ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 ноября 2006 года
Дело N 47-Г06-301
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании 29 ноября 2006 г. гражданское
дело по кассационному представлению участвовавшего в деле
прокурора прокуратуры Оренбургской области на решение
Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г., которым
заместителю прокурора Оренбургской области отказано в
удовлетворении заявления о признании недействующими и не
подлежащими применению отдельных положений Приложений к Закону
Оренбургской области от 13 января 2004 г. N 753/115-III-ОЗ "Об
областной Программе "Переселение граждан Оренбургской области из
ветхого и аварийного жилищного фонда" на 2003 - 2010 годы" (с
последующими изменениями).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя правительства
Оренбургской области Латаевой В.В., заключение прокурора
Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решений суда
отменить, Судебная коллегия
установила:
заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с
заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению
отдельных положений Закона Оренбургской области от 13 января 2004
г. N 753/115-III-ОЗ "Об областной Программе "Переселение граждан
Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда" на
2003 - 2010 годы", указывая, что согласно Паспорта Программы
источниками ее финансирования, помимо средств областного бюджета,
также являются средства местных бюджетов. Согласно пунктов 12 - 13
Приложения к Программе на муниципальные образования возложены
обязанности по составлению отчетов о расходовании средств на
реализацию муниципальных программ и по мониторингу их реализации.
Положения областного Закона в части возложения на муниципальные
образования обязанностей по его реализации противоречат ст. ст. 14
- 16, 34 - 35, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона от 25 сентября
1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации", ст. 26.2 Федерального закона от 6 октября
1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, в
соответствии с которыми обеспечение реализации региональных
программ должно финансироваться исключительно из бюджета субъекта
Российской Федерации, а формирование и исполнение местного бюджета
осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, в
силу чего финансирование областной программы за счет средств
местных бюджетов является незаконным.
В ходе рассмотрения дела прокурор уточнил свои требования и
окончательно просил признать недействующими и не подлежащими
применению нормы не самого областного Закона, а лишь отдельные
положения Приложений к Закону: в разделе "Исполнители" Приложения
N 1 прокурор просил признать недействующими слова: "а также
органов местного самоуправления" (в редакции Закона от 21 августа
2006 г. N 381/80-IV-ОЗ;
в разделе "Объем и источники финансирования" слова:
"привлечение для финансирования настоящей Программы средств
местных бюджетов осуществляется на договорной основе" (в редакции
Закона от 21 августа 2006 г. N 381/80-IV-ОЗ);
- в абзаце 6 раздела 1 "Содержание проблемы" слова: "различных
уровней";
- в абзаце 1 раздела 5 "Ресурсное обеспечение программы" слова:
"бюджетов всех уровней";
- в Таблице 1 в наименовании и в столбце 4 слова: "и местных
бюджетов";
- в Приложении N 2 к Программе "Перечень основных мероприятий
по реализации областной Программы "Переселение граждан
Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда" на
2003 - 2010 годы" пункты 12, 13 в полном объеме.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор просила
удовлетворить уточненные требования в полном объеме, представители
правительства и Законодательного Собрания Оренбургской области с
требованиями прокурора не согласились, полагая, что оспариваемые
нормы областной Программы не нарушают самостоятельность
муниципальных образований по составлению и исполнению местных
бюджетов, поскольку предусмотренные Программой средства бюджетов
органов местного самоуправления используются самими муниципальными
образованиями в рамках собственных муниципальных программ в
размерах средств, предусмотренных их бюджетами. Средства для
реализации муниципальных программ переселения граждан из ветхого и
аварийного жилищного фонда дополнительно поступают из областного и
федерального бюджетов, участие в реализации Программы является
добровольным и осуществляется на договорной основе.
Решением Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г.
прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле,
поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его
незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного
представления, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда
не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 13 января
2004 г. принят Закон Оренбургской области N 753/15-III-ОЗ "Об
областной программе "Переселение граждан Оренбургской области из
ветхого и аварийного жилищного фонда" на 2003 - 2010 годы",
который опубликован для всеобщего сведения в газете "Южный Урал"
27 января 2004 г.
Согласно ст. 1 данного Закона утверждена областная Программа
"Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного
жилищного фонда" на 2003 - 2010 годы.
8 мая 2006 г. и 21 августа 2006 г. Законами Оренбургской
области N 159/30-IV-OЗ и N 381\80-IV-OЗ в оспариваемый Закон были
внесены изменения (официально опубликованы), в соответствии с
которыми привлечение в качестве исполнителей Программы органов
местного самоуправления, а также привлечение средств местных
бюджетов для финансирования Программы осуществляется только на
договорной основе.
В Паспорте Программы, в разделе "Исполнители" указаны органы
местного самоуправления, причем согласно действующей на момент
рассмотрения дела редакции, привлечение в качестве исполнителей
Программы органов местного самоуправления осуществляется только на
договорной основе.
В разделе "Объем и источники финансирования", указано, что
общий объем финансирования составляет 717,1 млн. руб., из них 50%
составляют средства федерального бюджета и 50% - средства
областного и местных бюджетов. При этом не указано, сколько
средств местных бюджетов должно быть направлено для реализации
Программы, так как органы местного самоуправления самостоятельно
решают вопрос об участии в Программе путем принятия
самостоятельных муниципальных программ.
Согласно абзаца 6 раздела I "Содержание проблемы" Программа
предусматривает поэтапное решение проблемы с учетом возможностей
бюджетного финансирования различных уровней.
Согласно абзаца 1 раздела 5 "Ресурсное обеспечение Программы"
ее финансирование осуществляется за счет бюджетов всех уровней.
В Таблице 1 Программы в наименовании и в столбце 4 указаны
средства местных бюджетов.
В соответствии с пунктами 12, 13 Приложения N 2 к Программе
"Перечень основных мероприятий по реализации областной Программы
"Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного
жилищного фонда" на 2003 - 2010 годы" органы местного
самоуправления составляют отчет о расходовании средств не
реализацию муниципальных программ и производят мониторинг
реализации программ.
Требования прокурора по всем оспариваемым нормам имеют одно
обоснование - нарушение принципа самостоятельности составления и
исполнения местных бюджетов.
Согласно пункта "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ и ст. 5
Жилищного кодекса РФ - жилищное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями
Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные
законы.
Согласно ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления
поощряют жилищное строительство, создают для граждан условия для
осуществления права на жилище.
В соответствии со ст. ст. 1 - 2 Жилищного кодекса РФ жилищное
законодательство основывается на необходимости обеспечения
органами государственной власти и органами местного самоуправления
условий для осуществления гражданами права на безопасное жилище. В
этих целях используются бюджетные и иные не запрещенные законом
источники финансирования.
Из содержания названных норм, как обоснованно указал суд,
следует, что Оренбургская область вправе была принимать
вышеуказанную Программу, оспариваемые нормы которой федеральному
законодательству не противоречат и права муниципальных образований
не нарушают.
Так, в соответствии с положениями статей 12, 130, 132
Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление, которое не входит в систему органов
государственной власти и самостоятельно в пределах своих
полномочий, оно обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет.
Согласно ст. ст. 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003
г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" обеспечение малоимущих
граждан, проживающих в поселении или в городском округе и
нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в
соответствии с жилищным законодательством, организация
строительства и содержания муниципального жилищного фонда,
создание условий для жилищного строительства действительно
относится к вопросу местного значения.
Следовательно, органы местного самоуправления обязаны
участвовать в жилищном строительстве, в том числе, в решении
вопросов переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного
фонда, являющегося муниципальной собственностью.
Согласно ст. 28 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов
бюджетной системы Российской Федерации является самостоятельность
бюджетов, что означает самостоятельное осуществление бюджетного
процесса, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого
уровня бюджетной системы, право органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно определять
направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31
Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии с частью 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ
расходные обязательства муниципального образования возникают не
только в результате принятия ими нормативных правовых актов по
вопросам местного значения (как утверждает прокурор), но и в
результате заключения муниципальными образованиями или от их имени
договоров (соглашений).
В области жилищного строительства существуют
общегосударственные задачи, в решении которых принимают участие
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления.
В целях ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда в
Российской Федерации, а также реализации прав граждан на жилище
Правительством Российской Федерации 22 января 2002 г. принято
Постановление N 33, которым утверждена подпрограмма "Переселение
граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного
фонда", которая входит в состав федеральной целевой программы
"Жилище" на 2002 - 2010 годы. В этом постановлении рекомендовано
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления, заинтересованным в реализации
указанной подпрограммы, принять участие в ее финансировании за
счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных
бюджетов и внебюджетных средств. Согласно Приложения N 1 к данной
подпрограмме в нее включена Оренбургская область с аварийным и
ветхим жильем 340,5 тыс. кв. метров.
Согласно Паспорта данной подпрограммы в качестве ее
исполнителей указаны также органы местного самоуправления; в
разделе "Объемы и источники финансирования" указаны средства
федерального бюджета, а также средства субъектов Российской
Федерации (включая местные). Согласно раздела 1 "Содержание
проблемы и обоснование необходимости ее решения программными
методами" подпрограмма предусматривает поэтапное решение проблемы
с учетом возможностей бюджетного финансирования различных уровней.
Согласно раздела 2 "Основные цели и задачи подпрограммы"
предусматривается разработка и утверждение программ субъектов
Российской Федерации (региональные программы), которые в свою
очередь, включают программы муниципальных образований
(муниципальные программы).
При этом региональные программы призваны определять сроки
решения проблемы в регионе и формировать нормативную базу в рамках
жилищного и земельного законодательства. Муниципальные программы
предусматривают план действий органов местного самоуправления,
привлечение средств для переселения граждан из ветхого и
аварийного жилищного фонда, управление бюджетными и внебюджетными
средствами, перечень жилых помещений, предназначенных для
переселения граждан. Согласно раздела "Финансовое обеспечение
подпрограммы" финансовые средства для переселения граждан из
ветхого и аварийного жилищного фонда формируются за счет бюджетов
различных уровней. В разделе "Использование бюджетных ресурсов для
переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда"
указано, что бюджетными ресурсами являются, в том числе, средства
местных бюджетов.
С учетом данного Постановления Правительства Российской
Федерации в Оренбургской области 19 февраля 2004 г. принято
постановление N 32-п "О дальнейшем совершенствовании работы с
федеральными и областными программами" (с изменениями от 20
декабря 2004 г.), которым утвержден Порядок разработки и
реализации областных целевых программ. В разделе 3 данного Порядка
предусмотрено, что для финансирования целевой программы помимо
средств областного бюджета могут привлекаться средства местных
бюджетов по согласованию с администрациями муниципальных
образований и внебюджетные источники. Данное постановление
прокурором не оспаривается.
В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами
Российской Федерации и Оренбургской области принят оспариваемый
прокурором Закон, которым утверждена соответствующая Программа,
положения которой направлены на обеспечение жильем граждан,
проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного
проживания и на ликвидацию до 2011 г. существующего в Оренбургской
области аварийного жилищного фонда. При этом муниципальные
образования участвуют в областной Программе путем составления
собственных муниципальных программ переселения граждан из ветхого
и аварийного жилищного фонда. На основании федеральной и областной
целевой программы переселения граждан из ветхого и аварийного
жилищного фонда, с учетом аналогичных муниципальных программ
ежегодно заключаются трехсторонние договоры, сторонами в которых
выступают Федеральное агентство по строительству и жилищно-
коммунальному хозяйству, правительство Оренбургской области и
отделы жилищно-коммунального хозяйства и капитального
строительства муниципальных образований. При этом участвующие в
Программе муниципальные образования являются получателями средств
из областного и федерального бюджетов, которые вместе с
собственными средствами расходуются лишь на их собственные нужды.
Средства одного муниципального образования не могут быть
направлены в пользу другого муниципального образования, на
областные нужды или иные цели, не связанные с переселением граждан
из ветхого и аварийного жилищного фонда. Данное обстоятельство,
как обоснованно указал суд, соответствует требованиям и пункта 2
части 1 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым
органы государственной власти субъектов Российской Федерации
участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения
федеральных целевых программ и региональных программ.
Реализация на своей территории программ муниципальных
образований по переселению граждан из ветхого и аварийного
жилищного фонда является собственными расходами муниципальных
образований. При этом каждое участвующее в реализации Программы
муниципальное образование использует собственные, а также
федеральные и областные бюджетные средства в своих интересах.
Судом исследовались разработанные и принятые муниципальными
образованиями "Город Гай", "Сакмарский район" программы
переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, из
которых видно, что муниципальные образования действительно
участвуют в реализации областной Программы путем принятия
собственных программ, средства на реализацию которых учитываются в
местных бюджетах, принятых представительными органами
муниципальных образований.
В обоснование своих требований прокурор сослался на ст. ст. 28,
85, 86 Бюджетного кодекса РФ и указал, что оспариваемые нормы
нарушают права муниципальных образований на самостоятельное
использование средств местных бюджетов.
Суд с такими доводами правильно не согласился, поскольку, как
указывалось выше, муниципальные образования самостоятельно
участвуют в реализации областной Программы и в пределах
предусмотренных их бюджетами средств. Кроме того, суд обоснованно
исходил из того, что оспариваемые прокурором нормы не носят
императивного характера, поскольку муниципальные образования
используют свои средства только в собственных интересах и на
договорной основе. Если муниципальное образование не заключает
договора (существует общий принцип свободы заключения договора),
то оно в областной Программе не участвует. Как пояснили
представители правительства и Законодательного Собрания
Оренбургской области в судебном заседании - участие в реализации
федеральной и областной программ переселения граждан из ветхого и
аварийного жилищного фонда для муниципальных образований является
выгодным, поскольку в этом случае они получают дополнительные
средства из федерального и областного бюджетов.
Следовательно, является правильным вывод суда о том, что
оспариваемые прокурором нормы в полном объеме не противоречат
федеральному законодательству и оснований для удовлетворения
заявления не имеется.
Вывод суда основан на анализе действующего законодательства,
регулирующего спорные правоотношения, мотивирован, соответствует
требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной
коллегии не имеется.
Доводы, содержащиеся в кассационном представлении прокурора,
проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении, правильно
признаны несостоятельными.
Нарушений норм материального права, которые бы привели или
могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и
тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении, судом
не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г.
оставить без изменения, а кассационное представление прокурора -
без удовлетворения.
|
