ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 января 2005 года
Дело N 19-Г04-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Харланова А.В.,
Макарова Г.В.
рассмотрела в судебном заседании от 12 января 2005 года
гражданское дело по кассационной жалобе Министерства финансов
Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от
20 августа 2004 г. по заявлению администрации г. Железноводска о
признании противоречащими федеральному законодательству и
недействующими ст. 8 Закона Ставропольского края "Об исполнении
бюджета Ставропольского края за 2003 год" в части, затрагивающей
г. Железноводск, ст. 11 и Приложение N 2 Закона Ставропольского
края "О бюджете Ставропольского края" на 2003 год".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителей губернатора
Ставропольского края Трошина С.П., Васильевой Г.И., поддержавших
доводы кассационной жалобы, главы администрации г. Железноводска
Зубцова А.С., представителя администрации г. Железноводска
Воеводина С.А., полагавших решение суда оставить без изменения,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю.,
полагавшей отменить решение суда в части, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрация г. Железноводска обратилась с заявлением в
краевой суд и просила признать недействующей ст. 8 Закона
Ставропольского края "Об исполнении бюджета Ставропольского края
за 2003 год" (далее - Закон СК).
В дополнение к заявлению просила признать противоречащей закону
и недействующей с момента принятия закона ст. 11 и Приложение N 2
Закона СК "О бюджете Ставропольского края на 2003 год".
В судебном заседании представитель администрации г.
Железноводска уточнил заявленные требования и просил признать ст.
8 Закона СК "Об исполнении бюджета Ставропольского края за 2003
год" в части, затрагивающей интересы г. Железноводска, не
действующей и не подлежащей применению с момента вступления
указанного Закона в силу, поддержал доводы заявления, просил
удовлетворить его и пояснил следующее.
Положение ст. 8 Закона СК "Об исполнении бюджета
Ставропольского края за 2003 год" противоречит ГК РФ, ст. ст. 6,
76, 105 Бюджетного кодекса РФ, другим нормам федерального
законодательства, определяющим кредитные отношения только на
основе договора, соглашения, статья 8 наделяет полномочиями
правительство края в одностороннем порядке, на определенных
законом края условиях, переоформить выданную г. Железноводску
беспроцентную бюджетную ссуду в бюджетный кредит.
Введение в действие ст. 8 Закона СК привело к нарушению
принципа самостоятельности бюджета города, равенства бюджетных
прав муниципального образования, сбалансированности бюджета.
Означает фактическое изъятие из бюджета города более 53 млн.
рублей, привело к уменьшению его доходной части в течение
нескольких лет, что приведет к ущемлению прав граждан города.
Не принято во внимание, что основной налогоплательщик -
территориальное обособленное подразделение "РАО ЕЭС России" в
результате реорганизации перешло в другую производственную
структуру, которое в 2002 году заплатило 60% всех налогов,
поступивших в бюджет города, и 80% налога на прибыль. К началу
2003 финансового года указанное предприятие выбыло из числа
налогоплательщиков города.
Однако бюджет 2003 г. определен без учета реальной налоговой
ситуации и необоснованно определен от уровня достигнутых доходов
2002 г., что привело к уменьшению налоговых доходов бюджета
города.
Тем самым существенно снижена бюджетная обеспеченность
муниципального образования, и органы местного самоуправления не
могут обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей
города за счет имеющихся финансовых средств.
В соответствии с положениями оспариваемых ст. 11 Закона края "О
бюджете Ставропольского края на 2003 год" и Приложения N 2 за счет
уменьшения размеров регулирующих налогов, собираемых на территории
города, у города изъяли по существу в краевой бюджет доходы с
целью оказания затем городу финансовой помощи из краевого бюджета
в виде бюджетных ссуд, из-за чего город лишен возможности без их
предоставления финансировать расходы на выплату заработной платы
работникам бюджетной сферы, самостоятельно определить и объемы
финансирования этих расходов, так как они уже предопределены
размерами и целевым назначением предоставляемых бюджетных ссуд.
Заявитель считает, что оспариваемые ст. 8 и ст. 11 Законов
края, Приложение N 2 противоречат федеральному законодательству,
нарушают права местного самоуправления и конституционные права
жителей города.
Решением Ставропольского краевого суда от 20 августа 2004 г.
постановлено:
заявление администрации города Железноводска удовлетворить в
части;
признать ст. 8 Закона Ставропольского края "Об исполнении
бюджета Ставропольского края за 2003 год" от 17.06.2004 N 44-кз
противоречащей федеральному законодательству, не действующей и не
подлежащей применению со дня принятия Закона;
признать ст. 11 Закона Ставропольского края "О бюджете
Ставропольского края на 2003 год" от 22.12.2002 N 62-кз (с
изменениями и дополнениями от 30.06.2003 N 21-кз) в части
установления в Приложении N 2 нормативов отчислений от федеральных
налогов в местные бюджеты на 2003 год, налога на прибыль
организаций, от налога на доходы физических лиц, от акцизов городу
Железноводску противоречащей федеральному законодательству,
недействующей и не подлежащей применению со дня принятия закона;
в остальной части заявленных требований отказать.
В кассационной жалобе Министерства финансов Ставропольского
края поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его
незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части.
Как видно из материалов дела и установлено судом, в течение
2003 года администрация города Железноводска получила бюджетные
беспроцентные ссуды из краевого бюджета на общую сумму 70356000
рублей на покрытие временного кассового разрыва, возникшего при
исполнении бюджета города, что подтверждается соглашениями о
предоставлении на возвратной основе из средств бюджета
Ставропольского края беспроцентной бюджетной ссуды на покрытие
кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета города
Железноводска.
Часть задолженности по бюджетным ссудам была погашена за счет
средств выдаваемых новых бюджетных ссуд, а на конец 2003
финансового года задолженность по бюджетной ссуде составила 53468
тысяч рублей.
В январе 2004 года Министерством финансов края главе
администрации города Железноводска было направлено письмо с
предложением подписать договор новации, предусматривающий
переоформление задолженности по бюджетным ссудам в бюджетный
кредит с начислением процентов в размере 0,01% годовых за
пользование бюджетными средствами. Однако администрация города
отказалась от подписания договора новации.
Ст. 8 Закона края "Об исполнении бюджета за 2003 год"
правительству Ставропольского края дано указание переоформить
беспроцентные бюджетные ссуды, выделенные из краевого бюджета в
2003 г. на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при
исполнении местных бюджетов, в бюджетные кредиты с начислением и
ежемесячной уплатой процентов за пользование бюджетными средствами
в размере 0,01 процента годовых: администрации г. Железноводска в
сумме 53486 тысяч рублей с ежегодным погашением равными долями в
срок до 15.12.2008; г. Пятигорску в сумме 25000 тысяч рублей со
сроком погашения до 15.12.2004.
Согласно ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная
кредитная организация обязуются предоставить денежные средства
(кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных
договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную
сумму и уплатить проценты на нее.
Из буквального смысла этой статьи следует, что правовая норма
предполагает указанную сделку основанной на договоре, и она
считается заключенной с момента согласования сторонами его
существенных условий в письменной форме (ст. 432 ГК РФ).
Между тем, как правильно указал суд, из анализа ст. 8 Закона
края следует, что все условия заключены в самой правовой норме;
установлен срок погашения кредита; установлены проценты, цель
кредита.
Именно на таких условиях определено переоформление
беспроцентной бюджетной ссуды в бюджетный кредит.
Иных условий данная статья не содержит, она является
императивной, не подлежащей расширительному толкованию, не
устанавливает других условий переоформления и обязывает
администрацию г. Железноводска заключить договор именно на
установленных ст. 8 Закона условиях. Тем самым грубо нарушает
права администрации города Железноводска на признание равенства
участников договора, на свободу договора (ст. 1, ст. 421 ГК РФ).
Суд правильно признал необоснованными доводы представителей
заинтересованных лиц о том, что данная норма предполагает
поручение, предложение переоформить бюджетную ссуду в бюджетный
кредит, она не носит обязательного характера и соответствует ст.
105 БК РФ, ст. 414 ГК РФ предполагает заключение договора и на
иных условиях.
При этом суд обоснованно исходил из того, что в соответствии со
ст. 76, ст. 105 БК РФ, ст. 414 ГК РФ реструктуризация долга,
новация обязательства по договору возможны только при наличии
соглашения участников по правоотношениям, что соответствует
требованиям ст. 421 п. 1 ГК РФ.
Из материалов дела следует, что заявитель отказался от
заключения договора на указанных условиях, это подтверждено в том
числе и представителем заинтересованных лиц.
Суд правильно исходил также из того, что в соответствии со ст.
105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на
соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих
муниципальный долг с заменой указанных долговых обязательств иными
долговыми обязательствами; с частичным списанием (сокращением)
суммы основного долга.
А согласно ст. 100 БК РФ долговые обязательства муниципального
образования могут существовать в форме: кредитных соглашений и
договоров; займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных
ценных бумаг, договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и
бюджетных кредитов от бюджетов других уровней; договоров о
предоставлении муниципальных гарантий.
Между тем оспариваемая ст. 8 Закона края предполагает долговое
обязательство города Железноводска только в форме переоформления
беспроцентной бюджетной ссуды в бюджетный кредит.
Следовательно, оспариваемая ст. 8 Закона края противоречит ст.
105 БК РФ, ограничивает и нарушает права администрации города
Железноводска на проведение реструктуризации долгового
обязательства на частичное списание (сокращение) суммы основного
долга.
Правильно признаны несостоятельными и утверждения представителя
заинтересованных лиц о том, что возможно заключение договора на
иных условиях, чем те, которые указаны в оспариваемой ст. 8 Закона
края.
Как обоснованно указал суд в решении, Закон края вступил в
силу, он никем не отменен, в том числе и оспариваемая ст. 8. Он
подлежит неукоснительному исполнению на территории всего края,
всеми юридическими лицами и гражданами. И ни одна из сторон -
правительство Ставропольского края и администрация города
Железноводска - не вправе заключить договор на иных условиях,
кроме как указанных в оспариваемой ст. 8, альтернативы статья не
предполагает.
С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что
оспариваемая ст. 8 Закона Ставропольского края "Об исполнении
бюджета Ставропольского края за 2003 год" противоречит п. 1 ст.
421, ст. 414, ст. 432 ГК РФ; ст. 76, ст. 100, ст. 105 БК РФ.
Ссылка в кассационной жалобе на нарушение норм материального
права в этой части является несостоятельной.
Утверждение в кассационной жалобе о том, что о незаконности
решения суда в указанной части свидетельствуют положения статей 6,
8 БК РФ, ст. 29 Устава (Основного закона Ставропольского края)
также несостоятельно, оно опровергается содержанием норм этих
статей.
Вывод суда о противоречии ст. 8 Закона федеральному
законодательству основан на анализе действующего законодательства,
мотивирован, соответствуют требованиям закона, и оснований считать
его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Что касается решения суда о признании противоречащей
федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей
применению ст. 11 Закона Ставропольского края "О бюджете
Ставропольского края на 2003 г." от 22 декабря 2002 г. (с
последующими изменениями и дополнениями) в части установления в
Приложении N 2 нормативов отчислений от федеральных налогов в
местные бюджеты на 2003 г., налога на прибыль организаций, от
налога на доходы физических лиц, от акцизов городу Железноводску,
то оно в этой части подлежит отмене с прекращением производства по
делу на основании абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.
Согласно ст. 5 БК РФ закон о бюджете принимается на финансовый
год, который в соответствии со ст. 242 этого же Кодекса
завершается 31 декабря (то есть соответствует календарному году и
длится с 1 января по 31 декабря).
Таким образом, Закон Ставропольского края "О бюджете
Ставропольского края на 2003 г." прекратил свое действие в связи с
истечением финансового года.
Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе
основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не
являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом
прав и свобод граждан повлечь не могут. Следовательно, такие акты
не могут выступать предметом непосредственного судебного
обжалования.
Поэтому, если ко времени обращения в суд с заявлением об
обжаловании нормативного правового акта данный акт прекратил свое
действие, заявителю должно быть отказано в принятии такого
заявления со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в связи с
неподведомственностью заявленного требования суду.
Если же это обстоятельство обнаружится в процессе рассмотрения
заявленного требования по существу, производство по делу подлежит
прекращению на основании абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.
С учетом указанных обстоятельств решение суда в этой части
подлежит отмене с прекращением производства по делу на основании
абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ставропольского краевого суда от 20 августа 2004 г.,
которым признана противоречащей федеральному законодательству,
недействующей и не подлежащей применению со дня принятия закона
ст. 11 Закона Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края
на 2003 г." от 22 декабря 2002 г. N 62-кз (с изменениями и
дополнениями от 30 июня 2003 г. N 21-кз) в части установления в
Приложении N 2 нормативов отчислений от федеральных налогов в
местные бюджеты на 2003 г., налога на прибыль организаций, от
налога на доходы физических лиц, от акцизов городу Железноводску,
отменить, производство по делу в указанной части прекратить.
В остальной части решение суда оставить без изменения, а
кассационную жалобу Министерства финансов Ставропольского края -
без удовлетворения.
|
