Хуттен-Чапска против Польши
(Hutten-Czapska v. Poland)
(Жалоба N 35014/97)
По материалам Постановления
Европейского Суда по правам человека
от 19 июня 2006 года
(вынесено Большой Палатой)
Обстоятельства дела
Заявительницей по настоящему делу выступает одна из владельцев
сдаваемого внаем жилья в Польше, на которых распространяется
система сдерживания роста арендной платы (от этой системы
выиграли, ориентировочно, от 600 до 900 тысяч арендаторов жилья),
берущей начало с законов, принятых еще при коммунистическом
режиме. Таких, как она, домовладельцев в Польше насчитывается
около 100 тысяч. Система, о которой идет речь, предусматривает ряд
ограничений прав владельцев сдаваемого внаем жилья, в частности,
устанавливает настолько низкий максимальный уровень арендной
платы, что домовладельцы не могут даже компенсировать свои расходы
по содержанию и ремонту жилья, не говоря уже о том, чтобы
извлекать из него прибыль.
Имущество, о котором идет речь, было принято в государственное
управление после вступления в силу постановления от 1946 года,
дающего органам государственной власти Польши право отводить
квартиры в частных домах определенным жильцам. Родители
заявительницы пытались вернуть себе право владения своим
имуществом, но не добились в этом успеха. В 1974 году вступили в
силу новые правила государственного управления жилищным фондом,
так называемая схема специального найма. В 1975 году мэр издал
решение, согласно которому первый этаж дома, о котором идет речь,
был сдан внаем другому жильцу. В 1990-х годах заявительница
пыталась добиться признания этого решения недействительным, но ей
удалось получить лишь решение, объявляющее о том, что решение мэра
было принято вопреки закону.
В 1990 году районный суд объявил о том, что заявительница
унаследовала имущество своих родителей, и в 1991 году она взяла на
себя право распоряжаться домом. Затем она несколько раз, путем
подачи гражданского иска и в административном порядке, пыталась
вернуть себе право владения своим имуществом и переселить жильцов,
но безуспешно.
В 1994 году к частной собственности в Польше была применена
схема регулирования размера арендной платы, согласно которой
владельцы сдаваемого внаем жилья обязаны были проводить
дорогостоящие работы по содержанию и ремонту жилья и в то же время
им запрещалось взимать с жильцов арендную плату в размере,
обеспечивающем покрытие соответствующих расходов. Согласно одному
из проводившихся расчетов, арендная плата покрывала лишь около 60
процентов расходов по содержанию и ремонту жилья. Также были
введены жесткие ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья
внаем. Новый закон 2001 года, заменивший закон 1994 года, был
направлен на улучшение сложившейся ситуации. Он сохранял в силе
все ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья внаем, и
обязательства домовладельцев по содержанию и ремонту жилья, а
также вводил новый порядок контроля за увеличением суммы арендной
платы. К примеру, невозможно было взимать арендную плату в
размере, превышающем 3 процента от стоимости капитального ремонта
жилья. В случае с заявительницей это составляло в 2004 году 1
тысячу 285 польских злотых, или 316 евро.
В 2000 и 2002 годах Конституционный трибунал Польши признал
схему регулирования размера арендной платы, предусмотренную и
законом 1994 года, и законом 2001 года, неконституционной и
налагающей на владельцев сдаваемого внаем жилья непропорциональное
и чрезмерное бремя. Соответствующие нормы были отменены, и с 10
октября 2000 г. по 31 декабря 2004 г. заявительница могла
увеличить размер взимаемой ею с жильцов арендной платы примерно на
10 процентов - до 5,15 польских злотых, или порядка 1,27 евро, за
квадратный метр. С 1 января 2005 г. вступили в силу новые
положения закона ("поправки от декабря 2004 года"), разрешающие на
первое время увеличивать арендную плату, превышающую 3 процента от
стоимости капитального ремонта сдаваемого внаем жилья, но не более
чем на 10 процентов в год. Новые положения закона сохраняли
государственный контроль за ставками арендной платы. После того,
как Генеральный прокурор Польши оспорил эти нормы в
Конституционном трибунале Польши, они были отменены как не
соответствующие польской Конституции. На момент рассмотрения дела
в Европейском Суде заявительница прекратила сдавать внаем
принадлежащее ей имущество.
22 февраля 2005 г. Палата Европейского Суда констатировала, что
по делу было допущено нарушение требований статьи 1 Протокола N 1
к Конвенции, и, в порядке применения статьи 46 Конвенции, пришла к
выводу о том, что это нарушение явилось следствием структурной
проблемы, связанной с неудовлетворительным действием польского
законодательства (См. Информационный бюллетень по прецедентной
практике Европейского Суда по правам человека" (Information Note
on the Case-law of Европейский Суд of Human Rights) N 72 <*>).
-----------------------------------
<*> Информационный бюллетень по прецедентной практике
Европейского Суда по правам человека" (Information Note on the
Case-law of the European Court of Human Rights) N 72 соответствует
"Бюллетеню Европейского Суда по правам человека" N 7 за 2005 год.
Вопросы права
По поводу соблюдения требований статьи 1 Протокола N 1 к
Конвенции. Большая Палата Европейского Суда согласна с оценкой
положения заявительницы, содержащейся в постановлении Палаты
Европейского Суда, которая пришла к выводу о том, что власти
Польши возложили на заявительницу "непропорциональное и чрезмерное
бремя", не могущее быть оправданным каким-либо правомерным
интересом сообщества. Большая Палата Европейского Суда добавляет,
однако, что нарушение права собственности в случае с
заявительницей не связано исключительно с вопросом о сумме
причитающейся ей арендной платы; скорее, оно заключается в
суммарном воздействии юридически ущербных положений об определении
размера арендной платы и различных ограничений прав
домовладельцев, касающихся прекращения сдачи жилья внаем, а также
возложенного на них законом финансового бремени и отсутствия каких-
либо правовых способов и средств, дающих им возможность либо
компенсировать или уменьшить расходы, понесенные в связи с
содержанием и ремонтом жилья, либо добиться того, чтобы
государство субсидировало проведение необходимых ремонтных работ в
тех случаях, когда это представляется оправданным.
Европейский Суд обратился к своим постановлениям,
подтверждающим, что во многих делах об ограничениях прав
владельцев сдаваемого внаем жилья, - а подобные ограничения стали
обычным явлением в странах, сталкивающихся с дефицитом жилищного
фонда, - применявшиеся ограничения были признаны оправданными и
соразмерными тем целям, которые преследовало государство в общих
интересах. Однако ни в одном из этих дел национальные власти не
ограничивали прав заявителей в такой значительной степени, как в
настоящем деле. Во-первых, заявительница по настоящему делу
никогда не заключала со своими жильцами договора о сдаче жилья
внаем, который являлся бы результатом свободно проведенных
переговоров; вернее было бы сказать, что ее дом был отведен
жильцам государством. Во-вторых, польское законодательство
обусловило прекращение сдачи жилья внаем рядом требований,
серьезно ограничив тем самым права владельцев жилья. Наконец,
установленные ставки арендной платы не покрывали издержек,
связанных с содержанием и ремонтом жилья, а владельцы жилья не
могли увеличить размер взимаемой ими с жильцов арендной платы с
тем, чтобы компенсировать необходимые расходы по содержанию и
ремонту жилья. Действующая в Польше схема не предусматривала и не
предусматривает никакой процедуры выплаты взносов на содержание и
ремонт жилья или получения государственных субсидий, вызывая тем
самым неизбежное ухудшение состояния имущества ввиду отсутствия
достаточных инвестиций и модернизации жилья.
Действительно, Польша, унаследовавшая от коммунистического
режима острый дефицит квартир, сдаваемых внаем по умеренным
ставкам арендной платы, должна была решать исключительно сложные
проблемы, на которые болезненно реагировало общество, касающиеся
уравновешивания противоречащих друг другу интересов. Она должна
была гарантировать защиту имущественных прав владельцев сдаваемого
внаем жилья и уважать социальные права его арендаторов, которые
часто являлись весьма уязвимыми лицами. Тем не менее правомерные
интересы сообщества в таких ситуациях требуют справедливого
распределения социального и финансового бремени, связанного с
преобразованиями и реформами в области обеспечения жильем в
стране. Это бремя не может, как в случае с заявительницей, быть
возложено на одну конкретную социальную группу, какими бы важными
ни были интересы другой социальной группы или сообщества в целом.
В свете вышесказанного и с учетом последствий, которые
оказывало действие законодательства о регулировании размера
арендной платы на права заявительницы и других лиц, находящихся в
похожей ситуации, на протяжении всего рассматриваемого срока,
Польше не удалось достичь необходимого справедливого равновесия
между общими интересами сообщества и защитой права собственности.
Постановление
Европейский Суд пришел к выводу, что в данном вопросе по делу
было допущено нарушение требований статьи 1 Протокола N 1 к
Конвенции (вынесено единогласно).
В порядке применения статьи 46 Конвенции: вопрос об
использовании процедуры "пилотного постановления". Большая Палата
Европейского Суда согласна с выводом Палаты Европейского Суда о
том, что дело заявительницы подходит для применения процедуры
"пилотного постановления" в том виде, как она введена
постановлением Европейского Суда по делу "Брониовский против
Польши" (Broniowski v. Poland) (жалоба N 31443/96). Между
сторонами по настоящему делу отсутствуют разногласия по вопросу о
том, что действие спорного жилищного законодательства потенциально
влекло за собой последствия в отношении имущественных прав
большого числа людей, чьи квартиры отводились жильцам в рамках
схемы регулирования размера арендной платы (речь идет, примерно, о
600 тысячах квартир, или о 5,2 процента общего жилищного фонда
страны). В производстве Европейского Суда находится еще 18 сходных
жалоб, в том числе одна коллективная жалоба, заявителями по
котором являются порядка 200 владельцев сдаваемого внаем жилья.
Европейский Суд отмечает, однако, что вывод о наличии "ситуации
структурного характера", оправдывающей применение процедуры
"пилотного постановления", не обязательно должен быть связан с
данным количеством сходных жалоб, уже находящихся в производстве
Европейского Суда, или основан на количестве этих жалоб. Когда
речь идет о системных или структурных нарушениях, потенциальный
наплыв дел в будущем также является важным соображением, имея в
виду задачу предупредить скопление однотипных дел, назначенных к
слушанию в Европейском Суде, которое препятствует эффективной
работе с другими делами и вызывает нарушения, подчас весьма
серьезные, тех прав, за защиту которых он несет ответственность.
Хотя государство-ответчик и утверждало, что схема регулирования
размера арендной платы в Польше отменена, Европейский Суд вновь
выразил свое мнение о том, что общая ситуация в Польше еще не
приведена в соответствие со стандартами Конвенции.
Большая Палата Европейского Суда разделяет общее мнение Палаты
Европейского Суда о том, что проблема, лежащая в основе нарушения
статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, заключается в
"неудовлетворительном действии польского жилищного
законодательства". Однако Большая Палата Европейского Суда видит
основную структурную проблему в совокупности ограничений прав
владельцев сдаваемого внаем жилья, включая юридически ущербные
положения об определении размера арендной платы, которые
усугублялись и продолжают усугубляться отсутствием каких-либо
правовых способов и средств, позволяющих домовладельцам по меньшей
мере покрыть убытки, понесенные в связи с содержанием и ремонтом
имущества, а не в проблеме, имеющей отношение исключительно к
тому, что государство не обеспечило владельцам сдаваемого внаем
жилья ставок арендной платы, в разумной мере соответствующих
расходам по содержанию и ремонту жилья.
Вопрос о применении мер общего характера. Европейский Суд
отмечает, что одним из последствий применения процедуры "пилотного
постановления" является неизбежное расширение оценки обжалуемой по
"пилотному" делу ситуации за пределы исключительных интересов
отдельного заявителя. Оно требует, чтобы Европейский Суд
рассматривал это дело в контексте мер общего характера, которые
необходимо принять в интересах других людей, также могущих быть
затронутыми тем же самым нарушением Конвенции. Учитывая системный
характер проблемы, лежащей в основе такого нарушения, то, что
заявительница уже не сдает внаем принадлежащее ей жилье, не мешает
Европейскому Суду выяснить, была ли устранена причина нарушения
Конвенции применительно к другим людям.
Европейский Суд постановил 16 голосами "за" и одним голосом
"против", что вышеупомянутое нарушение Конвенции явилось
следствием структурной проблемы, связанной с неудовлетворительным
действием польского законодательства и заключающейся в том, что
оно налагало и продолжает налагать ограничения на права владельцев
сдаваемого внаем жилья, а также не предусматривало и по-прежнему
не предусматривает никакой процедуры или механизма, позволяющих им
покрыть убытки, понесенные в связи с содержанием и ремонтом жилья.
Далее Европейский Суд постановил 15 голосами "за" и двумя
голосами "против": для того, чтобы положить конец системному
нарушению Конвенции, выявленному в деле заявительницы, Польша
должна путем принятия соответствующих правовых мер и (или) мер
иного характера закрепить в своем национальном правопорядке
механизм, поддерживающий справедливое равновесие между интересами
владельцев сдаваемого внаем жилья и всеобщим интересом общества в
соответствии с установленными Конвенцией стандартами защиты
имущественных прав.
В задачу Европейского Суда не входит указывать наиболее
подходящий способ закрепления такого рода восстановительных
процедур или определять, как именно интерес владельцев сдаваемого
внаем жилья в извлечении прибыли следует уравновешивать с другими
интересами, о которых идет речь. Тем не менее Европейский Суд
между прочим замечает, что множество находящихся в распоряжении
государства вариантов, несомненно, включает в себя принятие мер,
на которые указал Конституционный трибунал Польши в своих
рекомендациях от июня 2005 года, изложив характерные особенности
механизма уравновешивания прав владельцев сдаваемого внаем жилья и
прав его арендаторов, а также критерии определения того, что могло
бы считаться "базовой арендной платой", "экономически обоснованной
арендной платой" или "подобающей прибылью".
Компенсация
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд
единогласно постановил, что вопрос о возмещении материального
ущерба не готов к разрешению, однако присудил заявительнице 30
тысяч евро в качестве компенсации причиненного ей морального
вреда.
(Перевод с английского
к.ю.н. В.А.ВЛАСИХИНА
и к.ю.н. А.Н.РУСОВА)
|
