ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 декабря 2004 г. N 33-Г04-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе председательствующего
Г.В.Манохиной, судей А.М.Маслова и В.П.Меркулова
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению
заместителя Генерального прокурора РФ о признании недействующим
абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003
г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004
г." в редакции пункта 5 статьи 1 Закона Ленинградской области от
13 июля 2004 г. N 33-оз в части слов "распорядителям и
получателям" и о признании недействующим пункта 72 приложения 8,
утвержденного статьей 18 Закона Ленинградской области от 31
декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." в части слов "Контрольно-счетная палата
Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта
Российской Федерации" в строке 4, по кассационному представлению
прокурора, участвовавшего в деле, на решение Ленинградского
областного суда от 20 сентября 2004 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора
Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда
подлежит отменить и принять новое об удовлетворении требований
прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации установила:
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с
заявлением о признании недействующими ст. 18, пункта 72 приложения
8 Закона Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." от 31 декабря 2003 г. N 105-оз в части,
касающейся включения Контрольно-счетной палаты Ленинградской
области в перечень главных распорядителей и распорядителей
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой
расходов областного бюджета Ленинградской области со дня его
принятия.
В связи с внесением изменений в областной закон "Об областном
бюджете Ленинградской области на 2004 г." прокурором вновь
изменяются требования. В заявлении от 6 сентября 2004 г. прокурор
просит признать абзац третий статьи 18 Закона Ленинградской
области от 31 декабря 2003 г N 105-оз "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 г." в редакции пункта 5 статьи 1
Закона Ленинградской области от 13 июля 2004 года N 33-оз "О
внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 год" в части слов "распорядителям и
получателям" недействующим со дня его принятия, то есть с 28 июля
2004 года, а также признать пункт 72 приложения N 8, утвержденного
статьей 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N
105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г.", в
части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в
строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке
4 недействующим с 8 января 2004 г.
Решением Ленинградского областного суда от 20 сентября 2004
года постановлено об отказе в удовлетворении заявленных
требований.
В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения
суда ввиду неправильного применения норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного
представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд сослался
на то, что включение распорядителей и получателей бюджетных
средств в ведомственную структуру расходов бюджета Ленинградской
области на 2004 год при отсутствии нормативного правового акта
Правительства Ленинградской области об утверждении перечня главных
распорядителей средств бюджета указанного субъекта Российской
Федерации с обезличиванием в ведомственной структуре расходов
бюджета Ленинградской области на 2004 год статуса
бюджетополучателей, в том числе и Контрольно-счетной палаты
Ленинградской области, не нарушает принципов бюджетной системы
Российской Федерации.
При этом суд указал, что отсутствие в приложении 8 к Закону
Ленинградской области от 31.12.2003 N 105-оз "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 год" специальных оговорок о том,
какой из включенных в ведомственную структуру расходов бюджета
Ленинградской области на 2004 год органов, организаций и
учреждений является главным распорядителем, распорядителем или
получателем бюджетных средств, не влияет на статус Контрольно-
счетной палаты Ленинградской области как участника бюджетного
процесса, не влияет на порядок финансирования участников
бюджетного процесса, установленный Бюджетным кодексом Российской
Федерации, и не нарушает чьих-либо прав.
Однако судебная коллегия считает, что подобный вывод суда
основан на неправильном толковании норм материального права.
Согласно ст. 18, 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч.
3 ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О
бюджетной классификации Российской Федерации" бюджетная
классификация Российской Федерации включает в себя функциональную,
экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации
и является единой и должна использоваться при составлении,
утверждении, исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации и составлении консолидированных бюджетов всех
уровней.
В силу ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации единство
бюджетной системы Российской Федерации (ст. 26 Бюджетного кодекса
Российской Федерации) обеспечивается единой правовой базой, единым
порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации и другими инструментами регулирования
бюджетных отношений.
На основании ст. 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации
составной частью бюджетной классификации Российской Федерации
являются функциональная и экономическая классификации расходов
бюджетов Российской Федерации.
Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации имеет самостоятельное значение и установлена
пунктом 1 ст. 25 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 4
ст. 4 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской
Федерации".
Названная классификация является группировкой расходов,
отражающей распределение бюджетных средств по главным
распорядителям средств бюджета бюджетов субъектов Российской
Федерации по разделам, подразделам, целевым статьям и видам
расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской
Федерации (ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации),
группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам
расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской
Федерации (ст. 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 6
Федерального закона "О бюджетной классификации Российской
Федерации").
Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов
Российской Федерации должен утверждаться нормативным правовым
актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации
(ст. 3, п. 4, 25, п. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со ст. 3, п. 4, 27 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, ч. 4 ст. 1 Федерального закона "О бюджетной
классификации Российской Федерации" законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации могут
производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной
классификации Российской Федерации в принимаемых ими нормативных
правовых актах, не нарушая общих принципов построения и единства
бюджетной классификации Российской Федерации, только в части
целевых статей расходов бюджетов по конкретным направлениям
деятельности главных распорядителей средств бюджетов (ч. 4 ст. 21
Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 4 Федерального
закона "О бюджетной классификации Российской Федерации") и видов
расходов, детализирующим направления финансирования расходов
указанных бюджетов в пределах целевых статей (ч. 5 ст. 21
Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч. 5 ст. 4 Федерального
закона "О бюджетной классификации Российской Федерации").
Таким образом, законодательный (представительный) орган
Ленинградской области имел право производить дальнейшую
детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации
только по целевым статьям и видам расходов функциональной
классификации бюджета Ленинградской области, группам, подгруппам,
предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической
классификации расходов бюджета Ленинградской области, касающимся
финансирования конкретных направлений деятельности главных
распорядителей средств областного бюджета Ленинградской области, в
том числе финансирования подведомственных им распорядителей и
получателей бюджетных средств, при условии утвержденного в
установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти
Ленинградской области перечня главных распорядителей средств
областного бюджета (п. 4 ст. 3, п. 3 ст. 25, ч. 2 п. 1 ст. 158
Бюджетного кодекса Российской Федерации).
С учетом ст. 38, 158, 217 (пункт 2) Бюджетного кодекса
Российской Федерации только по целевым статьям и видам расходов
функциональной классификации, группам расходов, предметным
статьям, подстатьям и элементам расходов экономической
классификации расходов бюджета Ленинградской области могло
осуществляться финансирование конкретных направлений деятельности
главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области,
связанных с финансированием подведомственных им распорядителей и
получателей средств бюджета данного субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 3, п. 4, 25, п. 3 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, ст. 1, п. 4 и 8, п. 2 Закона Ленинградской области от
26.09.2002 "О бюджетном процессе в Ленинградской области" перечень
главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области
должен утверждаться нормативным правовым актом Правительства
Ленинградской области.
Отсутствие указанного нормативного правового акта Правительства
Ленинградской области не оспаривается.
Письмом от 20.07.2004 N 17-01/310 вице-губернатора -
председателя комитета финансов Правительства Ленинградской области
подтверждается, что состав и поименный перечень главных
распорядителей средств бюджета Ленинградской области содержатся в
приложении 8 Закона Ленинградской области "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 год" от 31.12.2003 N 105-оз.
Статус же Контрольно-счетной палаты Ленинградской области
письмом определен как получателя бюджетных средств (ст. 162
Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Исходя из принципа единства правовой базы бюджетного процесса в
Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской
Федерации на основании в том числе и нормативного правового акта
уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, изданного в порядке ст. 3 (пункт 4) и 25 (пункт 3)
Бюджетного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться
составление проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации
на очередной финансовый год, в котором распределение бюджетных
ассигнований должно быть установлено по главным распорядителям
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой
расходов соответствующего бюджета (ст. 171 (пункт 2), 181 (пункт
2) Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Аналогичный вывод позволяет сделать и анализ ст. 1, 8, 9, 17,
19 Закона Ленинградской области от 26.09.2002 N 36-оз "О бюджетном
процессе в Ленинградской области".
Установление перечня главных распорядителей средств бюджета
субъектов Российской Федерации нормативным правовым актом
уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации имеет самостоятельное значение в бюджетном процессе и
является одним из инструментов нормативной правовой реализации
принципа единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29
Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Данный порядок не может быть изменен или подменен
соответствующим распределением бюджетных ассигнований по главным
распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств,
утверждаемым законом о бюджете субъекта Российской Федерации на
очередной финансовый год, или актом уполномоченного органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации при
утверждении проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации
на очередной финансовый год.
В соответствии с пунктом 4 ст. 29 Устава Ленинградской области
Контрольно-счетная палата Ленинградской области, созданная
Законодательным собранием Ленинградской области, является
государственным органом, осуществляющим контроль за исполнением
областного бюджета и иные полномочия, установленные областным
законом от 23.07.1996 N 19-оз "О Контрольно-счетной палате
Ленинградской области" (с последующими изменениями и
дополнениями), и не входит в систему органов государственной
власти Ленинградской области, перечень которых установлен пунктом
4 ст. 3 Устава Ленинградской области.
Как государственный орган Контрольно-счетная палата
Ленинградской области по своей организационно-правовой форме
является государственным учреждением со статусом юридического
лица.
Согласно ст. 86 (пункт 1), 265 (пункт 2) Бюджетного кодекса
Российской Федерации, ст. 14 областного закона "О Контрольно-
счетной палате Ленинградской области" упомянутый в областном
законе контрольный орган Законодательного собрания Ленинградской
области финансируется исключительно из областного бюджета
отдельной строкой.
С учетом уставного статуса, порядка создания и финансирования
Контрольно-счетная палата Ленинградской области на основании
пункта 1 ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации
признается бюджетным учреждением.
Абзацем 2 п. 1 ст. 158, п. 1 ст. 159 Бюджетного кодекса
Российской Федерации установлено, что бюджетное учреждение может
являться только главным распорядителем средств бюджета субъекта
Российской Федерации и только в случаях, если оно (бюджетное
учреждение) имеет подведомственных ей распорядителей и получателей
средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В соответствии с положениями областного закона от 23.07.1996 N
19-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области" (с
последующими изменениями и дополнениями) в структуре данной палаты
как бюджетного учреждения не предусмотрено и фактически не имеется
подведомственных ей распорядителей (ст. 159 Бюджетного кодекса
Российской Федерации) и получателей (ст. 162 Бюджетного кодекса
Российской Федерации) средств бюджета Ленинградской области.
При таких обстоятельствах Контрольно-счетная палата
Ленинградской области в сфере бюджетных правоотношений,
регулируемых федеральным законодательством, не может быть отнесена
к категории главных распорядителей бюджетных средств в
соответствии с ведомственной структурой расходов областного
бюджета Ленинградской области.
Вместе с тем положения ст. 157, п. 1, 265, п. 2 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, ст. 29, п. 4 Устава Ленинградской
области, ст. 1 областного закона "О Контрольно-счетной палате
Ленинградской области" позволяют определить ведомственную
подчиненность органа государственного финансового контроля
(Контрольно-счетная палата Ленинградской области), основанной на
факте ее создания Законодательным собранием Ленинградской области,
необходимой для последующего финансирования в рамках распределения
бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджета
Ленинградской области в соответствии с ведомственной
классификацией расходов бюджета Ленинградской области.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999
г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", ст. 8, 265 Бюджетного кодекса
Российской Федерации законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет
финансовый контроль, в том числе за исполнением бюджета субъекта
Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации,
соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью
субъекта Российской Федерации, в пределах и формах, установленных
Бюджетным кодексом Российской Федерации, конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской
Федерации.
Однако бюджетные полномочия Законодательного собрания
Ленинградской области по отношению к Контрольно-счетной палате
Ленинградской области региональным законодательством (ст. 29
Устава Ленинградской области, ст. 8, 32, 36, 37 Закона
Ленинградской области "О бюджетном процессе в Ленинградской
области", ст. 2, 11, 13 Закона Ленинградской области "О Контрольно-
счетной палате Ленинградской области") ограничены только правом
получения годового отчета о деятельности Контрольно-счетной палаты
Ленинградской области и получением от нее заключений по различным
бюджетно-финансовым вопросам, в том числе и касающихся отчетов
Правительства Ленинградской области об исполнении областного
бюджета. Данные бюджетные полномочия Законодательного собрания
Ленинградской области не затрагивают аспектов реализации
полномочий главного распорядителя бюджетных средств по отношению к
Контрольно-счетной палате Ленинградской области как одного из
бюджетополучателей, касающихся, в частности, составления бюджетной
росписи, распределения лимитов бюджетных обязательств по
подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств,
осуществления контроля за целевым использованием бюджетных средств
распорядителями и получателями бюджетных средств, своевременного
их возврата, предоставления отчетности (ст. 181, 217 и др.
Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Приняв новую редакцию абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской
области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" и
не внеся корректив в приложение 8 к тому же областному закону,
детализирующих ведомственную структуру расходов областного бюджета
Ленинградской области по главным распорядителям, распорядителям и
получателям бюджетных средств, нарушены принципы построения и
единства бюджетной классификации Российской Федерации, поскольку
указанные нормы Закона Ленинградской области в условиях отсутствия
перечня главных распорядителей средств бюджета Ленинградской
области, утвержденного нормативным правовым актом Правительства
Ленинградской области, не позволяют определить главного
распорядителя средств бюджета субъекта, в ведомственном подчинении
которого находится Контрольно-счетная палата Ленинградской
области, и которым реализуются по отношению к Контрольно-счетной
палате Ленинградской области, в частности, бюджетные полномочия,
закрепленные за главным распорядителем бюджетных средств ст. 158,
217 и др. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Также не
определен статус Контрольно-счетной палаты Ленинградской области и
соответственно объем бюджетных полномочий и ответственности как
бюджетополучателя - главного распорядителя или распорядителя, либо
получателя бюджетных средств (ст. 158, 163, 181, 217 и др.
Бюджетного кодекса Российской Федерации) с учетом ее ведомственной
подчиненности, основанной на нормах федерального законодательства
и законодательства Ленинградской области.
Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации
бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из
упомянутого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных
законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов
субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской
Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов
представительных органов местного самоуправления о местных
бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов,
законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых
актов представительных органов местного самоуправления,
регулирующих бюджетные правоотношения. При этом указанные
нормативные правовые акты не могут противоречить указанному
Кодексу.
Реализация права законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации в области детализации объектов
бюджетной классификации Российской Федерации (ст. 27 Бюджетного
кодекса Российской Федерации) не может нарушать требований ст. 2
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Наличие в региональном бюджетном законодательстве не отмененных
в установленном порядке норм, противоречащих Бюджетному кодексу
Российской Федерации, в частности положений ст. 17, 26 Закона
Ленинградской области от 26.09.2002 N 36-оз "О бюджетном процессе
в Ленинградской области" о распределении бюджетных ассигнований по
главным распорядителям и получателям бюджетных средств в
соответствии с ведомственной структурой расходов областного
бюджета, к тому же не соблюденных Законодательным собранием
Ленинградской области при принятии абзаца третьего статьи 18
Закона Ленинградской области от 31.12.2003 N 105-оз "Об областном
бюджете Ленинградской области на 2004 год" в редакции пункта 5
статьи 1 закона Ленинградской области от 13 июля 2004 г. N 33-оз,
не может служить основанием для нарушения общих принципов
построения бюджетной классификации.
При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным
и оно подлежит отмене.
С учетом того, что по делу не требуется исследовать
дополнительные обстоятельства, Судебная коллегия считает, что
имеются основания для вынесения нового решения об удовлетворении
требований прокурора о признании недействующими вышеназванных норм
со дня вступления настоящего решения в законную силу
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации определила:
решение Ленинградского областного суда от 20 сентября 2004 года
отменить.
Вынести новое решение, которым признать недействующим абз. 3
ст. 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 г. N 105-оз
"Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." в редакции
п. 5 ст. 1 Закона Ленинградской области от 13 июля 2004 г. N 33-оз
в части слов "распорядителям и получателям" и п. 72 приложения 8,
утвержденного ст. 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря
2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на
2004 г." в части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской
области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской
Федерации" в строке 4 со дня вступления настоящего решения в
законную силу.
|
