод о нарушении статьи 6
п. 1 в одном из ее аспектов, которые для данного дела имеют весьма
второстепенное и маргинальное значение - это отсутствие
публичности в разбирательстве дисциплинарного характера. Следует
отметить, что заявители также высказывали эту претензию, но с
целью, которая совершенно не связана с гарантией публичности в
смысле статьи 6 п. 1. И чтобы прийти к такому весьма
незначительному результату, в Решении сделаны такие выводы, от
которых придут в замешательство государства - члены и которые, по
меньшей мере, приведут ко все возрастающей правовой неуверенности
в таком тонком вопросе, как вопрос судебных гарантий,
предусмотренных Конвенцией. Именно по этой причине, к моему
большому сожалению, я не могу с этим согласиться.
B
Я полностью согласен с настоящим Решением в части, касающейся
вывода об отсутствии нарушения права на свободу ассоциации в
смысле статьи 11 Конвенции.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПИНЕЙРО ФАРИНЬИ
К моему большому сожалению, я не могу присоединиться к мнению
большинства моих коллег по вопросу нарушения статьи 6 Европейской
конвенции о защите прав человека.
В самом деле:
1. Я думаю, что в медицинской профессии над материальным
доминирует духовное, так что право, затронутое в связи с временным
лишением права заниматься врачебной практикой, имеет публичный
характер, а не гражданский (я об этом уже говорил mutatis mutandis
в моем особом мнении по делу Кенига).
2. Я согласен с большинством (п. 47 Решения) в том, что "каждый
из двух официальных текстов п. 1 статьи 6 Конвенции - французский
("contestation sur" - "оспаривание") и английский ("determination
of" - "определение") говорит не о тонких связях и отдаленных
последствиях; гражданские права и обязанности должны быть
очевидным предметом - или одним из предметов - "спора"; и это
право должно прямо определяться результатом судебного процесса;
имеет прямое значение для установления этих прав".
Но я думаю, что в дисциплинарных органах Ордена не обсуждались
последствия поведения д-ров Ле Конта, Ван Левена и Де Мейера для
частноправовых отношений с их клиентами.
Разбирательство в дисциплинарных органах (советах провинций и
апелляционных), а затем в Кассационном суде касалось только
профессионально-этических вопросов, а они не регулируются
гражданским правом.
3. Я согласен со следующим утверждением большинства (п. 42
Решения): о том, что при дисциплинарных преследованиях
оспариваются не "гражданские права и обязанности"... Однако не
исключена возможность того, что при некоторых обстоятельствах дело
будет обстоять иначе".
Это означает, что обычно разбирательства дисциплинарного
характера не подпадают под требования статьи 6 п. 1 Конвенции.
Оправдана ли применимость статьи 6 п. 1 к дисциплинарному
разбирательству?
По моему мнению, применимость или неприменимость статьи 6 п. 1
определяется не результатом данного разбирательства, не налагаемой
санкцией.
Применимость статьи 6 п. 1 зависит от предмета разбирательства,
и в нем causa petendi является одним из элементов.
Процессуальное отношение представляет собой динамичное
правоотношение (Manuel Andrade, {Licoes} do Processo Civil, p.
363) или, точнее, поступательно изменяющееся отношение, ибо оно
постепенно продвигается к окончательному результату процесса, и
именно поэтому мы не можем ждать принятия решения, чтобы
установить, решается ли в нем вопрос "определения гражданских прав
и обязанностей".
Мне не кажется, что при дисциплинарном разбирательстве следует
(или не следует) выполнять требования статьи 6 п. 1 в зависимости
от того, идет ли речь о лишении права заниматься врачебной
практикой (вопрос применимости) или от других дисциплинарных
санкций, таких как: предупреждение, порицание, выговор, налагаемых
по окончании разбирательства, которое может далеко отойти от норм
Конвенции. Эта неопределенность, зависящая от результата, может
существовать вплоть до принятия окончательного решения.
Настоящее дело касается только нарушения профессионально-
этических норм, чем, по моему мнению, и объясняется неприменимость
статьи 6 п. 1 Конвенции.
4. В заключение я полагаю, что не было нарушения ни статьи 6 п.
1, ни статьи 11 Конвенции.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕТТИТИ
Вместе с большинством Суда я голосовал за признание
применимости статьи 6 п. 1. Однако я должен представить здесь свое
толкование данного вопроса в свете проблемы публичности. Вопрос
публичности возникал на этапе кассационного обжалования при
рассмотрении дела, которое заключалось в простой проверке
законности принятых решений.
Вопрос публичности разбирательства по смыслу статьи 6 возник по
той причине, что бельгийское законодательство не предусматривает
жалоб по вопросам общего характера, каким является вопрос о
публичности в смысле статьи 6.
Полное, с соблюдением требований общего характера,
разбирательство необходимо для того, чтобы не допустить
злоупотреблений юрисдикционных органов Ордена, который может,
например, преследовать в дисциплинарном порядке какое-то
поведение, связанное с определенной позицией профсоюза или
корпорации; это противовес той судебной функции, которую имеет
Орден.
Если на последней ступени юрисдикции Ордена предусмотрено
обжалование общего характера, то публичность на этой единственной
ступени уже в достаточной степени удовлетворяет требованиям данной
статьи Конвенции.
В данном случае нельзя не учитывать особенности дисциплинарного
процесса, а также его тесную связь с традицией отвечать целям
профессий, выполняющих миссию государственной службы в области
здравоохранения и правосудия.
Принцип осуществления разбирательства лицами той же профессии
определяется внутренней необходимостью, связанной с хранением
тайны профессиональных материалов, с получением конфиденциальных
признаний со стороны третьих лиц, с защитой чести лиц данной
свободной профессии.
Публичность разбирательства в совете Ордена и в апелляционной
инстанции может сказаться на дальнейшей карьере тяжущегося в
случае последующего признания его невиновности. Предоставление
права выбора закрытого или открытого процесса лицу, которому
предъявлено обвинение, не представляет собой достаточную защиту. В
крайнем случае в поисках новых решений законодательного или
регламентарного характера можно предусмотреть публичность в
апелляционном органе, но тогда доступ на слушания может быть
предоставлен только членам, относящимся к данной профессии.
Но лучшим решением, в котором сочетались бы соблюдаемые
профессиональные традиции и нормы справедливого разбирательства в
свете Европейской конвенции, может быть, по моему мнению, решение,
когда публичность предусматривается только на последнем этапе
рассмотрения дела.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЭРА ВИНСЕНТА ЭВАНСА
1. Я согласен с Решением Суда в том, что не было нарушения
статьи 11 Конвенции.
2. В то же время я сожалею, что не могу разделить мнение
большинства Суда о том, что имело место нарушение статьи 6 п. 1. С
моей точки зрения, статья 6 не применима в данном деле, т.к. в
разбирательстве, на которое жалуются заявители, не было спора о
гражданских правах и обязанностях, а также уголовных обвинений в
смысле данной статьи Конвенции.
3. Суд рассматривает понятие "гражданских прав и обязанностей",
фигурирующее в статье 6, как относящееся к правам частноправового
характера (см. Решение по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. Серия
A, т. 13, с. 39, п. 49; Решение по делу Кенига от 28 июня 1978 г.
Серия A, т. 27, с. 32, п. 95; п. 44 и 48 настоящего Решения).
4. Толкование терминов "гражданские права и обязанности" в их
соотнесении с частными правами и обязанностями соответствует
французскому тексту статьи 6, оно связано с историей подготовки
статьи 6, когда подчеркивалась мысль о том, что эти термины должны
иметь ограничительное значение, в особенности в отношении
публичного права, включая и административное. Я поддерживаю
утверждение о том, что только тонкие связи и отдаленные
последствия недостаточны, ибо такие права и обязанности должны
быть очевидным предметом "спора", а результат процесса должен быть
определяющим для установления этих прав (п. 47 настоящего
Решения). Мое несогласие с мнением большинства в Суде касается
вывода о том, что предметом данного спора или разбирательства
было, по их утверждению, определение частного права.
5. Данное разбирательство проводилось в соответствии с
королевскими указами, регулирующими в Бельгии деятельность Ордена
врачей и наделяющими дисциплинарными полномочиями органы Ордена
для "обеспечения соблюдения норм медицинской этики и поддержания
чести, скромности, честности и достоинства членов Ордена" (п. 24
Решения). Таким образом, разбирательства в советах провинций и
апелляционном, а затем в Кассационном суде касались вопросов
публичного характера. Предметом разбирательства был дисциплинарный
вопрос - обеспечение соблюдения норм профессиональной этики, а не
определение частных прав. То, что в результате разбирательства
могли оказаться затронутыми права частного характера, является, по
моему мнению, недостаточным, чтобы относить этот вопрос к сфере
действия статьи 6.
6. Данное Решение имело следствием применение статьи 6 п. 1 к
таким делам, для которых она, по моему мнению, не предназначалась
и к которым не всегда подходят ее требования, в частности, по
вопросу публичности. Например, по дисциплинарным делам не всегда
полезно для общественных интересов и желательно для отдельных лиц,
чтобы разбирательство было публичным, в особенности когда лицо
признается невиновным в совершении какого-либо профессионального
проступка. Применение статьи 6 п. 1 к дисциплинарным случаям может
также породить некоторые трудности, связанные с составом
дисциплинарных органов, а также с тем, что такие органы не всегда
"установлены законом".
7. Остается рассмотреть, предполагалось ли в дисциплинарных
разбирательствах по данному делу определить наличие уголовного
обвинения, предъявленного заявителям. Так как по мнению Суда,
данное разбирательство касалось определения гражданских прав и
обязанностей, он посчитал излишним решать данный вопрос (п. 53
Решения). Как отмечено Судом, решая вопрос о приемлемости жалоб,
Комиссия заявила, что дисциплинарные органы Ордена не могли
рассматривать уголовные обвинения (п. 52 Решения). Я не вижу
никаких оснований, чтобы не согласиться с ее мнением. Хотя в деле
Энгель и другие разбирательство велось в соответствии с
дисциплинарным законодательством, Суд решил, что некоторые
выдвинутые против заявителей обвинения относятся к "уголовной"
сфере, ибо их целью было наложение суровых наказаний в виде
лишения свободы (Серия A, т. 22, с. 36, п. 85). В настоящем деле
ни предъявленные заявителям обвинения, ни примененные
дисциплинарными органами санкции не носили уголовного характера.
Нет сомнения в том, что отказ г-на Ле Конта выполнить требования
Ордена привел в дальнейшем к тому, что против него были выдвинуты
уголовные обвинения и он был приговорен к заключению и штрафу, но
при этом не было никаких жалоб о нарушении статьи 6 бельгийскими
судами.
8. По этим причинам я делаю заключение, что не было нарушения
статьи 6 Конвенции.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ТОРА ВИЛЬЯЛМСОНА
Я присоединяюсь к особому мнению судьи сэра Винсента Эванса.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF LE COMPTE, VAN LEUVEN AND DE MEYERE v. BELGIUM
JUDGMENT
(Strasbourg, 23.VI.1981)
In the case of Le Compte, Van Leuven and De Meyere,
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session in application of Rule 48 of the Rules of Court
and composed of the following judges:
Mr. G. Wiarda, President,
Mr. R. Ryssdal,
Mr. H. Mosler,
Mr. M. Zekia,
Mr. J. Cremona,
Mr. {Thor Vilhjalmsson},
Mrs. D. Bindschedler-Robert,
Mr. D. Evrigenis,
Mr. G. Lagergren,
Mr. L. Liesch,
Mr. {F. Golcuklu},
Mr. F. Matscher,
Mr. J. Pinheiro Farinha,
Mr. E. Garcia de Enterria,
Mr. {M. Sorensen},
Mr. L.-E. Pettiti,
Mr. B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
Mr. R. Macdonald,
Mr. A. Vanwelkenhuyzen, ad hoc judge,
and also Mr. M.-A. EISSEN, Registrar, and Mr. H. PETZOLD,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private from 26 to 28 November 1980 and
then on 29 and 30 January and 27 May 1981,
Delivers the following judgment, wich was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case of Le Compte, Van Leuven and De Meyere was referred
to the Court by the European Commission of Human Rights ("the
Commission") and the Government of the Kingdom of Belgium ("the
Government"). The case originated in two applications against that
State lodged with the Commission in 1974 and 1975 by three Belgian
nationals, Dr. Herman Le Compte, Dr. Frans Van Leuven and Dr. Marc
De Meyere, under Article 25 (art. 25) of the Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the
Convention"). The Commission ordered the joinder of the
applications on 10 March 1977.
2. Both the Commission's request and the Government's
application were lodged with the registry of the Court within the
period of three months laid down by Articles 32 par. 1 and 47
(art. 32-1, art. 47) - the former on 14 March 1980 and the latter
on 23 April 1980. The request referred to Articles 44 and 48 (art.
44, art. 48) and to the declaration made by the Kingdom of Belgium
recognising the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46)
(art. 46); the application referred to Article 48 (art. 48). The
purpose of the request and the application is to obtain a decision
from the Court as to whether or not the facts of the case disclose
a breach by the respondent State of its obligations under Articles
6 and 11 (art. 6, art. 11).
3. Mr. W. Ganshof van der Meersch, the elected judge of Belgian
nationality, was called upon to sit as an ex officio member of the
Chamber of seven judges to be constituted (Article 43 of the
Convention) (art. 43). However, by letter dated 21 March 1980, he
declared that he withdrew pursuant to Rule 24 par. 2 of the Rules
of Court. On 9 April, the Government appointed as ad hoc judge Mr.
A. Vanwelkenhuyzen, Professor at the Free University of Brussels
(Article 43 of the Convention and Rule 23 par. 1) (art. 43).
On 29 April, Mr. G. Balladore Pallieri, the President of the
Court and an ex officio member of the Chamber (Rule 21 par. 3
(b)), drew by lot, in the presence of the Registrar, the names of
the five other members, namely Mr. G. Wiarda, Mr. R. Ryssdal, Sir
Gerald Fitzmaurice, Mrs. D. Bindschedler-Robert and Mr. L. Liesch
(Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 par. 4) (art.
43).
4. Mr. Balladore Pallieri assumed the office of President of
the Chamber (Rule 21 par. 5). He ascertained, through the
Registrar, the views of the Agent of the Government and the
Delegates of the Commission regarding the procedure to be
followed. On 23 May 1980, he decided that the Agent should have
until 15 August 1980 to file a memorial and that the Delegates
should be entitled to file a memorial in reply within two months
from the date of the transmission of the Government's memorial to
them by the Registrar.
The Government's memorial was received at the registry on 20
August 1980. On 22 October, the Secretary to the Commission
informed the Registrar that the Delegates would reply thereto at
the hearings; he also transmitted to the Registrar the
observations of the applicants' lawyer on the Commission's report.
5. On 1 October 1980, the Chamber decided under Rule 48 to
relinquish juridiction forthwith in favour of the plenary Court.
6. After consulting, through the Registrar, the Agent of the
Government and the Delegates of the Commission, the President of
the Court directed on 7 October that the oral proceedings should
open on 25 November.
7. The oral hearings were held in public at the Human Rights
Building, Strasbourg, on 25 November; Mr. Wiarda, then Vice-
President of the Court, presided as Mr. Balladore Pallieri was
unable to attend. The Court had held a preparatory meeting
immediately before the hearings opened. Sir Vincent Evans, the
judge elected on 29 September 1980 to replace Sir Gerald
Fizmaurice, sat in the latter's stead (Rule 2 par. 3 of the Rules
of Court).
There appeared before the Court:
- for the Government
Mr. J. Niset, Legal Adviser at the Ministry of Justice, Agent,
Mr. J. M. Nelissen Grade, Counsel,
MR. J. Putzeys
MR. S. Gehlen, lawyers for the Ordre des {medecins} (Medical
Association),
Mr. F. Verhaegen, adviser at the Ministry of Public Health,
Mr. F. Vinckenbosch, {secretaire} d'administration at the
Ministry of Public Health, Advisers;
- for the Commission
Mr. G. Sperduti,
MR. M. Melchior, Delegates,
MR. J. Bultinck, the applicant's lawyer before the Commission,
assisting the Delegates (Rule 29 par. 1, second sentence, of the
Rules of Court).
The Court heard addresses by Mr. Nelissen Grade for the
Government and by Mr. Sperduti, Mr. Melchior and Mr. Bultinck for
the Commission, as well as their replies to questions put by the
Court. It requested those appearing to produce various documents;
these were supplied by the Commission on 25 November 1980 and 26
January 1981.
AS TO THE FACTS
I. The particular circumstance of the case
A. Dr. Le Compte
8. Dr. Herman Le Compte, a Belgian national born in 1929 and
resident at Knokke-Heist, is a medical practitioner.
1. The suspension ordered in 1970
9. On 28 October 1970, the West Flanders Provincial Council of
the Ordre des {medecins} (Medical Association), which sits in
Bruges, ordered that Dr. Le Compte's right to practise medicine be
suspended for six weeks. The ground was that he had given to a
Belgian newspaper an interview considered by the Council to amount
to publicity incompatible with the dignity and reputation of the
profession. The applicant lodged an objection (opposition) against
this decision, which had been given in absentia, but it was
confirmed by the Provincial Council on 23 December 1970, the
applicant again having failed to appear.
Dr. Le Compte thereupon referred the matter firstly to the
Appeals Council of the Ordre des {medecins}, which, on 10 May
1971, held his appeal to be inadmissible, and secondly to the
Court of Cassation, on 7 April 1972, the latter declared his
appeal on a point of law inadmissible, on the ground that it had
been filed without the assistance of a lawyer entitled to practise
before that Court.
The order suspending Dr. Le Compte's right to practise became
effective on 20 May 1972 but he did not comply with it. For this
reason, on 20 February 1973, the Furnes criminal court (tribunal
correctionnel) sentenced him, pursuant to Article 31 of Royal
Decree no. 79 of 10 November 1967 on the Ordre des {medecins}, to
imprisonment and a fine.
This decision was confirmed on 12 September 1973 by the Ghent
Court of Appeal; a appeal by Dr. Le Compte on a point of law was
dismissed by the Court of Cassation on 25 June 1974.
2. The suspension ordered in 1971
10. Concurrently with the foregoing proceedings, which are not
in issue in the present case (see paragraph 36 below), further
proceedings were in progress. In fact, on 30 June 1971 the
Provincial Council of the Ordre des {medecins} had, by a decision
rendered in absentia, ordered another suspension, for three
months, of the applicant's right to practise: the Council stated
that he had publicised in the press the above-mentioned decisions
of the disciplinary organs of the Ordre and his criticisms of
those organs, such conduct constituting contempt of the Ordre.
11. Dr. Le Compte had appealed to the Appeals Council of the
Ordre which had confirmed this decision although without upholding
the allegation of contempt. He had then referred the matter to the
Court of Cassation, where he relied on the same grounds.
He contended in the first place that compulsory membership of
the Ordre des {medecins}, without which no one may practise
medicine and subjection to the jurisdiction of its disciplinary
organs were contrary to the principle of freedom of association,
which is guaranteed by Article 20 of the Belgian Constitution and
Article 11 (art. 11) of the Convention.
The Court rejected this plea in the following terms:
"... compulsory entry on the register of an ordre which, like
the Ordre des {medecins}, is a public-law institution having the
function of ensuring the oberservance of the medical profession's
rules of professional conduct and the maintenance of the
reputation, standards of discretion, probity and dignity of its
members cannot be regarded as incompatible with freedom of
association, as guaranteed by Article 20 of the Constitution; ...
the appellant does not allege that the rule which he is
challenging goes beyond the bounds of the restrictions authorised
by Article 11 par. 2 (art. 11-2) of the Convention, for example
for the protection of health."
The applicant also alleged a violation of Articles 92 and 94 of
the Constitution: the first provides that the courts of law shall
have exclusive jurisdiction to determine disputes over civil
rights and the second prohibits the establishment of extraordinary
tribunals for the purpose of resolving such disputes. He pointed
out that the decision complained of had nonetheless been taken by
a disciplinary organ, set up by Royal Decree no. 79, and that it
had given a ruling on a civil right, namely the right to practise
medicine.
The Court of Cassation replied that "disciplinary proceedings
and the imposition of disciplinary sanctions are, in principle,
unrelated to the disputes over which exclusive jurisdiction is
reserved to the courts of law by Article 92 of the Constitution".
The Court added that, since the Councils of the Ordre des
{medecins} did not have jurisdiction to determine such disputes,
"they are not extraordinary tribunals whose estblishment is
prohibited by Article 94". Finally, the Court observed that
section 1 par. 8 (a) of the Act of 31 March 1967 (see paragraph 20
below) empowered the Crown "to reform and adapt the legislation
governing the practice of the various branches of medicine" and
that "the legislature was referring, inter alia, to the Act of 25
July 1938 establishing the Ordre des {medecins}, which Act
conferred disciplinary powers on the Councils of the Ordre".
Lastly, Dr. Le Compte alleged that there had been a violation
of Article 6 par. 1 (art. 6-1) of the Convention. He argued that
the decision complained of had been given without any public
inquiry and by a tribunal composed of medical practitioners, which
could not be regarded as impartial since the kind of conduct of
which he was accused might harm his colleagues.
The Court of Cassation confined itself to pointing out that
Article 6 par. 1 (art. 6-1) did not apply to disciplinary
proceedings.
Accordingly, by judgment of 3 May 1974, the appeal was
dismissed.
12. Dr. Le Compte did not comply with the order suspending his
right to practise medicine, which became final following the Court
of Cassation's judgment. On that account he was sentenced by the
Bruges criminal court on 16 September and 15 October 1974 to terms
of imprisonment and fines. He lodged an appeal against the first
decision and an objection against the second, which had been
rendered in absentia.
13. Since that time, a number of further proceedings have been
instituted, both disciplinary, for the publicity given by the
applicant to his dispute with the Ordre, and criminal, for his
refusal to comply with the measures imposed by its Councils.
One of the disciplinary proceedings resulted in Dr. Le Compte's
being struck off the register of the Odre with efect from 26
December 1975. In this connection he lodged a further application
(no. 7496/76) with the Commission on 6 May 1976; that application,
which the Commission declared admissible on 4 December 1979, is
not relevant for the examination of the present case.
The criminal proceedings, at first instance, led to prison
sentences and to fines.
B. Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere
14. Dr. Frans Van Leuven and Dr. Marc De Meyere are medical
practitioners, born in 1931 and 1940, respectively. Both of them
reside at Merelbeke and are Belgian nationals.
15. On 20 January 1973, thirteen medical practitioners
practising in and around Merelbeke filed a complaint to the effect
that these two applicants had committed breaches of the rules of
professional conduct; it was alleged, in particular, that they had
systematically limited their fees to the amounts reimbursed by the
Social Security, even when on emergency duty, and had distributed
without charge to private houses a fortnightly magazine called
Gezond in which general practitioners were held up to ridicule. On
14 March 1973, the applicants were heard by the Bureau of the
Provincial Council of the Ordre. They admitted that they had
limited the fees charged to their own clients but not the fees
charged when they were on emergency duty. In addition, they
pointed out that they were not the publishers of Gezond and they
denied that they had lampooned their colleagues in its pages.
16. On 19 March 1973, another medical practitioner lodged a
further complaint against the applicants; he alleged that, two
days after their appearance before the Bureau of the Provincial
Council, they had put up in the waiting rooms of the Merelbeke
medical centre a notice informing the public of the first
complaint and the reasons therefor. On 23 May 1973, the Bureau of
the Provincial Council heard the applicants in connection with the
second complaint. They declared that they were entitled to provide
the public with information about the situation, especially as it
was already a matter of common knowledge.
17. The East Flanders Provincial Council of the Ordre des
{medecins}, which sits in Ghent, summoned Dr. Van Leuven and Dr.
De Meyere to answer several allegations.
On 24 October 1973, it directed that their right to practise
medicine be suspended for a period of one month for having charged
fees limited to the amounts reimbursed by the Social Security, for
having contributed to the magazine Gezond and for having made
therein public utterances judged offensive to their colleagues. In
addition, Dr. Van Leuven was reprimanded for his behaviour when
appearing before the Bureau of the Provincial Council on 14 March
1973. These various decisions were based on Articles 6 par. 2 and
16 of Royal Decree no. 79.
The Provincial Council considered, on the other hand, that the
posting in the waiting rooms of the medical centre of a notice
judged contrary to the rules of professional conduct did not
warrant a disciplinary sanction, bearing in mind that the notice
had been removed following a request from the Bureau.
18. The applicants appealed to the Appeals Council.
On 24 June 1974, the latter declared the appeal admissible and
upheld the Provincial Council's decision insofar as it had found
established the allegations relating to the charging of fees
limited to the amounts reimbursed by the Social Security and the
contribution to the magazine Gezond. For the rest, the Appeals
Council set aside the decision challenged and, after taking into
account the complaint regarding the notice in the waiting rooms
and joining it with the two other complaints, directed that the
right of Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere to practise medicine be
suspended for a period of fifteen days.
19. On 25 April 1975, the Court of Cassation ruled against the
applicants, who had appealed on a point of law.
The Court rejected the ground of appeal based on breach of
Article 11 (art. 11) of the Convention; it considered that the
functions of the Ordre des {medecins} "are by no means unrelated
to the protection of health and that compulsory entry ... on the
register of an Ordre of this kind does not exceed the restrictions
on freedom of association which are necessary for the protection
of health".
The Court in addition declared inadmissible, for want of legal
interest, the ground of appeal to the effect that the limitation
of fees to the amounts reimbursed by the Social Security was in
conformity with both the law and the rules of professional conduct
for medical practitioners; the Court found that the suspension had
in fact also been imposed as a sanction for other disciplinary
offences.
II. The ordre des medecins
20. The ordre des {medecins}, which was established by an Act
of 25 July 1938, was re-organised by Royal Decree no. 79 of 10
November 1967. This Decree was made under the Act of 31 March 1967
"investing the King with certain powers with a view to ensuring
economic revival, acceleration of regional reconversion and a
stable, balanced budget". The Act enabled the Crown, acting by
Decrees in Council, to take "all appropriate steps ... to further
the quality and ensure satisfactory provision of health care
through reform and adaptation of the legislation governing the
practice of the various branches of medicine" (section 1 par. 8
(a)); it specified that such Decrees could "repeal supplement,
amend or replace existing legal provisions" (section 3).
21. Article 2 of Royal Decree no. 79 provides that "the Ordre
des {medecins} shall include all physicians, surgeons and
obstetricians who are permanently resident in Belgium and entered
on the register of the Ordre for the Province where they have
their permanent residence" and that "in order to practise medicine
in Belgium, every medical practitioner" - whether Belgian or
foreign - "must be entered on the register of the Ordre".
Military doctors, however, are only obliged to be entered on
the register if they practise outside their military duties.
22. Alongside the Ordre des {medecins}, there exist in Belgium
private associations formed to protect the professional interests
of medical practitioners. The most important of these associations
are consulted and invited to take part in collective negotiations
when the Government are considering the adoption of decisions
affecting those interests, to propose candidates for nomination as
members of certain organs and to appoint their representatives on
others, and to take various measures themselves.
A. Organs
23. The Ordre des {medecins} "shall enjoy civil personality in
public law" (Article 1, third paragraph, of Royal Decree no. 79).
It comprises three kinds of organs, namely Provincial Councils,
Appeals Councils and the National Council.
1. Provincial Councils
24. The Provincial Councils (of which there are ten) consist of
a number, which is always even and is fixed by the Crown, of
members and substitute members who are medical practitioners of
Belgian nationality elected for six years by doctors entered on
the register of the Ordre. There are also an assessor and a
substitute assessor who are judges of first instance courts
appointed for six years by the Crown; the assessor has a
consultative status (Articles 5 and 8 par. 1 of Royal Decree no.
79).
The Council's functions are defined by Article 6 of Royal
Decree no. 79 in the following terms:
"1- to keep the register of the Ordre. They may refuse or defer
entry on the register if the person applying has been guilty
either of an act of such seriousness as would cause the name of a
member of the Ordre to be struck off the register or of serious
misconduct damaging the reputation or dignity of the profession.
If the medical commission ... has decided and notified the
Ordre that a medical practitioner no longer fulfils the conditions
required for practising medicine or that it is neccessary, for
reasons of physical or mental disability, to place a restriction
on the practise by him of medicine, the relevant Provincial
Council shall, in the first case, remove the practitioner's name
from the register and, in the second case, make the maintenance of
his name thereon subject to observance of the restriction ordered.
A practitioner's name may also be removed from the register at
his own request.
Reasons must be given for any decision refusing or deferring
entry on the register, removing a practitioner's name therefrom or
making its maintenance thereon subject to restrictive conditions;
2- to ensure observance of the rules of professional conduct
for medical practitoners and the upholding of the reputation,
standards of discretion, probity and dignity of the members of the
Ordre. They shall to this end be responsible for disciplining
misconduct committed by their registered members in or in
connection with the practice of the profession and serious
misconduct committed outside the realm of professional activity,
whenever such misconduct is liable to damage the reputation or
dignity of the profession;
3- to give, of their own motion or on request, the members of
the Ordre advice on matters of professional conduct...; such
advice shall be submitted to the National Council for approval...;
4- to notify the relevant authorities of any acts involving
illegal practice of medicine of which the Councils have knowledge;
5- to act, at the joint request of those concerned, as final
arbitrator in disputes regarding the fees claimed by a medical
practitioner from his client ...;
6- to reply to all requests for advice emanating from courts of
law in connection with disputes as to fees;
7- to settle the annual subscription ... including the amount
fixed by the National Council for each registered member."
25. The Provincial councils are distinct from the medical
commissions which have been set up, outside the Ordre, in each
Province and are composed in addition to medical and
pharmaceutical practitioners of members of the paramedical
professions and of officials of the Ministry of Public Health
(Article 36 of Royal Decree no. 78). These commissions have two
functions. The first is general and consists of "proposing to the
authorities any measures designed to make a contribution to public
health" and of "ensuring that practitioners ... (and) members of
the paramedical professions collaborate effectively in the
implementation of the measures laid down by the authorities for
the purpose of preventing or combatting diseases subject to
quarantine or communicable diseases". The second, specific
function comprises various responsibilities: "checking and ...
approving practitioners' diplomas"; "withdrawing approval or
making its continuance in force subject to the acceptance by the
person concerned of (certain) restrictions"; "ensuring that the
practice of medicine (is conducted) in accordance with the laws
and regulations"; "detecting and ... reporting to the prosecuting
authority cases of illegal practice"; assessing the demand for
emergency services and supervising their operation; "informing
interested parties, whether acting in public or private capacity,
of decisions taken" as regards a practitioner's exercise of his
profession; "advising the organs of the Ordres concerned of
allegations of professional misconduct against practitioners";
"supervising public sales where medicines are involved" (Article
37).
2. The Appeals Councils
26. The two Appeals Councils - one of which uses the French and
the other the Dutch language - have their seat "in the Greater
Brussels area". They are each composed of ten medical
practitioners of Belgian nationality (five members and five
substitute members) elected for six years by the Provincial
Councils from among persons other than their own members, and ten
Court of Appeal judges (five members and five substitute members)
appointed by the Crown for the same length of time. From among
these judges, the Crown designates the Chairman, who has a casting
vote, and the member who is to act as rapporteur (Article 12 par.
1 and 2 of Royal Decree no. 79).
The Appeals Councils hear appeals from decisions given by the
Provincial Councils on matters of registration or discipline. They
deal, as the body of first and final instance, with claims
concerning the regularity of elections to the Provincial Councils,
the Appeals Councils and the National Council. They also decide
cases on which the Provincial Councils have not given a ruling
within the prescribed time-limit. Finally, they settle any dispute
between Provincial Councils regarding a practitioner's place of
permanent residence (Article 13).
3. The National Council
27. The National Council comprises twenty persons (ten members
and ten substitute members) of Belgian nationality who are
respectively elected by each of the Provincial Councils from among
medical practitioners entered on its register, and twelve persons
(six members and six substitute members) appointed by the Crown
from among medical practitioners nominated in lists of three
candidates by the medical faculties in the country. The National
Council is presided over by a judge of the Court of Cassation
chosen by the Crown and consists of two sections - one French-
speaking, the other Dutch-speaking - each of which elects from
among its number a Vice-President (Article 14).
The National Council formulates "those general principles and
those rules concerning the morality, reputation, standards of
discretion, probity and devotion to duty essential for practice of
the profession which constitute the code of professional conduct
for medical practitioners"; these principles and rules may be made
compulsory by Royal Decrees in Council (a draft code failed to
receive Royal approval). It keeps up to date a list of those
disciplinary decisions given by the Provincial and Appeals
Councils which are no longer open to appeal. It gives reasoned
opinions "on general matters, on problems of principle and on the
rules of professional conduct". It settles the amount of the
subscription medical practitioners are asked to pay to the Ordre.
More generally, it takes "all steps necessary for the achievement
of the aims of the Ordre" (Article 15).
B. Procedure in disciplinary matters
28. In the procedure relating to disciplinary and registration
matters, which is primarily governed by the Royal Decree of 6
February 1970 "regulating the organisation and working of the
Councils of the Ordre des {medecins}", the contending parties are
always heard. There may be three stages: a ruling at first
instance by the Provincial Council, a ruling at final instance by
the Appeals Council and a review by the Court of Cassation of the
legality of the decisions and the observance of formal
requirements.
1. Before the organs of the Ordre
29. The procedure begins before the Provincial Council which
"acts either on its own initiative, or at the request of the
National Council, the Minister responsible for public health, the
procureur du Roi or the medical commission, or on complaint by a
medical practitioner or a third party" (Article 20 par. 1, first
sub-paragraph, of Royal Decree no. 79). The procedure continues
before the Appeals Council if it has been seised either by the
practitioner concerned, or by the Provincial Council's assessor,
or by the President of the National Council acting jointly with
one of the Vice-Presidents; an appeal has suspensive effect
(Article 21).
30. Investigation of the matter necessarily involves the
participation of a member of the judiciary: before the Provincial
Council, for the purposes of the initial investigation, this will
be the assessor; before the Appeals Council, for the purposes, if
need be, of a supplementary investigation, it will be the Council
member acting as rapporteur (see paragraphs 24 and 26 above).
Furthermore, the Provincial Council member who acted as rapporteur
may always be heard by the Appeals Council (Articles 7 par. 1, 12
par. 2 and 20 of Royal Decree no. 79).
31. Before the Provincial and Appeals Councils, the proceedings
are conducted in private (Article 24 par. 1, sub-paragraph 3, of
Royal Decree no. 79 and Article 19 of the Royal Decree of 6
February 1970). The medical practitioner concerned has the right
to be informed as soon as possible of the opening of an inquiry
against him (Article 24 of the Royal Decree of 6 February 1970);
the procedure further provides for time-limits and formalities
allowing him to have adequate time and facilities for the
preparation of his defence (Articles 25 and 31); in addition, it
contains guarantees concerning the use of languages (Articles 36
to 39).
The practitioner is also entitled to challenge the members of
the organ hearing his case; he appears in person and may be
assisted by one or more counsel who, like himself, may inspect the
case-file (Articles 26, 31 and 40 to 43).
32. The Provincial and Appeals Councils are bound to deliver
their ruling within a reasonable time, to preserve the secrecy of
their deliberations and to give reasons for their decision. The
person concerned must be promptly informed of the decision and of
any appeal which may have been entered. Decisions are taken by
simple majority. However, a two-thirds majority is required for
striking a practitioner off the register of the Ordre or for his
suspension for more than a year. The same rule applies to Appeals
Council decisions ordering a sanction where the Provincial Council
has imposed none or increasing the severity of the sanction
imposed by the Provincial Council (Article 25 in fine of Royal
Decree no. 79, Articles 4, 12, 26, 32 and 33 of the Royal Decree
of 6 February 1970). The sanctions which may be imposed by the
Provincial Councils - and also, if appropriate, the Appeals
Councils - are "warning, censure, reprimand, suspension of the
right to practise medicine for a period not exceeding two years
and striking off the register of the Ordre" (Article 16 of Royal
Decree no. 79).
2. Before the Court of Cassation
33. Under Article 23 of Royal Decree no. 79, "final decisions
of the Provincial Councils or the Appeals Councils may be referred
to the Court of Cassation either by the Minister responsible for
public health, or by the President of the National Council acting
jointly with one of the Vice-Presidents, or by the practitioner
concerned, on the ground of contravention of the law" - the latter
term being understood in a wide sense - "or of non-observance of a
formal requirement which is either a matter of substance or laid
down on pain of nullity". The Court will have before it the
complete case-file (decisions at first instance and on appeal,
memorials and final submissions of the parties, including a
detailed statement of the facts); however, it cannot verify the
findings of fact made by the Councils of the Ordre, unless it is
alleged that there has been a breach of the rules of evidence. The
Court does not have jurisdiction to rectify factual errors on the
part of the Appeals Councils or to examine whether the sanction is
proportionate to the fault.
An appeal to the Court of Cassation on a point of law has
suspensive effect.
3. Notification of the decision
34. Decisions in a disciplinary matter which have become final
are notified to the Minister of Public Health; the most important
ones (striking off the register of the Ordre or suspension of the
right to practise) are also notified to the medical commission and
to the procureur {general} attached to the Court of Appeal
(Article 27 of Royal Decree no. 79 and Article 35 of the Royal
Decree of 6 February 1970).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
35. Dr. Le Compte applied to the Commission on 28 October 1974,
Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere on 21 October 1975.
All three applicants claimed that the obligation to join the
Ordre des {medecins} and to be under the jurisdiction of its
disciplinary organs contravened Article 11 (art. 11) of the
Convention, taken alone or in conjunction with Article 17 (art.
17+11). They further alleged that during the course of the
disciplinary proceedings they had not had the benefit of the
guarantees laid down by Article 6 (art. 6) and that the sanctions
imposed on them were calculated to prevent them from disseminating
information and ideas, thereby violating Article 10 (art. 10).
36. On 6 October 1976 and 10 March 1977 respectively, the
Commission declared the applications admissible save on two
points: it rejected for non-exhaustion of domestic remedies
(Article 27 par. 3) (art. 27-3) the complaints made by all three
applicants under Article 10 (art. 10) and the complaints made by
Dr. Le Compte in connection with the decision given by the West
Flanders Provincial Council on 28 October 1970 (see paragraph 9
above).
On 10 March 1977, the Commission ordered the joinder of the
applications in pursuance of Rule 29 of its Rules of Procedure.
In its report of 14 December 1979 (Article 31 of the
Convention) (art. 31), the Commission expressed the opinion:
- unanimously, that there had been no breach of Article 11 par.
1 (art. 11-1) of the Convention since the Ordre des {medecins} did
not constitute an association;
- by eight votes to three, that Article 6 par. 1 (art. 6-1) was
applicable to the proceedings which led to the disciplinary
measures imposed on the applicants;
- that Article 6 par. 1 (art. 6-1) had been violated in that
the applicants did not receive a "public hearing" (eight votes to
three) before an "impartial tribunal" (seven votes to four).
The report contains three separate opinions, two of which are
dissenting.
FINAL SUBMISSIONS MADE TO THE COURT
37. In their memorial, the Government submitted:
"[May it please the Court] to hold that the facts of the
present case do not disclose any breach by the Belgian State of
its obligations under the European Convention on Human Rights."
AS TO THE LAW
I. The complaint made initially
concerning Article 10 (art. 10)
38. Initially, Dr. Le Compte, Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere
relied on Article 10 (art. 10) as well as on Articles 6 par. 1, 11
and 17 (art. 6-1, art. 11, art. 17): they maintained that the
disciplinary sanctions imposed on them by the Provincial and
Appeals Councils were designed to prevent them from disseminating
information and ideas. In so doing, they were attacking the actual
content of the decisions affecting them and not the procedure
leading thereto or the obligation to join the Ordre des
{medecins}. Accordingly, this was not merely a further legal
submission or argument adduced in support of their claims under
Articles 6 par. 1, 11 and 17 (art. 6-1, art. 11, art. 17), but a
separate complaint. Having been rejected by the Commission for non-
exhaustion of domestic remedies (see paragraph 36 above), this
complaint goes beyond the ambit of the case referred to the Court
(see, inter alia, the Schiesser judgment of 4 December 1979,
Series A no. 34, p. 17, par. 41).
II. The alleged violation of Article 6
par. 1 (art. 6-1)
39. The applicants claimed that they were victims of violations
of Article 6 par. 1 (art. 6-1), which reads as follows:
"1. In the determination of his civil rights and obligations or
of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair
and public hearing within a reasonable time by an independent and
impartial tribunal established by law. Judgment shall be
pronounced publicly but the press and public may be excluded from
all or part of the trial in the interests of morals, public order
or national security in a democratic society, where the interests
of juveniles or the protection of the private life of the parties
so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of
the court in special circumstances where publicity would prejudice
the interests of justice."
40. Having regard to the submissions of those appearing before
the Court, the first question for decision is whether this
paragraph is applicable; the majority of the Commission affirmed
that it was, but this was disputed by the Government.
A. The applicability of Article 6 par. 1 (art. 6-1)
41. Article 6 par. 1 (art. 6-1) applies only to the
determination of "civil rights and obligations or of any criminal
charge" (in the French text: "contestations sur [des] droits et
obligations de {caractere} civil" and "{bien-fonde} de toute
accusation en {matiere penale}"). As the Court has found on
several occasions, certain cases (in the French text: "causes")
are not comprised within either of these categories and thus fall
outside the Article's scope (see, for example, the Lawless
judgment of 1 July 1961, Series A no. 3, p. 51, par. 12; the
Neumeister judgment of 27 June 1968, Series A no. 8, p. 43, par.
23; the Guzzardi judgment of 6 November 1980, Series A no. 39, p.
40, par. 108).
42. Thus, as the Government rightly emphasised with reference
to the Engel judgment of 8 June 1976, disciplinary proceedings as
such cannot be characterised as "criminal"; nevertheless, this may
not hold good for certain specific cases (Series A no. 22, pp. 33
- 36, par. 80 - 85).
Again, disciplinary proceedings do not normally lead to a
contestation (dispute) over "civil rights and obligations" (ibid.,
p. 37, par. 87 in fine). However, this does not mean that the
position may not be different in certain circumstances. The Court
has not so far had to resolve this issue expressly; in the {Konig}
case, which was cited by the Commission and the Government, the
applicant was complaining solely of the duration of proceedings
which he had instituted before administrative courts after an
administrative body had withdrawn his authorisation to run his
clinic and then his authorisation to practise medicine (judgment
of 28 June 1978, Series A no. 27, p. 8, par. 18, and p. 28, par.
85; see also above-mentioned Engel judgment, pp. 36 - 37, par. 87,
first sub-paragraph).
43. In the present case, it is necessary to determine whether
Article 6 par. 1 (art. 6-1) applied to the whole or part of the
proceedings that took place before the Provincial and Appeals
Councils, which are disciplinary organs, and subsequently before
the Court of Cassation, a judicial body.
At least after the admissibility decisions of 6 October 1976
and 10 March 1977, the Government, the Commission and the
applicants scarcely discussed this issue other than in the context
of the words "contestations" (disputes) over "civil rights and
obligations". The Court considers that it too should take this as
its starting-point.
1. The existence of "contestations" (disputes)
over "civil rights and obligations"
44. In certain respects, the meaning of the words
"contestations" (disputes) over "civil rights and obligations" has
been clarified in the Ringeisen judgment of 16 July 1971 and the
{Konig} judgment of 28 June 1978.
According to the first of these judgments, the phrase in
question covers "all proceedings the result of which is decisive
for private rights and obligations", even if the proceedings
concern a dispute between an individual and a public authority
acting in its sovereign capacity; the character "of the
legislation which governs how the matter is to be determined" and
of the "authority" which is invested with jurisdiction in the
matter are of little consequence (Series A no. 13, p. 39, par.
94).
The very notion of "civil rights and obligations" lay at the
heart of the {Konig} case. The rights at issue included the right
"to continue his professional activities" as a medical
practitioner "for which he had obtained the necessary
authorisations". In the light of the circumstances of that case,
the Court classified this right as private, and hence as civil for
the purposes of Article 6 par. 1 (art. 6-1) (loc. cit., pp. 29 -
32, par. 88 - 91 and 93 - 95).
The ramifications of this line of authority are again
considerably extended as a result of the Golder judgment of 21
February 1975. The Court concluded that "Article 6 par. 1 (art. 6-
1) secures to everyone the right to have any claim relating to his
civil rights and obligations brought before a court or tribunal"
(Series A no. 18, p. 18, par. 36). One consequence of this is that
Article 6 par. 1 (art. 6-1) is not applicable solely to
proceedings which are already in progress: it may also be relied
on by anyone who considers that an interference with the exercise
of one of his (civil) rights is unlawful and complains that he has
not had the possibility of submitting that claim to a tribunal
meeting the requirements of Article 6 par. 1 (art. 6-1).
45. In the present case, a preliminary point needs to be
resolved: can it be said that there was a veritable "contestation"
(dispute), in the sense of "two conflicting claims or
applications" (oral submissions of counsel for the Government)?
Conformity with the spirit of the Convention requires that this
word should not be construed too technically and that it should be
given a substantive rather than a formal meaning; besides, it has
no counterpart in the English text of Article 6 par. 1 (art. 6-1)
("In the determination of his civil rights and obligations"; cf.
Article 49 (art. 49): "dispute").
Even if the use of the French word "contestation" implies the
existence of a disagreement, the evidence clearly shows that there
was one in this case. The Ordre des {medecins} alleged that the
applicants had committed professional misconduct rendering them
liable to sanctions and they denied those allegations. After the
competent Provincial Council had found them guilty of that
misconduct and ordered their suspension from practice - decisions
that were taken in absentia in the case of Dr. Le Compte (West
Flanders) and after hearing submissions on issues of fact and of
law from Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere in their cases (East
Flanders) -, the applicants appealed to the Appeals Council. They
all appeared before that Council where, with the assistance of
lawyers, they pleaded amongst other things Articles 6 par. 1 and
11 (art. 6-1, art. 11). In most respects their appeals proved
unsuccessful, whereupon they turned to the Court of Cassation
relying once more, inter alia, on the Convention (see paragraphs
10 - 11 and 15 - 19 above).
46. In addition, it must be shown that the "contestation"
(dispute) related to "civil rights and obligations", in other
words that the "result of the proceedings" was "decisive" for such
a right (see the above-mentioned Ringeisen judgment).
According to the applicants, what was at issue was their right
to continue to exercise their profession; they maintained that
this had been recognised to be a "civil" right in the {Konig}
judgment of 28 June 1978 (loc. cit., pp. 31 - 32, paragraphs 91
and 93).
According to the Government, the decisions of the Provincial
and Appeals Councils had but an "indirect effect" in the matter.
It was argued that these organs, unlike the German administrative
courts in the {Konig} case, did not review the lawfulness of an
earlier measure withdrawing the right to practise but had instead
to satisfy themselves that breaches of the rules of professional
conduct, of a kind justifying disciplinary sanctions, had actually
occurred. A "contestation" (dispute) over the right to continue to
exercise the medical profession was said to have arisen, if at
all, "at a later stage", that is when Dr. Le Compte, Dr. Van
Leuven and Dr. De Meyere contested before the Court of Cassation
the lawfulness of the measures imposed on them. The Government
further submitted that this right was not "civil" and invited the
Court not to follow the decision which it took in this respect in
the {Konig} judgment.
47. As regards the question whether the dispute related to the
above-mentioned right, the Court considers that a tenuous
connection or remote consequences do not suffice for Article 6
par. 1 (art. 6-1), in either of its official versions
("contestation sur", "determination of"): civil rights and
obligations must be the object - or one of the objects - of the
"contestation" (dispute); the result of the proceedings must be
directly decisive for such a right.
Whilst the Court agrees with the Government on this point, it
does not agree that in the present case there was not this kind of
direct relationship between the proceedings in question and the
right to continue to exercise the medical profession. The
suspensions ordered by the Provincial Council on 30 June 1971 (Dr.
Le Compte) and on 24 October 1973 (Dr. Van Leuven and Dr. De
Meyere) were to deprive them temporarily of their rights to
practise. That right was directly in issue before the Appeals
Council and the Court of Cassation, which bodies had to examine
the applicants' complaints against the decisions affecting them.
48. Furthermore, it is by means of private relationships with
their clients or patients that medical practitioners in private
practice, such as the applicants, avail themselves of the right to
continue to practise; in Belgian law, these relationships are
usually contractual or quasi-contractual and, in any event, are
directly established between individuals on a personal basis and
without any intervention of an essential or determining nature by
a public authority. Accordingly, it is a private right that is at
issue, notwithstanding the specific character of the medical
profession - a profession which is exercised in the general
interest - and the special duties incumbent on its members.
The Court thus concludes that Article 6 par. 1 (art. 6-1) is
applicable; as in the {Konig} case (see the above-mentioned
judgment, p. 32, par. 95), it does not have to determine whether
the concept of "civil rights" extends beyond those rights which
have a private nature.
49. Two members of the Commission, Mr. Frowein and Mr. Polak,
emphasised in their dissenting opinion that the present
proceedings did not concern a withdrawal of the authorisation to
practise, as did the {Konig} case, but a suspension for a
relatively short period - three months for Dr. Le Compte and
fifteen days for Dr. Van Leuven and Dr. de Meyere. These members
maintained that a suspension of this kind did not impair a civil
right but was to be regarded as no more than a limitation inherent
therein.
The Court is not convinced by this argument, which the
Government adopted as a further alternative plea in paragraph 19
of their memorial. Unlike certain other disciplinary sanctions
that might have been imposed on the applicants (warning, censure
and reprimand - see paragraph 32 above), the suspension of which
they complained undoubtedly constituted a direct and material
interference with the right to continue to exercise the medical
profession. The fact that the suspension was temporary did not
prevent its impairing that right (see, mutatis mutandis, the above-
mentioned Golder judgment, p. 13, par. 26); in the "contestations"
(disputes) contemplated by Article 6 par. 1 (art. 6-1) the actual
existence of a "civil" right may, of course, be at stake but so
may the scope of such a right or the manner in which the
beneficiary may avail himself thereof.
50. Since the dispute over the decisions taken against the
applicants has to be regarded as a dispute relating to "civil
rights and obligations", it follows that they were entitled to
have their case (in French: "cause") heard by "a tribunal"
satisfying the conditions laid down in Article 6 par. 1 (art. 6-1)
(see the above-mentioned Golder judgment, p. 18, par. 36).
51. In fact, their case was dealt with by three bodies - the
Provincial Council, the Appeals Council and the Court of
Cassation. The question therefore arises whether those bodies met
the requirements of Article 6 par. 1 (art. 6-1).
(a) The Court does not consider it indispensable to pursue this
point as regards the Provincial Council. Whilst Article 6 par. 1
(art. 6-1) embodies the "right to a court" (see paragraph 44
above), it nevertheless does not oblige the Contracting States to
submit "contestations" (disputes) over "civil rights and
obligations" to a procedure conducted at each of its stages before
"tribunals" meeting the Article's various requirements. Demands of
flexibility and efficiency, which are fully compatible with the
protection of human rights, may justify the prior intervention of
administrative or professional bodies and, a fortiori, of judicial
bodies which do not satisfy the said requirements in every
respect; the legal tradition of many member States of the Council
of Europe may be invoked in support of such a system. To this
extent, the Court accepts that the arguments of the Government and
of Mr. Sperduti in his separate opinion are correct.
(b) Once the Provincial Council had imposed on Dr. Le Compte,
Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere a temporary ban on the exercise
of their profession, they appealed to the Appeals Council which
thus had to determine the dispute over the right in question.
According to the Government, the Appeals Council nevertheless
did not have to meet the conditions contained in Article 6 par. 1
(art. 6-1) since an appeal on a point of law against its decision
lay to the Court of Cassation and that Court's procedure certainly
did satisfy those conditions.
The Court does not agree. For civil cases, just as for criminal
charges (see the Deweer judgment of 27 February 1980, Series A no.
35, pp. 24 - 25, par. 48), Article 6 par. 1 (art. 6-1) draws no
distiction between questions of fact and questions of law. Both
categories of question are equally crucial for the outcome of
proceedings relating to "civil rights and obligations". Hence, the
"right to a court" (see the above-mentioned Golder judgment, p.
18, par. 36) and the right to a judicial determination of the
dispute (see the above-mentioned {Konig} judgment, p. 34, par. 98
in fine) cover questions of fact just as much as questions of law.
Yet the Court of Cassation does not have jurisdiction to rectify
factual errors or to examine whether the sanction is proportionate
to the fault (see paragraph 33 above). It follows that Article 6
par. 1 (art. 6-1) was not satisfied unless its requirements were
met by the Appeals Council itself.
2. The existence of "criminal charges"
52. When deciding on the admissibility of the applications, the
Commission stated that the organs of the Ordre had not been
required to determine criminal charges; the same point is made at
paragraph 67 of the Commission's report.
53. The Court considers it superfluous to determine this issue,
which was scarcely touched on by those appearing before it: as in
the {Konig} case (see the above-mentioned judgment, pp. 32 - 33, p
par. 96), those of the Article 6 (art. 6) rules which the
applicants alleged were violated apply to both civil and criminal
matters.
B. Compliance with Article 6 par. 1 (art. 6-1)
54. Having regard to the conclusion at paragraph 51 above, it
has to be established whether in the exercise of their
jurisdiction both the Appeals Council and the Court of Cassation
met the conditions laid down by Article 6 par. 1 (art. 6-1), the
former because it alone fully examined measures affecting a civil
right and the latter because it conducted a final review of the
lawfulness of those measures. It is therefore necessary to examine
whether each of them in fact constituted a "tribunal" which was
"established by law", "independent" and "impartial", and afforded
the applicants a "public hearing".
55. Whilst the Court of Cassation, notwithstanding the limits
on its jurisdiction (see paragraphs 33 and 51 above), obviously
has the characteristics of a tribunal, it has to be ascertained
whether the same may be said of the Appeals Council. The fact that
it exercises judicial functions (see paragraph 26 above) does not
suffice. According to the Court's case-law (the above-mentioned
Neumeister judgment, p. 44; the De Wilde, Ooms and Versyp judgment
of 18 June 1971, Series A no. 12, p. 41, par. 78; the above-
mentioned Ringeisen judgment, p. 39, par. 95), use of the term
"tribunal" is warranted only for an organ which satisfies a series
of further requirements - independence of the executive and of the
parties to the case, duration of its members' term of office,
guarantees afforded by its procedure - several of which appear in
the text of Article 6 par. 1 (art. 6-1) itself. In the Court's
opinion, subject to the points mentioned below, those requirements
were satisfied in the present cases.
56. Since it was set up under the Constitution (Article 95),
the Court of Cassation is patently established by law. As for the
Appeals Council, the Court notes, as did the Commission and the
Government, that, like each of the organs of the Ordre des
{medecins}, it was established by an Act of 25 July 1938 and re-
organised by Royal Decree no. 79 of 10 November 1967, made under
an Act of 31 March 1967 investing the King with certain powers
(see paragraph 20 above).
57. There can be no doubt as to the independence of the Court
of Cassation (see the Delcourt judgment of 17 January 1970, Series
A no. 11, p. 19, par. 35). The Court, in company with the
Commission and the Government, is of the opinion that this also
applies to the Appeals Council. It is composed of exactly the same
number of medical practitioners and members of the judiciary and
one of the latter, designated by the Crown, always acts as
Chairman and has a casting vote. Besides, the duration of a
Council member's term of office (six years) provides a further
guarantee in this respect (see paragraph 26 above).
58. The Court of Cassation raises no problem on the issue of
impartiality (see the above-mentioned Delcourt judgment, p. 19,
par. 35).
The Appeals Council, so the Commission stated in its opinion,
did not, in the particular circumstances, constitute an impartial
tribunal: whilst the legal members were to be deemed neutral, the
medical members had, on the other hand, to be considered as
unfavourable to the applicants since they had interests very close
to those of one of the parties to the proceedings.
The Court does not agree with this argument concerning the
Council's composition. The presence - already adverted to - of
judges making up half the membership, including the Chairman with
a casting vote (see paragraph 26 above), provides a definite
assurance of impartiality and the method of election of the
medical members cannot suffice to bear out a charge of bias (cf.,
mutatis mutandis, the above-mentioned Ringeisen judgment, p. 40,
par. 97).
Again, the personal impartiality of each member must be
presumed until there is proof to the contrary; in fact, as the
Government pointed out, none of the applicants exercised his right
of challenge (see paragraph 31 above).
59. Under the Royal Decree of 6 February 1970, all publicity
before the Appeals Council is excluded in a general and absolute
manner, both for the hearings and for the pronouncement of the
decision (see paragraphs 31 and 34 above).
Article 6 par. 1 (art. 6-1) of the Convention does admittedly
provide for exceptions to the rule requiring publicity - at least
in respect of the trial of the action -, but it makes them subject
to certain conditions. However, there is no evidence to suggest
that any of these conditions was satisfied in the present case.
The very nature both of the misconduct alleged against the
applicants and of their own complaints against the Ordre was not
concerned with the medical treatment of their patients.
Consequently, neither matters of professional secrecy nor
protection of the private life of these doctors themselves or of
patients were involved; the Court does not concur with the
Government's argument to the contrary. Furthermore, there is
nothing to indicate that other grounds, amongst those listed in
the second sentence of Article 6 par. 1 (art. 6-1), could have
justified sitting in camera; the Government, moreover, did not
rely on any such ground.
Dr. Le Compte, Dr. Van Leuven and Dr. de Meyere were thus
entitled to have the proceedings conducted in public. Admittedly,
neither the letter nor the spirit of Article 6 par. 1 (art. 6-1)
would have prevented them from waiving this right of their own
free will, whether expressly or tacitly (cf. the above-mentioned
Deweer judgment, p. 26, par. 49); conducting disciplinary
proceedings of this kind in private does not contravene the
Convention, provided that the person concerned consents. In the
present case, however, the applicants clearly wanted and claimed a
public hearing. To refuse them such a hearing was not permissible
under Article 6 par. 1 (art. 6-1), since none of the circumstances
set out in its second sentence existed.
60. The public character of the proceedings before the Belgian
Court of Cassation cannot suffice to remedy this defect. In fact,
the Court of Cassation "shall not take cognisance of the merits of
cases" (Article 95 of the Constitution and Article 23 of Royal
Decree no. 79); this means that numerous issues arising in
"contestations" (disputes) concerning "civil rights and
obligations" fall outside its jurisdiction (see paragraphs 33 and
51 above). On the issues of this nature arising in the present
case, there was neither a public hearing nor a decision pronounced
publicly as required by Article 6 par. 1 (art. 6-1).
61. To sum up, the applicants' case (in French: "cause") was
not heard publicly by a tribunal competent to determine all the
aspects of the matter. In this respect, there was, in the
particular circumstances, a breach of Article 6 par. 1 (art. 6-1).
III. The alleged violation of Article 11 (art. 11)
62. The applicants alleged a breach of Article 11 (art. 11),
which reads as follows:
"1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and
to freedom of association with others, including the right to form
and to join trade unions for the protection of his interests.
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these
rights other than such as are prescribed by law and are necessary
in a democratic society in the interests of national security or
public safety, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals or for the protection of the rights
and freedoms of others. This Article (art. 11) shall not prevent
the imposition of lawful restrictions on the exercise of these
rights by members of the armed forces, of the police or of the
administration of the State."
In the applicants' submission, the obligation to join the Ordre
des {medecins} (see paragraph 21 above) inhibited freedom of
association - which implied freedom not to associate - and went
beyond the limits of the restrictions permitted under paragraph 2
of Article 11 (art. 11-2); furthermore, so they contended, the
very existence of the Ordre had the effect of eliminating freedom
of association.
63. In its report, the Commission expressed the unanimous
opinion, corresponding in substance to the Government's
contention, that the Ordre, by virtue of its legal nature and
specifically public function, was not an association within the
meaning of Article 11 par. 1 (art. 11-1).
64. The Court notes firstly that the Belgian Ordre des
{medecins} is a public-law institution. It was founded not by
individuals but by the legislature; it remains integrated within
the structures of the State and judges are appointed to most of
its organs by the Crown. It pursues an aim which is in the general
interest, namely the protection of health, by exercising under the
relevant legislation a form of public control over the practice of
medicine. Within the context of this latter function, the Ordre is
required in particular to keep the register of medical
practitioners. For the performance of the tasks conferred on it by
the Belgian State, it is legally invested with administrative as
well as rule-making and disciplinary prerogatives out of the orbit
of the ordinary law ({prerogatives} exorbitantes du droit commun)
and, in this capacity, employs processes of a public authority
(see paragraphs 20 - 34 above).
65. Having regard to these various factors taken together, the
Ordre cannot be considered as an association within the meaning of
Article 11 (art. 11). However, there is a further requirement: if
there is not to be a violation, the setting up of the Ordre by the
Belgian State must not prevent practitioners from forming together
or joining professional associations. Totalitarian {regimes} have
resorted - and resort - to the compulsory regimentation of the
professions by means of closed and exclusive organisations taking
the place of the professional associations and the traditional
trade unions. The authors of the Convention intended to prevent
such abuses (see the Collected Edition of the "Travaux
{Preparatoires})), vol. II, pp. 116 - 118).
The Court notes that in Belgium there are several associations
formed to protect the professional interests of medical
practitioners and which they are completely free to join or not
(see paragraph 22 above). In these circumstances, the existence of
the Ordre and its attendant consequence - that is to say, the
obligation on practitioners to be entered on the register of the
Ordre and to be subject to the authority of its organs - clearly
have neither the object nor the effect of limiting, even less
suppressing, the right guaranteed by Article 11 par. 1 (art. 11-
1).
66. There being no interference with the freedom safeguarded by
paragraph 1 of Article 11 (art. 11-1), there is no reason to
examine the case under paragraph 2 (art. 11-2) or to determine
whether the Convention recognises the freedom not to associate.
IV. The application of Article 50 (art. 50)
67. At the hearings, the applicants' lawyer asked the Court, in
the event of its finding a breach of the Convention, to afford his
clients just satisfaction under Article 50 (art. 50). He added,
however, that he was "not yet in a position to establish the exact
amount of any damages, in view of the possibility of compensation,
if only partial, being granted under Belgian law".
The Government made no submissions regarding the application of
Article 50 (art. 50).
68. Accordingly, although it was raised under Rule 47 bis of
the Rules of Court, this question is not ready for decision and
must be reserved; in the circumstances of the case, the Court
considers that the question should be referred back to the Chamber
under Rule 50 par. 4 of the Rules of Court.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by fifteen votes to five that Article 6 par. 1 (art. 6-
1) of the Convention was applicable in the present case;
2. Holds by sixteen votes to four that there has been a breach
of the said provision in that the applicants' case was not heard
publicly by a tribunal competent to determine all the aspects of
the matter;
3. Holds unanimously that there has been no violation of
Article 6 par. 1 (art. 6-1) as regards the applicants' other
complaints, and no violation of Article 11 (art. 11);
4. Holds unanimously that the question of the application of
Article 50 (art. 50) is not ready for decision:
(a) accordingly, reserves the whole of the said question;
(b) refers the said question back to the Chamber under Rule 50
par. 4 of the Rules of Court.
Done in English and in French, the French text being authentic,
at the Human Rights Building, Strasbourg, this twenty-third day of
June, one thousand nine hundred and eighty-one.
Signed: {Gerard} WIARDA
President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
The following separate opinions are annexed to the present
judgment in accordance with Article 51 par. 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 50 par. 2 of the Rules of Court:
- joint concurring opinion of Mr. Cremona and Mrs. Bindschedler-
Robert;
- dissenting opinion of Mr. Liesch;
- partly dissenting opinion of Mr. Matscher;
- dissenting opinion of Mr. Pinheiro Farinha;
- concurring opinion of Mr. Pettiti;
- dissenting opinion of Sir Vincent Evans;
- dissenting opinion of {Mr. Thor Vilhjalmsson}.
Initialled: G. W.
Initialled: M.-A.E.
JOINT SEPARATE OPINION OF JUDGES CREMONA
AND BINDSCHEDLER-ROBERT
Like the majority of our colleagues, we have come to the
conclusion that there is in this case a violation of Article 6 з 1
(art. 6-1) of the Convention, but on grounds different from those
relied upon by them.
The first question which in our view falls to be considered is
this: what was in essence the object of the domestic proceedings
in this case? It was to establish whether the applicants had
conformed to the rules of professional conduct applicable to the
medical profession in their country and in general designed to
maintain and uphold the probity and dignity of that profession.
That in itself is not in our view the determination of a "civil
right" of the applicants within the meaning of Article 6 з 1 (art.
6-1).
But of course it would be both unrealistic and, we think, also
wrong to divorce this from the sanctions eventually applicable
under the relevant legislation on a finding of non-compliance with
those rules, and the two aspects should in fact be considered
together as a whole. But even so, the fact that a possible
sanction might eventually affect the applicants' continued
exercise of their profession still does not in our view turn this
into a determination of their "civil rights" as such, so that we
find ourselves unable to agree with the conclusion of the majority
to this effect and must dissociate ourselves from the arguments
and considerations leading up to it or flowing therefrom in the
majority judgment.
We have here clearly disciplinary proceedings (in the course of
which the applicants were in effect charged, found guilty and
punished) in respect of offences entailing sanctions which at
their worst are undoubtedly of a certain importance. This fact
already presents a certain penal connotation which calls for a
careful examination as to whether we are not really here, in the
circumstances of the case, in the presence of what was in effect a
criminal charge within the scope of our decision in the Engel
case. In this connection we would, with respect, add that this
decision, undoubtedly pertinent, does not seem to have been given
its due importance in the present case. Actually when the majority
consider as the object of the proceedings in this case the right
to continue to exercise the medical profession, what they they are
in fact doing is to give preponderant weight to the sanction
aspect or rather the result of it.
In the Engel case the Court said in substance that disciplinary
proceedings (and those in question were undoubtedly so) in
principle fall outside the scope of Article 6 з 1 (art. 6-1), but
that there are situations where under cover of a charge classified
by national legislation as disciplinary there is actually
concealed what is in effect a criminal charge. In this connection
it was said that while in a given case the nature of the offence
may warrant a State employing against the person concerned
disciplinary law rather than criminal law, the supervision of the
Court "would generally prove to be illusory if it did not also
take into consideration the degree of severity of the penalty that
the person concerned risks incurring" (Series A no. 22, p. 35, з
82). In that case the Court had to consider, in the context of
disciplinary law applicable to the armed forces, penalties
amounting to deprivations of personal liberty and remarked that
"in a society subscribing to the rule of law, there belong to the
'criminal' sphere deprivations of liberty liable to be imposed as
a punishment, except those which by their nature, duration or
manner of execution cannot be appreciably detrimental" (ibidem).
We are of the view that the same ought to apply to a case, like
the present, where the penalty risked, even on appeal, was,
amongst others, actual striking off the register, that is to say
downright total withdrawal of the applicants' right to practise
their profession for the future, the severity of which surely does
not need to be emphasised (cf. the criminal punishment known in
some legislations as interdiction from the exercise of a trade or
profession, which however is usually only temporary).
In the light of the above we are of the view that we are here
in the presence of what was in effect a criminal charge. Turning
to the manner in which it was determined, we too find that in this
case the requirements of Article 6 з 1 (art. 6-1) were not met in
every respect and that a violation of the said Article 6 з 1 (art.
6-1) therefore ensues.
DISSENTING OPINION OF JUDGE LIESCH
(Translation)
To my regret, I am unable to agree with the conclusion of my
learned colleagues that Article 6 з 1 (art. 6-1) of the European
Convention on Human Rights is applicable in the Le Compte case.
The interpretation of the notion "contestations" (disputes)
over "civil rights and obligations" has yielded a fairly abundant
harvest, but the meaning and scope of the notion are still not
finally settled.
The Ringeisen judgment of 16 July 1971 stated that "the French
expression 'contestations sur (des) droits et obligations de
caractшre civil' covers all proceedings the result of which is
decisive for private rights and obligations", and that "the
English text, 'determination of ... civil rights and obligations',
confirms this interpretation" (Series A no. 13, p. 39, з 94).
The Golder judgment of 21 February 1975 provided the Court with
the occasion to hold that everyone is entitled to have any claim
relating to his civil rights and obligations brought before a
court or tribunal meeting the requirements of Article 6 з 1 (art.
6-1) (Series A no. 18, p. 18, з 36).
Finally, in the {Konig} judgment of 28 June 1978 the Court
recognised that the right to continue to exercise the medical
profession and the right to run a clinic were "civil" (Series A
no. 27, pp. 31 - 32, зз 91 - 93).
It seems to me superfluous to set out again the arguments of
Judge Matscher, with which I agree entirely as far as the
applicability of Article 6 з 1 (art. 6-1) is in issue.
Slightly different considerations lead me to an identical
conclusion.
In the present case, the majority of the Court "considers that
a tenuous connection or remote consequences do not suffice for
Article 6 з 1 (art. 6-1), in either of its official versions
('contestation sur', 'determination of'): civil rights and
obligations must be the object - or one of the objects - of the
'contestation' (dispute); the result of the proceedings must be
directly decisive for such a right" (з 47).
Henceforth, therefore, all disciplinary proceedings the result
of which is decisive for private rights and obligations, whether
they concern medical practitioners, notaries, members of the
judiciary and judicial officials, lawyers or bailiffs (huissiers),
fall within the ambit of Article 6 з 1 (art. 6-1), provided that
the sanction imposed affects a private right and even if the
sanction takes the form of nothing more than a fine. Conversely,
disciplinary penalties in the shape of a warning or a reprimand,
not coupled with a financial penalty, are apparently, in the
opinion of the majority of the Court, not covered by the
provisions of Article 6 з 1 (art. 6-1), even though these
sanctions may have an effect from a moral, and hence private,
point of view.
The object of the proceedings instituted against the applicants
was to ascertain whether they had committed professional
misconduct which, if proved, would render them liable to
sanctions; the proceedings related to professional conduct, to an
attitude which the disciplinary organs considered to be open to
criticism.
Accordingly, the object properly so called was limited to the
establishment of an alleged violation of a rule of professional
conduct laid down by law.
Given that only the right at issue is relevant (see the {Konig}
judgment, p. 30, з 90 in fine) and that its civil character
depends on the nature and object of the action (ibid., pp. 29 -
30, зз 88 to 90), there is no escape from the conclusion that the
object of the disciplinary proceedings instituted against the
applicants, unlike those taken against Dr. {Konig} which did
directly concern private rights - the practice of medicine and the
running of a private clinic -, cannot be considered to be the
determination of a civil right or obligation.
In fact, the framework of any proceedings is set by the object
of the litigation; it is for the court hearing the case to
examine, in the light of all the aspects of this contrat
judiciaire (the contractual relationship which is deemed to exist
between the parties and the judge), the legal submission of the
parties. Of course, this legal relationship will engender rights
and obligations for the benefit of or incumbent upon the parties.
However, in private matters the origin of these rights and
obligations is a direct origin, it is already there in embryo,
whereas in disciplinary matters the civil character of the
sanction, "the result of the proceedings", will not become
apparent until after a prior finding of professional misconduct,
which finding is the object of the action and leads, in
appropriate cases, to consequences of a private character.
In the instant case, the obligation which was at first sight
and directly in issue - the applicants' right to practise medicine
had not been called in question - was the obligation to observe
the rules of professional conduct; these are rules of a public
character and their breach had indirect and secondary
repercussions solely at a later stage, when the sanction to be
imposed fell to be determined.
Given that the proceedings in question did not lead directly
and necessarily to the suspension complained of, they were,
contrary to the Court's opinion (з 47), not to deprive these
medical practitioners of the right to practise; the outcome of the
proceedings could have been quite different and could have
amounted to no more than a warning. It therefore seems to me
incorrect to state that the right to practise was directly in
issue.
I find the analogy with the {Konig} judgment shaky. The
difference lies in the fact that in the Le Compte case the
suspension - of a private character - was ordered after a finding
of professional misconduct on the part of those concerned, whereas
in the {Konig} case the unfitness to practise medicine and to run
a clinic, an actual civil right akin to the right of property,
gave rise, after the necessary investigations, to a total
withdrawal of authorisations.
In my opinion, it follows from the above that Article 6 з 1
(art. 6-1) was not applicable in the present case.
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE MATSCHER
(Translation)
A.
1. For reasons similar to those set out in my separate opinion
annexed to the {Konig} judgment (Series A no. 27, pp. 45 et seq.),
I regret that I cannot share the opinion of the majority of the
Court in the present case either, insofar as it concludes that
there has been a violation of Article 6 з 1 (art. 6-1) of the
Convention.
It was, in fact, foreseeable that not long would elapse before
the reasoning in the {Konig} judgment - which gave to the notion
of "contestations" (disputes) over "civil rights and obligations"
a meaning and scope which are not, as I understand it, those
contemplated by Article 6 з 1 (art. 6-1) of the Convention - gave
rise to ever-increasing difficulties as regards a reasonable
interpretation of that provision, that is to say an interpretation
which is consonant with the text and meaning of the provision in
question and, at the same time, capable of serving the particular
interests of persons protected by the Convention and the general
interests of the Convention as regards the rights which it is
intended to safeguard. A first illustration of this is furnished
by the present case. One might therefore have thought that it
would have provided the Court with an opportunity of reconsidering
the correctness of its understanding of the notion of
"contestations" (disputes) over "civil rights and obligations".
Yet the Court has not confined itself to confirming, in substance,
that understanding; it has even broadened it and, in so doing, has
laid foundations from which even greater problems will arise.
The present judgment, like the {Konig} judgment as well for
that matter, is, of course, prompted by the worthy intention of
affording to the individual protection against interferences by
public, professional or social authorities in an especially
important area like the exercise of a profession. The fact that
the Convention is defective in this respect is a point that I
myself have emphasised on numerous occasions. But, according to my
view of the judicial role, it is no part of the functions of an
international court to give recognition to rights which the
authors of the Convention did not intend to include therein. This
unsatisfactory situation cannot therefore be validly rectified by
means of judicial interpretation, and this is all the more so
because such an interpretation threatens to upset the Convention
system in one of its most sensitive sectors; rectification can be
effected only by the legislature, in other words by the
Contracting States, who should take steps to amend the Convention.
I see no purpose in repeating here the arguments I set out in
my above-mentioned separate opinion; the gist of those arguments
applies also to the present case which has many features in common
with the {Konig} case, although the two are not identical.
2. It was stated in the {Konig} judgment (зз 91 - 93) that the
right to continue to exercise the medical profession was a civil
right, within the meaning of Article 6 з 1 (art. 6-1), on account,
apparently, of the fact that a medical practitioner's activities
were said to amount mainly (from the legal point of view) to the
maintenance of private-law relationships with his patients. Hence,
administrative proceedings designed to withdraw the authorisation
to practise were said to relate to a "contestation" (dispute) over
a "civil right", the result of those proceedings being decisive
for the right in question.
I do not wish to bring up once more the very debatable nature
of a deduction of this kind and I will confine myself to referring
to the arguments on this point set out in my above-mentioned
separate opinion (see p. 46).
In the {Konig} judgment (з 95), the Court was at least able to
affirm that the withdrawal of the authorisation to practise had
constituted the object (or one of the objects) of the
administrative proceedings instituted against the applicant.
Accordingly, to the extent that the right to exercise a certain
profession, even one regulated by public law, can be deemed a
civil right - a view which I question -, proceedings designed to
withdraw that right would themselves have a civil right as their
real object.
It was quite otherwise in the present case. In fact, the
applicants' right to continue to practise medicine had been
neither the object nor one of the objects of the proceedings
before the organs of the Ordre des {medecins} or before the Court
of Cassation. The exclusive object of those proceedings was to
ascertain whether the applicants had broken the medical
profession's rules of professional conduct and, if so, to impose
on them the corresponding sanction, in the shape of suspension of
the right to practise medicine. It is that sanction alone which
affected their professional situation and which thereby had an
indirect effect on the private-law relationships which the
applicants might have maintained with their patients. Yet, as the
Court itself correctly observes, "remote consequences" which a
measure taken in the course of proceedings may have on a civil
right do not suffice to give those proceedings the character of
(contentious) civil-law proceedings.
Since a sanction for breach of the medical profession's rules
of professional conduct was involved, the case might, at the
outside, be characterised as criminal. Moreover, the judgment
itself seems to point to this interpretation when it speaks (in з
45) of "professional misconduct" of which the applicants were said
to have been "found guilty". However, for other reasons, the
judgment does not find it appropriate to follow this path (зз 52
and 53).
3. Again, the judgment also fails to provide a sufficiently
clear and precise definition of the link that must exist between a
civil right and a given set of proceedings before the latter may
be considered to relate to a "contestation" (dispute) over a
"civil right". This is demonstrated by the vague and ambiguous
language utilised by the judgment on this point: it must be shown
that the contestation (dispute) "related to" civil rights and
obligations, that the result of the proceedings "was decisive" for
such a right (з 46); civil rights and obligations must "be the
object - or one of the objects" - of the contestation (dispute);
the result of the proceedings must be "directly decisive" for such
a right (з 47); that right must be "directly in issue" (з 47); the
suspension must constitute a "direct and material interference"
with the exercise of the right in question (з 49); the
contestation (dispute) must be regarded as "relating" to civil
rights and obligations (з 50); etc.
This is not the right language either for providing the
Contracting States with guidance on the adaptation of their law to
the requirements of the Convention institutions, or for
enlightening persons protected by the Convention on an
application's prospects of success. In short, it makes no
contribution to legal certainty, a principle which has often been
invoked, and rightly so, in the Court's judgments.
4. Can the fact that the applicants were medical practitioners
in private practice really be decisive for the classification of
the right in question as "private" (з 48)? Would not the
applicants have been in basically the same situation - as regards
the rights for which they sought protection under the Convention -
if they had been medical practitioners employed as civil servants
in a public health service or medical practitioners employed in a
private clinic? In fact, they did not claim to be victims of an
interference with their right to establish contractual
relationships with their patients; they complained exclusively of
the interference with their right to exercise their profession as
such. Can the position be any different as regards the right to
exercise other professions, whether the individuals concerned are
in private practice or not?
In addition, I also do not find it possible - short of relying
on the doctrine of acquired rights, a doctrine which legal writers
have for a long time recognised as not being of general
application - to draw a distinction, for the purposes of the
applicability of Article 6 з 1 (art. 6-1), between the grant and
the withdrawal of the right to exercise a profession. The {Konig}
judgment (з 91), on which the present judgment is based, did draw
such a distinction (see the rebuttal of this proposition in my
separate opinion, p. 47).
It is a necessary consequence of the reasoning in the {Konig}
judgment, which is now taken further by the present judgment, that
the right to exercise any profession whatsoever, even to the
extent that that right is regulated in its essential aspects by
public law, would be a "civil right" within the meaning of Article
6 з 1 (art. 6-1). Accordingly, all proceedings, whether
administrative or disciplinary, whose object or indirect effect
was the grant or the withdrawal of the right to exercise a
profession would relate to a "contestation" (dispute) over a
"civil right" and so would have to satisfy, at least at the final
instance stage, the requirements of Article 6 з 1 (art. 6-1). The
effect of this proposition, which appears to me an inescapable
conclusion from the reasoning in the {Konig} judgment and the
present judgment - notwithstanding all the reservations which both
judgments hasten to express at various points -, is that in this
respect the law of the majority of the Contracting States would be
out of step with the Convention.
Again, a consequence of this kind does not appear acceptable to
me, nor would the Contracting States find it understandable. For
me, therefore, it has rather the value of an argument ad absurdum.
In these circumstances, one has to go back to the causes of this
unacceptable result. As far as I am concerned, they are
undoubtedly to be found in the desire to force certain legal
situations into a garment - Article 6 з 1 (art. 6-1) - which was
manifestly not tailored for them.
5. Of course, in order to avoid such consequences, the judgment
endeavours to moderate the implications of its reasoning, in this
case by envisaging the possibility of a waiver of the right to
have the proceedings conducted in public. This is an expedient of
very little validity: when proceedings are organised so as to take
place in public, a party generally does not have the option of
waiving a public hearing, since provision therefor is made not in
the exclusive interests of one of the parties but in interests
going beyond those of the parties, namely the interests of the
administration of justice in general; when, on the other hand, a
public hearing is excluded - as is rightly done for disciplinary
matters - a "waiver" by a party would be quite pointless.
I would observe, in passing, that the reference (з 59 of the
present judgment) to the Deweer case (Series A no. 35, з 49) does
not seem relevant to me: waiving the right to have the merits of a
dispute over a substantive right determined by a tribunal meeting
the requirements of Article 6 з 1 (art. 6-1) - by having recourse
to an arrangement, a friendly settlement or arbitration - is quite
a different matter; legal writers recognise that this right of
waiver in no way implies that the parties are entitled to arrange
proceedings, once they have been instituted by or against them
(prohibition of agreements whereby the parties themselves fix the
procedure to be followed).
For my part, I do not believe that Article 6 з 1 (art. 6-1) can
be manipulated in this way. When a case is subject to that Article
(art. 6-1), it must be applied in toto; a finding that it would
prove impossible or unreasonable to apply it in full demonstrates,
in my opinion, that it is not applicable to the given case or
category of cases.
As a general point, I would like to indicate that I am strongly
opposed to any attempts to apply the guarantees contained in
Article 6 з 1 (art. 6-1) selectively. In addition to being
incompatible with both the letter and the spirit of this
provision, such a course would prove extremely dangerous for the
interests of persons protected by the Convention.
6. Finally, the judgment concludes that Article 6 з 1 (art. 6-
1) has been violated on a point which, in the present case, is
entirely secondary and marginal, namely the fact that disciplinary
proceedings were not conducted in public. It is quite true that
the applicants did complain on this score as well, but their
purpose was completely foreign to the purpose underlying the
guarantee of a public hearing within the meaning of Article 6 з 1
(art. 6-1). And to arrive at a result of such limited scope, the
judgment has had to set out propositions which the Contracting
States will find perplexing and which, in any event, will open the
door to ever-increasing legal uncertainty in so sensitive an area
as that of the judicial guarantees contemplated by the Convention.
This is why, to my regret, I cannot concur with the judgment.
B.
I agree entirely with the present judgment to the extent that
it finds that there has been no interference with freedom of
association within the meaning of Article 11 (art. 11) of the
Convention.
DISSENTING OPINION OF JUDGE PINHEIRO FARINHA
(Translation)
To my great regret, I cannot share the opinion which my
colleagues forming the majority have expressed concerning the
violation of Article 6 (art. 6) of the European Convention on
Human Rights.
In fact:
1. I believe that in the exercise of the medical profession the
spiritual element takes precedence over the material element, with
the result that what suspension of the right to practise medicine
puts in issue is a public and not a civil right (this I have
already said, mutatis mutandis, in my separate opinion in the
{Konig} case).
2. I agree with the majority when it states in paragraph 47 of
the judgment that it considers "that a tenuous connection or
remote consequences do not suffice for Article 6 з 1 (art. 6-1),
in either of its offical versions ('contestation sur',
'determination of'): civil rights and obligations must be the
object - or one of the objects - of the 'contestation' (dispute);
the result of the proceedings must be directly decisive for such a
right".
However, in my view the effects of the actions of Dr. Le
Compte, Dr. Van Leuven and Dr. De Meyere on the private-law
relationships established with their clients were not discussed
before the disciplinary organs of the Ordre.
The dispute before those organs (Provincial and Appeals
Councils) and then before the Court of Cassation bore solely on
questions of professional conduct, and this is a matter that falls
outside the ambit of the civil law.
3. I accept the following statement of the majority in
paragraph 42 of the judgment: "Again, disciplinary proceedings do
not normally lead to a contestation (dispute) over 'civil rights
and obligations' ... However, this does not mean that the position
may not be different in certain circumstances."
It follows that, as a general rule, disciplinary proceedings do
not have to meet the requirements of Article 6 з 1 (art. 6-1) of
the Convention.
When is Article 6 з 1 (art. 6-1) applicable to disciplinary
proceedings?
In my opinion, it is not the outcome of the proceedings - the
sanction which is imposed at the end of the day - which determines
whether paragraph 1 of Article 6 (art. 6-1) is applicable or not.
The applicability of paragraph 1 of Article 6 (art. 6-1)
depends on the object of the proceedings, of which the causa
petendi is one of the elements.
Litigation gives rise to a legal situation that is dynamic
(Manuel Andrade, Liчoes do Processo Civil, p. 363) or, to be more
precise, a situation that is constantly evolving in that there is
a gradual progression towards the final result which the
litigation is calculated to achieve; it is for this reason that
one cannot await the decision in order to ascertain whether it
determines a "contestation" (dispute) over "civil rights and
obligations".
It does not seem to me that the question whether disciplinary
proceedings must or must not comply with paragraph 1 of Article 6
(art. 6-1) should depend on whether there has been imposition of a
suspension from the practice of medicine - in which case the
paragraph (art. 6-1) would be held to be applicable -, or
imposition of other disciplinary sanctions such as a warning, a
censure or a reprimand following proceedings which might depart
from the rules of the Convention. Such a solution would leave
matters in a state of uncertainty until the final decision had
been rendered.
Here, the applicants' case concerns solely the violation of the
rules of professional conduct and it follows, in my judgment, that
Article 6 з 1 (art. 6-1) is inapplicable.
4. In conclusion, I consider that there has been no violation
either of Article 6 з 1 (art. 6-1) or of Article 11 (art. 11) of
the Convention.
SEPARATE OPINION OF JUDGE PETTITI
(Translation)
I voted with the majority of the Court on the applicability of
Article 6 з 1 (art. 6-1). However, I find it necessary to indicate
how I interpret this point as far as the public conduct of
proceedings is concerned. The proceedings before the Court of
Cassation were conducted in public, but in the context of the
hearing of an appeal on a point of law which led to no more than a
review of lawfulness.
The question of the public conduct of the proceedings, within
the meaning of Article 6 (art. 6), arose insofar as Belgian law
does not make provision for an appeal to a tribunal competent to
determine all the aspects of the matter (recours de plein
contentieux, "full review").
The full review is, in fact, necessary in order to ensure that
the professional body does not apply its powers for an improper
purpose by, for example, imposing a sanction as a disciplinary
measure for conduct which in reality amounts to the adoption of a
particular viewpoint on a matter concerning the internal
organisation of the profession; this kind of review is the
counterpart of the jurisdictional prerogatives conferred on the
professional bodies.
If the procedure before professional bodies includes at the
final instance a full review, then the fact that only that stage
of the proceedings is conducted in public will be enough to
satisfy the rule laid down in the Article (art. 6).
One must, in fact, not overlook the specific character of
disciplinary proceedings nor the fact that they form part of a
tradition which has to have regard for the basic aim of
professions devoted to the mission of providing public health-care
or the mission of administering justice. The principle of judgment
by one's peers is an inherent necessity in order to protect
professional secrecy, confidential information imparted by third
parties and the reputation of members of professions.
To conduct the hearings before the council of a professional
organisation and before the appeal body in public, when guilt had
not yet been determined at final instance, would be prejudicial to
the career of the person concerned if he were finally found to be
innocent. It is not a sufficient safeguard to leave to the person
against whom proceedings have been instituted the choice between
having them conducted in private and having them conducted in
public. At the very outside, when looking for new solutions to be
laid down in legislation or regulations, one might contemplate, in
the absence of a full review, holding the appeal stage of the
proceedings in public, but in that case with access to the
hearings being restricted to members of the profession only.
However, the solution which best marries respect for the
tradition of the professions and of professional tribunals with
respect for the rules of a fair trial under the European
Convention is, in my view, one which provides that, where there
may be a full review at the conclusion of the proceedings, this
final stage alone shall be conducted in public.
DISSENTING OPINION OF JUDGE SIR VINCENT EVANS
1. I agree with the judgment of the Court that there was no
violation of Article 11 (art. 11) of the Convention.
2. I regret, however, that I am unable to share the opinion of
the majority of the Court that there has been a violation of
Article 6 з 1 (art. 6-1). In my view, Article 6 (art. 6) is not
applicable in the present case, because the proceedings complained
of by the applicants were not concerned with the determination of
either civil rights or obligations or of a criminal charge within
the meaning of that Article (art. 6).
3. The concept of "civil rights and obligations" in Article 6
(art. 6) has been taken by the Court as referring to rights of a
private nature, though the Court has left open the question
whether the concept within the meaning of that provision extends
beyond such rights (see Ringeisen judgment of 16 July 1971, Series
A no. 13, p. 39, з 94; {Konig} judgment of 28 June 1978, Series A
no. 27, p. 32, з 95; and paragraphs 44 and 48 of the present
judgment).
4. The interpretation of the words "civil rights and
obligations" as referring to private rights and obligations is
consistent with the French text of Article 6 (art. 6) ("droits et
obligations de {caractere} civil") and is borne out by the
negotiating history of the Article (art. 6) which supports the
view that a restrictive meaning should be put upon these words,
particularly in regard to matters within the field of public,
including administrative, law. I would also endorse the
proposition that it is not enough for the dispute or the
proceedings to have a tenuous connection with or remote
consequences affecting civil rights or obligations, but such
rights and obligations must be the object of the "contestation"
(dispute) and the result of the proceedings must be directly
decisive for such a right (cf. paragraph 47 of the judgment).
Where I disagree with the majority of the Court is in their
conclusion that the determination of a private right was the
object of the dispute or proceedings in the present case.
5. The proceedings in question were conducted under Royal
Decrees regulating the Ordre des {medecins} in Belgium and for
that purpose conferring disciplinary powers on organs of the Ordre
"to ensure observance of the rules of professional conduct for
medical practitioners and the upholding of the reputation,
standards of discretion, probity and dignity of the members of the
Ordre" (paragraph 24 of the judgment). The proceedings before the
Provincial and Appeals Councils and those before the Court of
Cassation were therefore concerned with matters of public law.
Their object was disciplinary - to ensure the observance of rules
of professional conduct - and not the determination of private
rights. The fact that their outcome could incidentally affect
rights of a private character did not, in my opinion, suffice to
bring them within the scope of Article 6 з 1 (art. 6-1).
6. The effect of the judgment is to extend the application of
Article 6 з 1 (art. 6-1) to proceedings of a kind to which, in my
view, it was not intended to apply and to which its requirements,
particularly as regards publicity, are not always appropriate. For
instance, in disciplinary cases it may not always be necessary in
the public interest or desirable in the interest of the individual
concerned that the decision should be made public, particularly if
he has been found not to be guilty of any misconduct. The
application of Article 6 з 1 (art. 6-1) to disciplinary cases may
also give rise to undue difficulties as regards the composition of
disciplinary organs of professional bodies and because such organs
are not always "established by law".
7. It remains to consider whether the disciplinary proceedings
in the present case involved the determination of any criminal
charge against the applicants. In view of its finding that the
proceedings in question concerned the determination of civil
rights and obligations, the Court found it superfluous to decide
the issue (paragraph 53 of the judgment). As noted by the Court,
the Commission, when deciding on the admissibility of the
applications, stated that the disciplinary organs of the Ordre had
not been required to determine criminal charges (paragraph 52 of
the judgment). I see no reason to disagree with the Commission. In
the case of Engel and others, although the proceedings complained
of were conducted under disciplinary law, the Court held that the
charges against some of the applicants did come within the
"criminal" sphere since their aim was the imposition of serious
punishments involving deprivation of liberty (Series A no. 22, p.
36, з 85). In the present case, neither the offences charged nor
the sanctions applied by the disciplinary organs were of a
criminal character. It is true that Dr. Le Compte's refusal to
comply with the measures imposed by the Ordre led to his being
charged subsequently with criminal offences and sentenced to terms
of imprisonment and fines, but there was no complaint that the
proceedings before the Belgian criminal courts failed to comply
with the requirements of Article 6 (art. 6).
8. For these reasons I conclude that there was no violation of
Article 6 (art. 6) of the Convention.
DISSENTING OPINION OF JUDGE {THOR VILHJALMSSON}
I agree with the dissenting opinion of Judge Sir Vincent Evans.
|
