ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 13 февраля 2006 г. N 3-4/06
Именем Российской Федерации
Ленинградский областной суд в составе председательствующего -
судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Чикова К.А., при
секретаре Демьянковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению Ленинградского природоохранного межрайонного прокурора о
признании недействующим областного закона N 51-оз от 22.06.2005 "О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую
в Ленинградской области", установил:
Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в
суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия Закона
Ленинградской области N 51-оз от 22.06.2005 "О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской
области".
В обоснование заявленного требования указано, что в нарушение
ст. 12 Федерального закона N 175-ФЗ от 23.11.1995 "Об
экологической экспертизе" проект названного областного закона не
прошел государственную экологическую экспертизу.
Проект данного областного закона должен был пройти обязательную
государственную экологическую экспертизу, так как реализация
оспариваемого Закона может привести к негативному воздействию на
окружающую среду, что подтверждается и письмом Управления
Росприроднадзора от 26.10.2005 N 02-13/1007.
Несоблюдение порядка принятия закона, реализация которого может
привести к негативному воздействию на окружающую природную среду,
нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную
окружающую среду.
Протест прокурора на Закон Ленинградской области "О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую в
Ленинградской области" от 22.06.2005 по изложенным доводам не был
удовлетворен Законодательным собранием Ленинградской области.
В заявлении от 8 декабря 2005 г. Ленинградский межрайонный
природоохранный прокурор, проанализировав положения ст. 9, 72 (пп.
"в" и "д") Конституции РФ, ст. 3, 6 Федерального закона "Об охране
окружающей среды", приходит к выводу о том, что оспариваемый
областной закон не должен дублировать федеральный закон, а должен
урегулировать отношения по использованию земель с учетом
географических, природных, социально-экономических и иных
особенностей Ленинградской области.
Так согласно п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ субъекту РФ
предоставлено право включать особо ценные продуктивные
сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых
существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по
муниципальному району (городскому округу), в перечень земель,
использование которых для других целей не допускается.
Для принятия же решения об использовании (или запрете
использовать) указанную категорию земель необходимо учитывать
площади таких земель в области, их фактическое использование,
прогноз развития сельского хозяйства, потребность окружающей среды
и экономики области в использовании данных земель по другому
назначению и другие факторы, которые могут быть оценены только
независимыми специалистами-экспертами.
При проведении экологической экспертизы по переводу конкретного
земельного участка перечисленные вопросы не рассматриваются.
В заявлении от 16.01.2006 Ленинградский межрайонный
природоохранный прокурор указывает, что абзац 2 ст. 9 областного
закона не соответствует требованиям ч. 2 ст. 7 Федерального закона
"О переводе земель или земельных участков из одной категории в
другую".
Исследовав положения ст. 1, 11 Федерального закона "Об охране
окружающей среды", прокурор приходит к выводу о том, что понятие
"хозяйственная и иная деятельность, которая может оказать
воздействие на окружающую природную среду" включает и
использование природных ресурсов.
Оспариваемый же областной закон регулирует порядок
использования земель на территории Ленинградской области
(устанавливает возможность использования участков и изменения вида
пользования).
Поэтому реализация областного закона может привести к
негативному воздействию на окружающую природную среду.
Проект оспариваемого Закона должен был пройти экологическую
экспертизу согласно ст. 12 Федерального закона "Об экологической
экспертизе".
Согласно ст. 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды"
к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относится
разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов
субъектов РФ в области охраны окружающей среды с учетом
географических, природных, социально-экономических и иных
особенностей субъектов РФ.
Однако областной закон не устанавливает никаких ограничений при
переводе земель с учетом особенностей Ленинградской области.
Реализация Закона позволяет вовлекать в хозяйственный оборот и
ранее неиспользуемые земли - земли запаса.
Перевод одного земельного участка из земель запаса может и не
оказать воздействия на окружающую среду, перевод же большого
количества земельных участков из земель запаса на основании
оспариваемого областного закона может привести к значительному
воздействию и создать определенную угрозу.
Оспариваемым областным законом не устанавливается никаких
особенностей или ограничений для перевода особо ценных
продуктивных сельскохозяйственных угодий несмотря на то, что п. 4
ст. 79 Земельного кодекса РФ субъектам РФ предоставлено такое
право.
Соответственно перевод одного земельного участка из земель
данной категории может и не оказать никакого воздействия, перевод
же значительного числа земельных участков из земель указанной
категории может привести к негативным последствиям.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Чиков К.А.
просит удовлетворить заявление прокурора по изложенным в
заявлениях основаниям.
С учетом того, что в оспариваемый Закон были внесены изменения,
прокурор отмечает, что ст. 9 оспариваемого Закона больше не
противоречит ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую". Однако областной
закон 51-оз от 22.06.2005 несмотря на изменения, внесенные
областным законом 131-оз от 30.12.2005, позволяет также
осуществлять перевод земельных участков из земель запаса.
Оспариваемый областной закон не противоречит Федеральному
закону, но его проект должен был пройти экологическую экспертизу
согласно ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе".
В письменном возражении представитель Законодательного собрания
Ленинградской области Машинский А.С. просит отказать в
удовлетворении требований прокурора, считает их необоснованными.
По мнению данного представителя областной закон регулирует лишь
общий порядок перевода земельных участков из одной категории в
другую. Оспариваемый Закон не регулирует отношения, реализация
которых могла бы привести к негативному воздействию на окружающую
природную среду.
В заявлении прокурор не указывает, какие нормы областного
закона при их реализации, какая конкретно деятельность, вытекающая
из реализации настоящего Закона, могут негативно воздействовать на
окружающую среду.
Проанализировав ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей
среды" от 10.01.2002, ст. 1 Федерального закона "Об экологической
экспертизе", представитель приходит к выводу о том, что
оспариваемый Закон не содержит норм, регулирующих хозяйственную
или иную деятельность и которые могут негативно, прямо или
косвенно воздействовать на окружающую среду.
Положения областного закона фактически дублируют положения
Федерального закона. Статьи 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 областного
закона 51-оз от 22.06.2005 дублируют положения Федерального закона
N 172-ФЗ от 21.12.2004 (ст. 1, п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 2, п. 3 ст. 2,
п. 4 ст. 2, п. 2, 3, 4, 5 ст. 3, ст. 4, 7, ст. 14, п. 3, 4 ст. 15
соответственно). Часть 3 ст. 9 областного закона 51-оз от
22.06.2005 дублирует п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ.
В отличие от Федерального закона оспариваемый Закон определяет
понятие уполномоченного органа (ст. 2), разграничивает полномочия
между государственными органами и органами местного самоуправления
(ст. 3 и п. 3 ст. 6), устанавливает в какой орган подается
заявление о переводе земель, каким должностным лицом подписывается
ходатайство о переводе (п. 1, 2 ст. 5), устанавливает форму
решения (акта) о переводе земель или об отказе от перевода земель
(п. 2 ст. 7).
Анализ Федерального закона 172-ФЗ позволяет сделать вывод о
том, что федеральный законодатель практически не наделяет субъект
РФ полномочиями по дополнительному регулированию правоотношений в
области перевода земель из одной категории в другую, урегулировав
все возможные случаи в Федеральном законе.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания
Ленинградской области А.С.Машинский просит отказать в
удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые
изложены в письменном возражении.
Прокурором не учтено, что областным законом N 131-оз от
30.12.2005 внесены изменения в областной закон N 51-оз от
22.06.2005. В частности, изменена ст. 9, исключены фразы о землях
запаса из ряда норм.
По существу прокурор просит суд обязать органы государственной
власти субъекта РФ внести изменения в законодательный акт, что не
соответствует принципу разделения властей, закрепленному в
Конституции РФ, и не относится к полномочиям суда.
Оспариваемый Закон носит процедурный характер и не регулирует
хозяйственную деятельность, которая может оказать вредное
воздействие на окружающую среду. Поэтому требование прокурора о
том, что проект названного Закона должен был пройти экспертизу в
порядке ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе",
необоснованно.
Заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования по Ленинградской области не содержит конкретных
фактов, в нем изложены лишь теоретические доводы.
В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской
области М.Е.Лебединский просит отказать в удовлетворении заявления
прокурора, считает его необоснованным.
Представитель указывает, что областной закон "О переводе земель
или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской
области" разработан и принят во исполнение ст. 2 Федерального
закона N 172-ФЗ от 21.12.2004 "О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую". Областной закон определяет
форму и содержание ходатайства, а также взаимодействие заявителя,
органов государственной власти и органов местного самоуправления
по оформлению документов по переводу земельных участков из одной
категории в другую.
Иных отличий от Федерального закона в областном законе не
имеется.
Проанализировав положения областного закона, представитель
приходит к выводу о том, что реализация данного Закона не может
оказать негативного воздействия на окружающую среду.
Следовательно, проект названного областного закона не должен был
проходить экологическую экспертизу согласно ст. 12 Федерального
закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ и в соответствии с Инструкцией по
экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности.
Письмо Росприроднадзора является лишь изложением мнения
должностного лица, его подписавшего.
Следует также отметить, что проект Федерального закона "О
переводе земель или земельных участков из одной категории в
другую" не проходил экологическую экспертизу.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской
области Лебединский М.Е. просит отказать в удовлетворении
заявления прокурора по тем основаниям, которые представлены в
письменном возражении, и по тем основаниям, которые изложены
представителем Законодательного собрания Ленинградской области.
Представитель отмечает, что поддерживая заявленные требования,
прокурор не учитывает п. 2 постановления Правительства
Ленинградской области N 4 от 23.01.2003, в соответствии с которым
к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям отнесены
земельные участки, кадастровая стоимость которых превышает средний
районный уровень на 20 процентов.
Необходимо учитывать и то обстоятельство, что Федеральный закон
"Об экологической экспертизе" не устанавливает четких критериев
нормативных правовых актов субъектов РФ, подлежащих в обязательном
порядке экологической экспертизе.
По мнению представителя, позиция прокурора основана на
предположениях, ни одна из норм областного закона не противоречит
Федеральному закону. Оспариваемый областной закон по существу
носит процедурный характер.
В письменном возражении представитель Ленинградского областного
комитета по управлению государственным имуществом А.А.Григорьев
просит отказать в удовлетворении требований прокурора, считает их
необоснованными и немотивированными.
В заявлении прокурора не указано, какие правовые нормы,
составляющие оспариваемый областной закон, оказывают негативное
воздействие на окружающую среду; отсутствуют и обоснования, в чем
именно выражается возможность негативного воздействия на
окружающую среду данного областного закона.
По мнению представителя, областной закон N 51-оз от 22.06.2005
разработан в соответствии с Федеральным законом N 172-ФЗ от
21.12.2004 и не может оказывать негативного воздействия на
окружающую природную среду.
Согласно названному Федеральному закону и оспариваемому
областному закону к ходатайству о переводе земельных участков из
состава земель одной категории в другую в необходимых случаях
прилагается и заключение государственной экологической экспертизы.
Возможность негативного воздействия на окружающую среду
оценивается на стадии принятия непосредственного решения о
переводе конкретного земельного участка из состава земель одной
категории в другую, так как именно принятием такого решения может
быть оказано негативное воздействие на окружающую среду.
В судебных заседаниях представитель Ленинградского областного
комитета по управлению государственным имуществом Григорьев А.А.
просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем
основаниям, которые изложены в письменном возражении.
Проанализировав конкретные нормы областного закона,
представитель считает, что они носят процедурный характер и не
могут оказать отрицательное воздействие на окружающую среду.
Так как особенности пользования особо ценными продуктивными
землями областным законом не установлены (все особенности
использования такой категории земель установлены только
федеральным законодательством), то и говорить о хозяйственной
деятельности было бы неверно.
Оспариваемый областной закон принят в соответствии и в развитие
Федерального закона 172-ФЗ от 21.12.2004. В связи с изменением
названного Федерального закона областным законом N 131-оз от
30.12.2005 были внесены соответствующие изменения и в оспариваемый
Закон.
Областной закон 51-оз от 22.06.2005 (с учетом внесенных
изменений) не противоречит Федеральному закону N 172-ФЗ от
21.12.2004.
В письменном заключении руководитель Управления Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по
Ленинградской области, органа привлеченного к участию в деле в
порядке ст. 47 ГПК РФ указывает, что реализация областного закона
N 51-оз от 22.06.2005 "О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую в Ленинградской области" может оказать
непосредственное воздействие на окружающую природную среду.
Поэтому проект данного Закона являлся объектом государственной
экологической экспертизы.
В обоснование занятой позиции сделана ссылка на ст. 1, 6
Земельного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона "Об охране
окружающей среды".
В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора
по Ленинградской области Прохорова И.С. просит удовлетворить
заявление прокурора, считает его обоснованным.
Представитель не отрицает, что оспариваемый областной закон
носит служебный (процедурный) характер. Однако учитывая, что целью
применения областного закона N 51-оз от 22.06.2005 является
перевод земельных участков из одной категории в другую, проект
данного Закона должен был пройти экологическую экспертизу.
Материалы, обосновывающие перевод конкретных участков из одной
категории в другую, также проходят экологическую экспертизу.
В законодательстве не установлено, какие конкретно нормативные
правовые акты субъектов подлежат обязательной государственной
экологической экспертизе. Не установлено законодательством и
критериев, при наличии которых нормативный правовой акт субъекта
РФ подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.
Изучив материалы дела, заслушав прокурора Чикова К.А., а также
представителя Законодательного собрания Ленинградской области
Машинского А.С., представителя Губернатора Ленинградской области
Лебединского М.Е., представителя Ленинградского областного
комитета по управлению государственным имуществом Григорьева А.А.,
представителя Росприроднадзора по Ленинградской области Прохорову
И.С., исследовав и оценив представленные доказательства согласно
ст. 67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа
или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным
правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны
судом недействительными.
22 июня 2005 г. был принят областной закон N 51-оз "О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую в
Ленинградской области".
Областной закон опубликован в газете "Вести" N 71 от 25.06.2005
и в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 32 от
16.07.2005.
30 декабря 2005 г. принят областной закон N 131-оз "О внесении
изменений в областной закон "О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую в Ленинградской области".
Областной закон N 131-оз от 30.12.2005 опубликован в "Вестнике
Правительства Ленинградской области" N 69 от 30.12.2005.
Областным законом N 131-оз от 30.12.2005 по существу изменена
редакция и дополнена пунктом 4 ст. 3 областного закона N 51-оз от
22.06.2005, из п. 1 ст. 5 и из п. 1 (абз. 1) областного закона 51-
оз от 22.06.2005 исключены слова "а также земель запаса или
земельных участков в составе таких земель", изменена редакция пп.
7 п. 1 ст. 6 областного закона 51-оз от 22.06.2005, из ст. 9
областного закона 51-оз от 22.06.2005 исключены абзацы второй и
третий, ст. 10 областного закона 51-оз от 22.06.2005 дополнена
пунктом 5.
Областной закон 51-оз от 22.06.2005 (с учетом изменений,
внесенных областным законом 131-оз от 30.12.2005) состоит из 11
статей, имеющих следующие наименования: отношения, регулируемые
настоящим областным законом; понятия, применяемые в настоящем
областном законе; органы, осуществляющие перевод земель или
земельных участков в составе таких земель из одной категории в
другую; основания перевода земель или земельных участков в составе
таких земель из одной категории в другую; содержание ходатайства о
переводе земель или земельных участков в составе таких земель из
одной категории в другую; состав документов для перевода земель
или земельных участков в составе таких земель из одной категории в
другую и порядок их предоставления; порядок рассмотрения
ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе
таких земель из одной категории в другую; основания отказа в
переводе земель или земельных участков в составе таких земель из
одной категории в другую; особенности перевода земель или
земельных участков в составе таких земель из одной категории в
другую; заключительные положения; вступление в силу настоящего
областного закона.
Согласно ст. 1 областного закона 51-оз от 22.06.2005 (в
редакции от 30.12.2005) настоящий областной закон разработан в
соответствии с Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от
21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую" и регулирует в части, касающейся
полномочий субъекта РФ, отношения, возникающие в связи с переводом
земель или земельных участков в составе таких земель из одной
категории в другую в Ленинградской области.
В ст. 2 областного закона 51-оз от 22.06.2005 указано, что
уполномоченный орган исполнительной власти Ленинградской области -
это отраслевой орган исполнительной власти Ленинградской области,
наделенный Правительством Ленинградской области полномочиями по
приему ходатайств о переводе земель из одной категории в другую и
подготовке проекта соответствующего решения Правительства
Ленинградской области.
Статьи 5 и 6 названного областного закона непосредственно
посвящены изложению требований к содержанию ходатайства и к
составу документов для перевода земель сельскохозяйственного
назначения из одной категории в другую.
Статьей 9 областного закона 51-оз от 22.06.2005 в действующей
редакции предусмотрено, что особенности перевода земель или
земельных участков в составе таких земель из одной категории в
другую, а также случаи, при которых возможен перевод,
устанавливаются Федеральным законом "О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую".
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы
используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни
и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В подпунктах "в" и "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ указано, что
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также
земельное законодательство находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ.
Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам
ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое
действие на всей территории Российской Федерации (часть 1). По
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2). Законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и
второй настоящей статьи.
Согласно ст. 3 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об
охране окружающей среды" (как в редакции, действующей на момент
принятия оспариваемого нормативного правового акта, так и на день
рассмотрения дела судом) хозяйственная и иная деятельность органов
государственной власти РФ, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и
физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду,
должна осуществляться, в том числе, и на основе принципа научно
обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных
интересов человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
Статьей 6 Федерального закона 7-ФЗ от 10.01.2002 (в редакции от
09.05.2005) предусматривалось, что к полномочиям органов
государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с
охраной окружающей среды, относятся и разработка, и издание
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области
охраны окружающей среды с учетом географических, природных,
социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ.
Согласно ст. 6 Федерального закона 7-ФЗ от 10.01.2002 (в
редакции от 31.12.2005) к полномочиям органов государственной
власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной
окружающей среды, относится в том числе и принятие законов и иных
нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей
среды в соответствии с федеральным законодательством.
Частью 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что особо
ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе
сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений
научно-исследовательских организаций и учебно-опытных
подразделений образовательных учреждений высшего профессионального
образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость
которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в
соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень
земель, использование которых для других целей не допускается.
Согласно ст. 1 Федерального закона N 172-ФЗ от 21.12.2004 "О
переводе земель или земельных участков из одной категории в
другую" правовое регулирование отношений, возникающих в связи с
переводом земель или земельных участков в составе таких земель из
одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ,
настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и
принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми
актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов РФ.
В п. 1 ч. 2 ст. 2 названного Федерального закона оговорено, что
в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за
исключением земель, находящихся в собственности РФ, содержание
ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав
прилагаемых к нему документов устанавливаются органами
государственной власти субъектов РФ.
Частью 2 ст. 7 Федерального закона 172-ФЗ от 21.12.2004
предусмотрено, что перевод земель сельскохозяйственного
назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более
процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по
муниципальному району (городскому округу), и особо ценных
продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79
Земельного кодекса РФ, в другую категорию не допускается, за
исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 настоящей
статьи.
В ст. 13 названного Федерального закона указано, что перевод
земельного участка из состава земель запаса в другую категорию
земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого
земельного участка осуществляется только после формирования в
установленном порядке земельного участка, в отношении которого
принимается акт о переводе земельного участка из состава земель
запаса в другую категорию земель.
Пунктом 2 постановления Правительства Ленинградской области N 4
от 23.01.2003 "Об утверждении результатов государственной
кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий Ленинградской
области" к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям
отнесены земельные участки, кадастровая стоимость которых
превышает средний районный уровень на 20 процентов. Использование
этих земель постановлено производить в соответствии с Земельным
кодексом РФ.
Согласно п. 3.31 Положения о Ленинградском областном комитете
по управлению государственным имуществом (утвержденным
постановлением Правительства Ленинградской области от 14.12.2004 N
293) именно названный отраслевой орган исполнительной власти
Ленинградской области осуществляет прием ходатайств о переводе
земель из одной категории в другую и готовит проект
соответствующего решения Правительства Ленинградской области.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 N
174-ФЗ обязательной государственной экологической экспертизе,
проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат: проекты нормативных
правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к
негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-
технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых
органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих
хозяйственную деятельность, в том числе использование природных
ресурсов и охрану окружающей природной среды и иную деятельность,
за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых
на основании документов территориального планирования и
документации по планировке территории, лесоустроительной и
землеустроительной документации, прошедших государственную
экологическую экспертизу.
Согласно ст. 1 названного Федерального закона экологическая
экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и
иной деятельности экологическим требованиям и определение
допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях
предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой
деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними
социальных, экономических и иных последствий реализации объекта
экологической экспертизы.
Положением о порядке проведения государственной экологической
экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от
11.06.1996 N 698, предусмотрено, что обязательным условием
принятия материалов на государственную экологическую экспертизу
является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или
в виде приложений) данных по оценке воздействия на окружающую
природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (п.
4).
Оспариваемый областной закон содержит правовые нормы, которые
устанавливают: органы, осуществляющие перевод земель или земельных
участков в составе таких земель из одной категории в другую,
основания отказа в таком переводе, содержание ходатайства и состав
необходимых документов, порядок рассмотрения названных ходатайств,
основания отказа в переводе земель или земельных участков,
особенности перевода, заключительные положения.
Таким образом, оспариваемый областной закон регулирует лишь
общий порядок перевода земель или земельных участков в составе
таких земель из одной категории в другую, то есть носит
процедурный характер.
Областной закон 51-оз от 22.06.2005 не содержит норм,
определяющих конкретные объемы и размеры деятельности по переводу
земель или земельных участков в составе таких земель из одной
категории в другую. Областной закон устанавливает лишь возможность
и процедуру данного перевода земель или земельных участков в
составе таких земель.
По существу, названный областной закон не содержит и норм,
регулирующих хозяйственную и иную деятельность, реализация которых
непосредственно может оказать негативное воздействие на окружающую
среду.
Довод прокурора о том, что областной закон 51-оз от 22.06.2005
в нарушение ст. 3, 6 Федерального закона "Об охране окружающей
среды" не устанавливает никаких ограничений при переводе земель
запаса и при переводе особо ценных продуктивных
сельскохозяйственных угодий с учетом особенностей Ленинградской
области, а следовательно, и неограниченный перевод названных
земель может оказать негативное воздействие на окружающую среду,
вследствие чего проект областного закона должен был пройти
обязательную государственную экологическую экспертизу, не может
быть признан обоснованным.
Как следует из ст. 5, 6 областного закона 51-оз от 22.06.2005
(в редакции от 30.12.2005) областной законодатель устанавливает
только содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему
документов при переводе земель сельскохозяйственного назначения
или земельных участков в составе таких земель из одной категории в
другую, что соответствует объему полномочий, предоставленных
органам государственной власти субъектов РФ согласно п. 1 ч. 2 ст.
2 Федерального закона 172-ФЗ от 21.12.2004.
Из содержания п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ следует, что
законодатель субъекта РФ может (то есть вправе, но не обязан)
включить особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья в
перечень земель, использование которых для других целей не
допускается.
Согласно же ст. 1, 12 Федерального закона 174-ФЗ от 23.11.1995
обязательной государственной экологической экспертизе на
региональном уровне подлежат проекты нормативных правовых актов
субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному
воздействию на окружающую среду, то есть проекты нормативных
правовых актов, содержащие нормы, реализация которых может оказать
вредное воздействие на окружающую среду.
Утверждение представителя Росприроднадзора по Ленинградской
области о том, что поскольку целью оспариваемого Закона является
перевод земель или земельных участков из одной категории в другую,
постольку проект данного Закона должен был пройти экологическую
экспертизу не может быть признано правомерным.
Оспариваемый областной закон определяет порядок рассмотрения
ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе
таких земель. В результате непосредственного применения названного
областного закона не решается вопрос о переводе земель или
земельных участков. Такой вопрос разрешается только в случае
поступления конкретного ходатайства о переводе земель или
земельных участков, которое и подлежит рассмотрению в соответствии
с областным законом 51-оз от 22.06.2005.
Согласно же пп. 4 п. 1 ст. 6 областного закона 51-оз от
22.06.2005 к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного
назначения или земельных участков в составе таких земель из одной
категории в другую прилагается и заключение государственной
экологической экспертизы в случае, если ее проведение
предусмотрено федеральными законами.
Ни прокурор, ни представители Росприроднадзора по Ленинградской
области не отрицали, что материалы, обосновывающие перевод
конкретных земельных участков из одной категории в другую на
территории Ленинградской области (в порядке, установленном
законом), проходят государственную экологическую экспертизу.
Не отрицает прокурор и того обстоятельства, что большинство
норм оспариваемого областного закона, по существу, повторяют
положения Федерального закона N 172-ФЗ от 21.12.2004.
С учетом изложенных обстоятельств не имеется правовых оснований
для удовлетворения заявленных прокурором требований.
Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:
В удовлетворении заявления Ленинградского межрайонного
природоохранного прокурора о признании недействующим со дня
принятия областного закона N 51-оз от 22.06.2005 "О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую в
Ленинградской области" отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы
или кассационного представления через Ленинградский областной суд
в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его
изготовления в окончательной форме.
|
