НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
(Извлечение)
ОБЖАЛОВАНИЕ В СУД НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ПРИНИМАЕМЫХ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
В ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации установлен
перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации и в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
При рассмотрении дел по жалобам на нормативные акты,
принимаемые представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
судам следует проверять, относится ли предмет, по которому принят
оспариваемый нормативный акт, к ведению субъекта Российской
Федерации; приняты ли по этому предмету законы и подзаконные акты
федеральных органов государственной власти; не противоречат ли
нормативные акты субъектов Российской Федерации федеральному
законодательству.
1. Частный предприниматель Ц. и АОЗТ "Торгово-промышленная
компания "Восток" обратились в суд с жалобой на постановление
главы администрации Хабаровского края от 16 апреля 1996 г.
"О порядке выдачи свидетельств на право осуществления торговой
деятельности в Хабаровском крае", ссылаясь на то, что данным
постановлением введены незаконные ограничения на осуществление
оптовой и розничной торговли в Хабаровском крае, связанные со
сбором дополнительных платежей за разрешение заниматься этой
торговлей.
Судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого
суда жалобу удовлетворила.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
оставила решение без изменения, указав на следующее.
Как видно из текста обжалуемого постановления, получение
свидетельства на право осуществления торговой деятельности на
территории Хабаровского края всеми лицами, занимающимися этой
деятельностью, является обязательным условием для допуска
предпринимателей к осуществлению торговой деятельности. В
постановлении перечислены документы, которые должны быть
представлены в органы, выдающие свидетельства, и указано, что в
выдаче свидетельства может быть отказано, а выданное свидетельство
- изъято за несоблюдение действующих правил торговли, санитарного
состояния, несоответствие качества продаваемого товара, низкую
культуру обслуживания и другие нарушения.
Этим же постановлением за выдачу свидетельства предусмотрен
сбор (сначала в размере 10 минимальных размеров оплаты труда для
торговых предприятий, имеющих торговую площадь свыше 400 кв. м, и
20 минимальных размеров оплаты труда для оптовых торговцев;
впоследствии - в сумме, показывающей затраты управления торговли и
питания по изготовлению бланков свидетельств, расходы на
освидетельствование и расходы по проведению экспертной оценки).
Выводы суда о незаконности постановления ввиду того, что в нем
установлена дополнительная, не предусмотренная законом
разрешительная система допуска к осуществлению торговой
деятельности на территории Хабаровского края и определены
дополнительные сборы, ограничивающие свободу предпринимательской
деятельности на территории края, обоснованны.
В соответствии со ст. 34 Конституции Российской Федерации
каждый имеет право на свободное использование своих способностей
и имущества для предпринимательской деятельности.
Ограничение этого права в силу ст. 55 Конституции Российской
Федерации допустимо только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства.
Согласно ст. ст. 23, 49 ГК РФ граждане-предприниматели и
коммерческие организации имеют право заниматься
предпринимательской деятельностью с момента государственной
регистрации. Отдельными видами деятельности, перечень которых
определяется законом, юридическое лицо и гражданин-предприниматель
может заниматься только на основании специального разрешения
(лицензии).
Таким образом, в силу п. "ж" ст. 71 Конституции Российской
Федерации и указанных норм ГК РФ правила лицензирования отдельных
видов предпринимательской деятельности должны вводиться
федеральными законами, а не нормативными актами субъектов
Российской Федерации.
На основании ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября
1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" до принятия федерального закона,
регулирующего лицензирование отдельных видов предпринимательской
деятельности, действует постановление Правительства Российской
Федерации от 24 декабря 1994 г. No. 1418 "О лицензировании
отдельных видов деятельности" и утвержденный им Порядок ведения
лицензионной деятельности. В п. 1 этого Порядка дано определение
лицензии как официального документа, который разрешает
осуществление указанного в нем вида деятельности в течение
установленного срока, а также определяет условия его
осуществления.
И по форме, и по содержанию постановление главы администрации
Хабаровского края совпадает с названным постановлением
Правительства Российской Федерации, а свидетельство на право
осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае - с
лицензией.
При таких обстоятельствах выводы суда о том, что обжалуемым
постановлением главы администрации Хабаровского края введено
лицензирование всей торговой деятельности в Хабаровском крае и оно
принято с превышением полномочий главы администрации Хабаровского
края, а также что постановление незаконно ограничивает
конституционные права граждан на осуществление предпринимательской
деятельности на территории Российской Федерации, являются
правильными, а решение о признании недействительным постановления
главы администрации Хабаровского края - законным и обоснованным.
Вместе с тем Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда РФ внесла в мотивировочную часть решения суда и в его
резолютивную часть следующее дополнение.
Согласно ч. 1 ст. 239(7) ГПК РСФСР суд, признав жалобу
обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих
государственного органа, общественной организации или должностного
лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод
гражданина.
В этой связи существенное значение имеют два обстоятельства: с
какого момента незаконный акт признается судом недействительным;
с какого момента этот акт перестает действовать.
Поскольку недействительность обжалуемого акта признается в
судебном порядке в момент вынесения судебного решения, то в силу
ч. 3 ст. 239(8) ГПК РСФСР этот акт считается недействующим, т.е.
не подлежащим дальнейшему применению с момента вступления в
законную силу решения суда о признании такого акта незаконным.
В тех случаях, когда суд признает индивидуальный или
нормативный акт незаконным по тем основаниям, что он противоречит
действующему законодательству, принят с превышением полномочий
издавшего его органа или должностного лица и нарушает законные
права либо свободы гражданина, возникает необходимость определить
правовые последствия применения незаконного акта до его
признания недействительным в судебном порядке.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления
от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых
актов противоречащими закону" (с последующими изменениями и
дополнениями) и в п. 17 постановления от 21 декабря 1993 г.
"О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие
права и свободы граждан" (с последующими изменениями и
дополнениями), с целью полного устранения допущенных нарушений
прав и свобод гражданина суд должен указать в резолютивной части
решения на то, что признанный незаконным индивидуальный или
нормативный акт является недействительным, т.е. не порождающим
правовых последствий с момента его принятия.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
внесла в решение дополнение о признании оспариваемого
нормативного акта недействительным с момента его принятия.
2. Гражданин Б. и индивидуальное частное предприятие (ИЧП)
"Кавказ" обратились в суд с жалобой на отказ нотариуса Сочинского
нотариального округа удовлетворить договор дарения ИЧП "Кавказ"
квартиры Б. в г. Сочи и просили обязать нотариуса удостоверить
этот договор. Как указали в подтверждение жалобы заявители, отказ
в удовлетворении договора по мотиву того, что ст. 35 Закона
Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и
жительства на территории Краснодарского края", предусматривающая
запрещение нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы
собственности гражданам, не зарегистрированным (не прописанным) в
Краснодарском крае, противоречит Конституции Российской Федерации,
нарушает законные права и интересы собственника.
Решением Центрального районного суда г. Сочи (оставленным без
изменения судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского
краевого суда) в удовлетворении жалобы Б. отказано.
Президиум Краснодарского краевого суда протест заместителя
Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебных постановлений
оставил без удовлетворения.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ
аналогичный протест был удовлетворен и указано следующее.
Согласно ст. 35 Конституции Российской Федерации право частной
собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в
собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как
единолично, так и совместно с другими лицами.
В соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по
своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему
имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым
актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других
лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим
лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения,
пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в
залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным
образом.
В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и
свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности
государства.
Отказывая в удовлетворении жалобы, суд исходил из того, что Б.
не имеет прописки в Краснодарском крае и в соответствии с
требованиями ст. 35 Закона Краснодарского края "О порядке
регистрации, пребывания и жительства на территории
Краснодарского края" (принятого Законодательным Собранием
Краснодарского края 7 июня 1995 г.), предусматривающей запрещение
нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы
собственности, нотариус обоснованно отказал в удостоверении
договора дарения квартиры.
Этот вывод ошибочен, поскольку сделан без учета требований
п. 2 ст. 209 ГК РФ.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 постановления
от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами
Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия",
если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что
подлежащий применению акт государственного или иного органа не
соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции
Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с
законом, регулирующим данные правоотношения. Конституцией
Российской Федерации предусмотрено, что ограничение права граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
допускается только на основании федерального закона (ст. 55).
Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г.
"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации в соответствии с законами Российской
Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых
военных городках; в закрытых административно-территориальных
образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных
территориях и населенных пунктах, где в случаях опасности
распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний
и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания
населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где
введено чрезвычайное или военное положение.
Указание в ст. 35 Закона Краснодарского края "О порядке
регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского
края" на то, что нотариальные конторы вправе оформлять договоры
отчуждения жилья независимо от форм собственности только при
наличии у лица, приобретающего жилье, постоянной регистрации по
месту жительства в Краснодарском крае или постоянной регистрации
по месту жительства свыше 10 лет в Республике Адыгея, не
соответствует требованиям ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации
"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации", согласно которой регистрация или отсутствие таковой не
могут служить основанием ограничения или условием реализации прав
и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации и законами Российской Федерации, конституциями и
законами республик в составе Российской Федерации.
Судебные постановления были отменены в связи с неправильным
применением норм материального права.
3. 26 октября 1995 г. Читинской областной Думой принят Закон
Читинской области "О целевых бюджетных и внебюджетных фондах
Читинской области".
В п. 7 ст. 3 данного Закона установлено, что в соответствии с
Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 76) создание
структурных подразделений федеральных внебюджетных фондов,
затрагивающих интересы Читинской области, является предметом
совместного ведения Российской Федерации и Читинской области.
Положение (устав) подразделения федерального фонда вступает в силу
на территории области с момента его утверждения Читинской
областной Думой.
В п. 2 ст. 3 названного Закона предусмотрено право
представительного органа власти Читинской области принимать
решения об образовании целевых внебюджетных фондов, средства на
которые формируются, в частности, за счет целевых налогов,
сборов и иных платежей, установленных законодательными актами
Российской Федерации и Читинской области, решениями областной Думы
и органов местного самоуправления в рамках своей компетенции.
Данным Законом в ч. З ст. 7 установлена административная
ответственность должностных лиц органов управления внебюджетными
целевыми фондами за неисполнение, ненадлежащее исполнение своих
служебных обязанностей либо за нарушения, допущенные в
использовании финансовых средств фондов, в размере от двукратной
до двадцатикратной величины минимального размера оплаты труда.
Прокурор Читинской области обратился в суд с заявлением о
признании указанных положений Закона Читинской области от
26 октября 1995 г. недействительными, ссылаясь на то, что эти
нормы противоречат федеральному законодательству и приняты с
превышением полномочий представительного органа власти субъекта
Российской Федерации.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Читинского
областного суда заявление прокурора удовлетворено.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
решение оставила без изменений, указав следующее.
Оспариваемые нормы Закона Читинской области от 26 октября
1995 г. в соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 3 этого Закона
распространяются на территориальные подразделения федеральных
внебюджетных фондов, включая подразделения Пенсионного фонда
Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения
Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской
Федерации, дорожных и экологических фондов.
Суд первой инстанции правильно сослался в решении на то, что
эти нормы приняты с превышением полномочий Читинской областной
Думы, поскольку порядок создания названных внебюджетных фондов
регулируется федеральным законодательством, противоречить
которому в силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации
законы субъекта Российской Федерации не могут.
В силу п. "д" ст. 71 Конституции Российской Федерации
федеральная государственная собственность, к которой отнесены
средства указанных фондов, находится в ведении Российской
Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов.
В соответствии со ст. 22 Закона Российской Федерации от
19 апреля 1991 г. No. 1032-1 "О занятости населения в Российской
Федерации" (в ред. Федерального закона от 20 апреля 1996 г.) и
Положением о Государственном фонде занятости населения Российской
Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 8 июня 1993 г. No. 5132-1, средства
Государственного фонда занятости формируются за счет четко
определенных сборов и находятся в федеральной собственности.
Средства Пенсионного фонда Российской Федерации также
находятся в федеральной собственности и формируются в порядке,
определенном ст. 8 Закона Российской Федерации от 20 ноября
1990 г. No. 340-1 "О государственных пенсиях в Российской
Федерации" и Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации
(России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. No. 2122-1 (в ред. Указа
Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. и
Федерального закона от 5 мая 1997 г. No. 77-ФЗ).
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан
на основании Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 г.
No. 4230-1 "О страховых тарифах взносов в Фонд социального
страхования Российской Федерации, в Государственный фонд занятости
населения Российской Федерации и на обязательное медицинское
страхование граждан на первый квартал 1993 г." и Положения о
Федеральном фонде обязательного медицинского страхования,
утвержденного постановлением Верховного Совета Российской
Федерации от 24 февраля 1993 г. No. 4543-1. Его средства также
находятся в федеральной собственности.
На основании названного Закона Российской Федерации от
25 декабря 1992 г. No. 4230-1 создан Фонд социального страхования,
средства которого являются федеральной собственностью. Порядок
деятельности этого фонда определен Положением о Фонде социального
страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г.
No. 101.
Федеральный экологический фонд Российской Федерации создан на
основании Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. No. 2060-1 "Об охране
окружающей природной среды", находится в ведении Министерства
экологии и природных ресурсов Российской Федерации и действует в
соответствии с Положением о Федеральном экологическом фонде
Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства
Российской Федерации от 29 июня 1992 г. No. 442.
Создание Федерального дорожного фонда и дорожных фондов
субъектов Российской Федерации предусмотрено Законом Российской
Федерации от 18 октября 1991 г. No. 1759-1 "О дорожных фондах в
Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).
При наличии специального федерального законодательства об
указанных внебюджетных фондах субъект Российской Федерации не
вправе осуществлять собственное правовое регулирование их
деятельности.
В соответствии со ст. 22 Закона Российской Федерации от
15 апреля 1993 г. No. 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по
формированию и использованию внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов государственной власти республик в
составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления" представительный орган власти
субъекта Российской Федерации вправе принимать решения об
образовании целевых внебюджетных фондов, но не вмешиваться в
деятельность уже существующих федеральных внебюджетных фондов,
причем средства на формирование этих вновь создаваемых
территориальных фондов определены в указанном Законе и не могут
изыматься из тех источников, за счет которых формируются
федеральные внебюджетные фонды.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации административное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Полномочия представительных органов власти субъектов
Российской Федерации в области административных правонарушений
указаны в исчерпывающем перечне, приведенном в ст. 6 КоАП РСФСР.
Введение административной ответственности за неисполнение решений
Читинской областной Думы должностными лицами внебюджетных фондов в
этом перечне не предусмотрено и обоснованно признано судом
незаконным.
4. Главой администрации субъекта Российской Федерации 6 мая
1997 г. принято постановление No. 192 "О мерах по
совершенствованию регулирования в сфере автомобильного
транспорта".
Постановлением главы администрации от 11 августа 1997 г.
No. 355 в данное постановление были внесены изменения.
В соответствии с этими постановлениями договоры между
гражданами при совершении сделок в отношении транспортных
средств без нотариального удостоверения либо без оформления
справки-счета через предприятия, а также нотариально не
удостоверенные доверенности на совершение действий, касающихся
вещных или иных прав на транспортные средства, подлежат
обязательной регистрации в подразделениях ГАИ и считаются
недействительными, если они не будут зарегистрированы. Владельцы
мопедов и мокиков с двигателем объемом не более 50 куб. см и
максимальной конструктивной скоростью не более 50 км/час должны
провести их регистрацию в ГАИ с получением специального
регистрационного знака. К управлению мопедами и мокиками
допускаются лица, имеющие документы на право управления
транспортными средствами категории "А" или справку, подтверждающую
знание ими Правил дорожного движения, выдаваемую подразделениями
ГАИ. Управлению ГАИ УВД поручено разработать и утвердить правила
регистрации мопедов и мокиков и порядок приема экзаменов и форму
справки, подтверждающей знание Правил дорожного движения
владельцами мопедов и мокиков. Водители, управляющие транспортными
средствами на основании доверенностей (договоров), не
зарегистрированных в подразделениях Госавтоинспекции, а также
незарегистрированными мопедами и мокиками, подвергаются
административной ответственности в соответствии с действующим
законодательством.
Прокурор обратился в суд с заявлением о признании
недействительными данных постановлений в части перечисленных
правовых предписаний, считая их противоречащими требованиям
действующего законодательства.
Решение суда первой инстанции об удовлетворении требований
прокурора Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда
РФ оставлено без изменения по следующим основаниям.
В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской
Федерации гражданское законодательство находится в ведении
Российской Федерации.
Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам
ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое
действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам. В случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации,
действует федеральный закон.
Как видно из материалов дела, принятые главой администрации
субъекта Российской Федерации постановления в части обязательной
регистрации в подразделениях ГАИ договоров между гражданами в
отношении транспортных средств, нотариально не удостоверенных, а
также доверенностей на совершение действий в отношении
транспортных средств и признании их недействительными в случае
отсутствия такой регистрации, противоречат ст. ст. 164, 166-179 ГК
РФ. В связи с этим суд первой инстанции правомерно удовлетворил
заявление прокурора о признании недействительными положений
оспариваемых постановлений, противоречащих федеральному
законодательству.
Обоснованно судом признаны недействительными и пп. 5, 6, 7
постановления главы администрации "О мерах по совершенствованию
регулирования в сфере автомобильного транспорта", поскольку
содержащиеся в них правовые положения не соответствуют
Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. No. 196-ФЗ "О
безопасности дорожного движения" и принятому на основании этого
Закона постановлению Правительства Российской Федерации от
12 августа 1994 г. No. 938 "О государственной регистрации
автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на
территории Российской Федерации", Правилам регистрации
автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной
автомобильной инспекции, утвержденным приказом МВД Российской
Федерации от 26 ноября 1996 г. No. 624.
Приведенными нормативными актами не установлена
государственная регистрация в ГАИ мопедов и мокиков с двигателем
рабочим объемом не более 50 куб. см и максимальной конструктивной
скоростью не более 50 км/час, а также не предусмотрено и
обязательное наличие у водителей, управляющих этими транспортными
средствами, каких-либо документов, подтверждающих знание Правил
дорожного движения.
Согласно п. 2 ст. 130 ГК РФ регистрация прав на движимые вещи
не требуется, кроме случаев, указанных в законе<*>.
Федеральный закон о регистрации названных транспортных средств
отсутствует.
Вопросы регистрации сделок с имуществом регулируются
гражданским законодательством, которое в соответствии с
Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской
Федерации.
Субъект Российской Федерации не может устанавливать правовые
нормы по предмету, отнесенному к ведению Российской Федерации.
Не может служить основанием к отмене решения суда и ссылка в
кассационной жалобе на примечание к п. 24.1 Правил дорожного
движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета
Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября
1993 г. No. 1090, о возможности установления порядка,
предусматривающего наличие у водителей велосипедов, мопедов
документа, подтверждающего знание ими Правил, а у этих
транспортных средств - специального регистрационного знака.
Как правильно отмечено в решении суда, эти положения Правил не
могут применяться, так как они не предусмотрены ст. ст. 6, 25
Закона Российской Федерации "О безопасности дорожного движения".
Не соответствуют они и другим нормативным актам о регистрации
транспортных средств, принятым после вступления в силу Конституции
Российской Федерации.
С доводом кассационной жалобы о том, что заявление прокурора
следовало оставить без рассмотрения ввиду несоблюдения порядка
предварительного внесудебного разрешения дела, согласиться также
нельзя, поскольку он противоречит действующему законодательству. В
соответствии со ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" (в ред. от 17 ноября 1995 г.) обращение
прокурора в суд с заявлением о признании правового акта незаконным
может иметь место независимо от того, был ли этот правовой акт
перед этим обращением прокурором опротестован.
5. При рассмотрении в судах жалоб на нормативные акты
субъектов Российской Федерации представители органов и
должностных лиц, чьи действия обжалуются, иногда ссылаются на
пропуск заявителями срока для обращения в суд с жалобой,
установленного в ст. 239(5) ГПК РСФСР и в ст. 5 Закона Российской
Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан". В тех случаях, когда
обжаловались действующие нормативные акты, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ признавала такие ссылки
неправильными.
В сентябре 1997 г. индивидуальный предприниматель К. обратился
в суд с заявлением о признании недействительными Закона
Республики Мордовия от 20 января 1996 г. "О налоге с продаж" и
Указа главы Республики Мордовия от 21 августа 1997 г. "Об
упорядочении уплаты налога с продаж", ссылаясь на их
несоответствие федеральному закону и на нарушение этими правовыми
актами его гражданских прав и охраняемых законом интересов.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного
суда Республики Мордовия в удовлетворении заявления отказано в
связи с пропуском срока для обращения с жалобой в суд,
установленного ст. 239(5) ГПК РСФСР и ст. 5 Закона Российской
Федерации от 27 апреля 1993 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
решение суда первой инстанции отменила, указав на то, что в
порядке, установленном названным Законом Российской Федерации от
27 апреля 1993 г., могут быть обжалованы в суд любые акты как
индивидуального, так и общенормативного характера.
К. обжалует нормативные правовые акты, срок действия которых
временем не ограничен и которые рассчитаны на неоднократное их
применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы
неопределенного круга субъектов общественных отношений,
регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом
гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица нарушаются в течение всего периода действия
данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может
исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть
оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения
негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося
нарушения гражданских прав.
Суд первой инстанции не учел особенности действия обжалуемых
правовых актов, вследствие чего неправильно истолковал
упомянутые в решении нормы закона, устанавливающие сроки обращения
с жалобой в суд.
6. В судебной практике встречаются случаи, когда обжалуемый
нормативный акт либо не прошел регистрацию в органах юстиции,
либо не доведен в установленном порядке до всеобщего сведения.
Верховным Судом РФ высказано мнение о том, что в этих случаях
суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и
опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о
незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти
доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того,
как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован
и опубликован.
Приказом директора Департамента воздушного транспорта
No. ДВ-20 от 19 марта 1992 г. "О выполнении законодательства о
труде для авиадиспетчеров" руководителям объединений и предприятий
гражданской авиации предписано обеспечить выполнение
правительственных решений, в частности, по установлению для
специалистов, осуществляющих управление воздушным движением,
вошедших в список No. 1, продолжительности дополнительного отпуска
не менее 36 рабочих дней.
27 августа 1997 г. директор Федеральной авиационной службы
России (правопреемник Департамента воздушного транспорта)
приказом No. 176 внес изменения в приказ Департамента воздушного
транспорта No. ДВ-20 от 19 марта 1992 г., предписав обеспечить
выполнение постановления Государственного комитета СССР по труду и
социальным вопросам от 29 мая 1991 г. "О дополнительном отпуске и
продолжительности рабочей недели работников, осуществляющих
управление воздушным движением", устанавливающее работникам,
осуществляющим управление воздушным движением и имеющим
свидетельство диспетчера, дополнительный отпуск продолжительностью
до 33 рабочих дней.
Этим же приказом конкретную продолжительность дополнительного
отпуска и порядок суммирования его с основным отпуском предложено
устанавливать тарифным соглашением и коллективными договорами с
учетом интенсивности и сложности управления воздушным движением, а
также исходя из производственных и финансовых возможностей.
Президент Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров России
(ФПАД) в интересах члена профсоюза авиационных диспетчеров
Санкт-Петербурга С. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой на
упомянутый приказ Федеральной авиационной службы России,
сославшись на незаконность уменьшения продолжительности
дополнительного отпуска для авиадиспетчеров (включенных в список
No. 1) с 36 до 33 рабочих дней и на нарушение данным приказом
права С. и других членов профсоюза на использование
дополнительного отпуска продолжительностью именно 36 рабочих дней.
В подтверждение незаконности обжалуемого приказа заявитель
сослался также на то, что принятие этого нормативного акта не было
согласовано с профсоюзом (ФПАД России), данный приказ не
зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и не
публиковался официально.
Верховный Суд РФ признал обжалуемый нормативный акт
недействующим по следующим основаниям.
В соответствии с ч. 3 cт. 15 Конституции Российской Федерации
любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они
не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В силу пп. 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации от
23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие
государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской
Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию,
кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального
характера; нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений,
содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную
регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в
установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не
вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования
соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам,
должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в
них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении
споров.
Как установлено судом, оспариваемый нормативный акт
Федеральной авиационной службы России был направлен в объединения
и предприятия гражданской авиации для исполнения, однако
государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской
Федерации не прошел и не был опубликован для всеобщего сведения.
Суд признал, что оспариваемый заявителем приказ затрагивает
права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку
данным актом для специалистов, осуществляющих управление воздушным
движением, включенных в список No. 1, определены максимальная
продолжительность дополнительного отпуска и условия, учитываемые
при установлении конкретной продолжительности дополнительного
отпуска и порядка суммирования его с основным отпуском, т.е.
объективно затрагивается предусмотренное ст. 37 Конституции
Российской Федерации право каждого работающего по трудовому
договору на отдых и оплачиваемый ежегодный отпуск.
С учетом изложенных обстоятельств изданный Федеральной
авиационной службой России приказ No. 176 от 27 августа 1997 г. -
нормативный акт федерального органа исполнительной власти нельзя
признать законным (действующим) и подлежащим применению в
какой-либо части как принятый с нарушением требований Конституции
Российской Федерации и установленного упомянутым Указом Президента
Российской Федерации порядка.
Поскольку обжалованный приказ не прошел государственную
регистрацию и не опубликован официально и поэтому не влечет
правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить
основанием для регулирования соответствующих правоотношений и
разрешения споров, суд не счел необходимым проверять доводы
заявителя о несоответствии закону содержащихся в приказе
положений.
Суд учел, что при решении вопроса о государственной
регистрации приказов Федеральной авиационной службы России (как и
любых других федеральных министерств и ведомств), носящих
нормативный характер и затрагивающих права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций
или имеющих межведомственный характер, Министерством юстиции
Российской Федерации проводится юридическая экспертиза на
предмет соответствия этих актов законодательству Российской
Федерации.
Представитель Федеральной авиационной службы России предъявил
суду копию приказа Федеральной авиационной службы России No. 215
от 8 октября 1997 г., которым обжалуемый заявителем приказ No. 176
отменен.
Однако суд указал на то, что данное обстоятельство само по
себе не может служить основанием для отказа в признании
обжалованного приказа незаконным, поскольку нормативный акт,
оспоренный заявителем, фактически был направлен для исполнения и
применялся до его последующей отмены.
Кроме того, правовые последствия отмены нормативного акта и
признания его незаконным по мотиву нарушения положений Указа
Президента Российской Федерации о регистрации и опубликовании
нормативного акта существенно различаются.
Так, в случае отмены акта его действие прекращается со дня
отмены.
В данном же случае признание судом нормативного акта
незаконным по приведенным основаниям влечет признание этого акта
недействующим со дня его издания.
* * *
Судебная коллегия
по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
--------------------------------
<*> - В силу ст. 3 ГК РФ под законами в настоящем Кодексе
понимаются федеральные законы.
|
