ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 20 сентября 2004 г. N 3-97/2004
Именем Российской Федерации
Ленинградский областной суд в составе председательствующего -
судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Иванова В.Н., при
секретаре Григорьевой Е.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению заместителя Генерального прокурора РФ о признании
недействующим со дня принятия, то есть со дня опубликования, с 28
июля 2004 г., абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской области от
31 декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." в редакции пункта 5 статьи 1 Закона
Ленинградской области от 13 июля 2004 г. N 33-оз в части слов
"распорядителям и получателям" и о признании недействующим со дня
принятия, с 8 января 2004 г., пункта 72 приложения 8,
утвержденного статьей 18 Закона Ленинградской области от 31
декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г.", в части слов "Контрольно-счетная палата
Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта
Российской Федерации" в строке 4, установил:
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с
заявлением о признании недействующими ст. 18, пункта 72 приложения
8 Закона Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." от 31 декабря 2003 г. N 105-оз в части,
касающейся включения Контрольно-счетной палаты Ленинградской
области в перечень главных распорядителей и распорядителей
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой
расходов областного бюджета Ленинградской области со дня его
принятия.
В последующем требования уточнены, и прокурор просит признать
пункт 72 приложения 8, утвержденного ст. 18 Закона Ленинградской
области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." от
31 декабря 2003 г. N 105-оз, в части слов "Контрольно-счетная
палата Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты
субъекта Российской Федерации" в строке 4 недействующими со дня
его принятия.
В дальнейшем в связи с внесением изменений в областной закон
"Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." прокурором
вновь изменяются требования. В заявлении от 6 сентября 2004 г.
прокурор просит:
1) признать абзац третий статьи 18 Закона Ленинградской области
от 31 декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." в редакции пункта 5 статьи 1 Закона
Ленинградской области от 13 июля 2004 года N 33-оз "О внесении
изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 год" в части слов "распорядителям и получателям"
недействующим со дня его принятия, то есть со дня официального
опубликования, а именно с 28 июля 2004 года.
2) признать пункт 72 приложения 8, утвержденного статьей 18
Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об
областном бюджете Ленинградской области на 2004 г.", в части слов
"Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и
"счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4
недействующим со дня его принятия, а именно с 8 января 2004 г.
В обоснование заявленных требований в заявлении прокурора
указано, что абзац 3 ст. 18 Закона Ленинградской области N 105-оз
от 31.12.2003 "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004
г." в редакции пункта 5 ст. 1 Закона Ленинградской области от
13.07.2004 N 33-оз в части слов "распорядителям и получателям"
противоречит ст. 18, 19, 21, 25, 26, 27, 29, 31, 171, 181
Бюджетного кодекса РФ, ст. 1, 4 ФЗ "О бюджетной классификации
Российской Федерации".
Проанализировав перечисленные правовые нормы, прокурор приходит
к выводу о том, что действующим бюджетным законодательством
предусмотрено распределение бюджетных ассигнований в ведомственной
классификации расходов бюджетов субъектов РФ только по главным
распорядителям бюджетных средств с возможной детализацией объектов
бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов
расходов.
То есть субъект РФ - Ленинградская область вправе производить
дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ только
по целевым статьям и видам расходов функциональной классификации
бюджета Ленинградской области, группам, подгруппам, предметным
статьям, подстатьям и элементам расходов экономической
классификации расходов бюджета Ленинградской области, касающихся
финансирования конкретных направлений деятельности главных
распорядителей средств областного бюджета Ленинградской области,
при условии утвержденного в установленном порядке Перечня главных
распорядителей средств областного бюджета.
Однако оспариваемой нормой (абзацем 3 ст. 18 областного закона
N 105-оз в редакции областного закона N 33-оз от 13.07.2004)
утверждено распределение расходов областного бюджета Ленинградской
области на 2004 г. по "главным распорядителям, распорядителям и
получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной
структурой расходов областного бюджета Ленинградской области
согласно приложению 8" и при отсутствии утвержденного в порядке ч.
3 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ Правительством Ленинградской
области Перечня главных распорядителей средств бюджета
Ленинградской области.
По мнению прокурора, новая редакция абзаца 3 ст. 18 областного
закона N 105-оз от 31.12.2003 нарушает общие принципы построения и
единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Непосредственно в приложении 8 к областному закону N 105-оз не
произведена детализация ведомственной структуры расходов
областного бюджета Ленинградской области по главным
распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств,
что не позволяет идентифицировать участников бюджетного процесса.
В соответствии же со ст. 3, п. 4 ст. 29 Устава Ленинградской
области, положениями областного закона N 19-оз Контрольно-счетная
палата Ленинградской области (КСП ЛО) не входит в систему органов
государственной власти Ленинградской области; с учетом же
перечисленных правовых норм и в соответствии со ст. 161 Бюджетного
кодекса РФ КСП ЛО может быть признана только бюджетным
учреждением.
Из указанных выше нормативных актов следует также, что в
структуре КСП ЛО не имеется подведомственных распорядителей и
получателей. Поэтому с учетом положений ст. 158, 159, 162
Бюджетного кодекса РФ КСП ЛО не может быть признана главным
распорядителем бюджетных средств, и соответственно норма о
финансировании палаты не подлежит и включению в приложение 8.
Участвующий в деле прокурор Иванов В.Н. просит удовлетворить
заявление заместителя Генерального прокурора РФ по тем доводам и
основаниям, которые изложены в заявлении представителя заместителя
Генерального прокурора РФ.
По мнению прокурора, п. 3 ст. 17 областного закона "О бюджетном
процессе в Ленинградской области" в части, предусматривающей, что
в проекте областного закона об областном бюджете должно быть
установлено в том числе и распределение бюджетных ассигнований по
главным распорядителям и получателям бюджетных средств в
соответствии с ведомственной структурой расходов областного
бюджета, не соответствует федеральному бюджетному
законодательству. Поэтому при рассмотрении настоящего дела
указанная норма не подлежит применению.
Фактически приложением 8 к областному закону N 105-оз с учетом
новой редакции абзаца 3 ст. 18 названного областного закона
утвержден перечень главных распорядителей средств бюджета
Ленинградской области. В результате нарушены не только положения
федерального бюджетного законодательства, но и нарушен принцип
разделения властей.
С учетом новой редакции абзаца 3 ст. 18 областного закона N 105-
оз от 31.12.2003 неясно также, какие из перечисленных в приложении
8 к областному закону N 105-оз органов и организаций отнесены к
главным распорядителям бюджетных средств. Обезличивание участников
бюджетного процесса в приложении 8 нарушает принцип построения и
единство бюджетной классификации.
В судебном заседании 10 сентября 2004 г. прокурор указывает,
что положения Бюджетного кодекса РФ содержат прямое указание на
построение ведомственной классификации расходов бюджета субъекта
РФ только по главным распорядителям бюджетных средств; субъект РФ
вправе проводить дальнейшую детализацию (в том числе и с
перечислением распорядителей и получателей бюджетных средств)
только с соблюдением принципов построения ведомственной
классификации расходов бюджета субъекта, предусмотренных ст. 25,
181 Бюджетного кодекса РФ.
По мнению прокурора, принятие (в отсутствие утвержденного
Перечня главных распорядителей бюджетных средств субъекта РФ)
Правительством ЛО постановления об утверждении проекта закона о
бюджете на текущий год не соответствует действующему
законодательству.
В судебном заседании прокурором также заявлено ходатайство о
вынесении частных определений и о направлении их Правительству
Ленинградской области, Законодательному собранию Ленинградской
области, вице-губернатору Ленинградской области.
Выступая в судебных прениях, прокурор указывает, что Бюджетный
кодекс РФ не ограничивает полномочия представительного органа
государственной власти в детализации расходов по распорядителям и
получателям средств в рамках распределения средств бюджета
исключительно по главным распорядителям бюджетных средств, исходя
из принципа ведомственной подчиненности.
Представитель Законодательного собрания Ленинградской области в
судебное заседание 20 сентября 2004 г. не явился.
20 сентября 2004 г. в Ленинградский областной суд поступило
заявление заместителя начальника правового управления
Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С. с
ходатайством об отложении разбирательства по настоящему делу в
связи с болезнью представителя. Однако ни в материалах дела не
имеется, ни к названному заявлению не приложена соответствующая
доверенность, предоставляющая право Зеленко Н.С. представлять
интересы Законодательного собрания Ленинградской области при
рассмотрении настоящего дела.
К заявлению не приложено никаких доказательств, подтверждающих
обоснованность изложенной в нем просьбы.
С учетом изложенного, принимая во внимание то, что
представитель Законодательного собрания Ленинградской области
надлежащим образом извещен о слушании дела, а также то, что
позиция Законодательного собрания Ленинградской области изложена в
письменных возражениях на заявление прокурора, возражения
приобщены к материалам дела, позиция Законодательного собрания
Ленинградской области высказана его представителем в предыдущих
судебных заседаниях, суд, руководствуясь п. 2 ст. 252 ГПК РФ, счел
возможным рассмотреть дело и в отсутствие представителя
Законодательного собрания Ленинградской области.
В письменных возражениях представитель Законодательного
собрания Ленинградской области Коваленко А.И. просит отказать в
удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора РФ,
так как оспариваемые нормы не противоречат федеральному бюджетному
законодательству. В судебных заседаниях 22 июля 2004 г., 6
сентября 2004 г., 10 сентября 2004 г. представитель
Законодательного собрания Ленинградской области также просил
отказать в удовлетворении заявленных прокурором требований.
По мнению представителя Законодательного собрания Ленинградской
области, высказанному в судебных заседаниях 6 и 10 сентября 2004
г., включение в ведомственную структуру расходов субъекта РФ
распорядителей и получателей бюджетных средств Ленинградской
области не противоречит никаким нормам федерального бюджетного
законодательства. То обстоятельство, что в названную ведомственную
структуру расходов областного бюджета Ленинградской области
включены все главные распорядители средств бюджета Ленинградской
области, прокурором фактически не оспаривается. Форма
ведомственной классификации расходов субъекта РФ утверждена в
рамках соответствующих полномочий субъектом РФ Законом
Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003. То, что прокурор
называет дальнейшей детализацией, по существу форма документа.
Требования п. 1 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ в областном законе N
105-оз соблюдены. В приложение 8 фактически включены прямые
получатели бюджетных средств, у которых нет распорядителей.
Согласно п. 1 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ ведомственная
классификация расходов бюджета субъекта РФ - это группировка
расходов бюджета субъекта.
Оспариваемые нормы соответствуют и положениям приложения 12 к
ФЗ "О бюджетной классификации РФ", установившего структуру
расходов бюджета субъекта РФ.
Довод прокурора о том, что в отсутствие Перечня главных
распорядителей средств бюджета субъекта РФ нельзя принимать закон
о бюджете, не основан на законе.
Фактически прокурор требует при оставлении в приложении 8 иных
получателей и распорядителей средств бюджета Ленинградской области
исключить из данного приложения 8 только пункт 72 в части
финансирования Контрольно-счетной палаты Ленинградской области.
Прокурором подано заявление в интересах Российской Федерации,
но реально оспариваемыми нормами интересы Российской Федерации не
нарушены.
Представитель Губернатора Ленинградской области Шейтер А.И.
требования прокурора не признает, просит отказать в удовлетворении
заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
В судебных заседаниях 22 июля и 6 сентября 2004 г.
представитель Губернатора Ленинградской области указал на то, что
при рассмотрении настоящего дела необходимо учитывать
противоречия, имеющиеся в федеральном бюджетном законодательстве.
Реально один и тот же орган (или организация) может быть
одновременно и распорядителем, и получателям бюджетных средств. По
мнению названного представителя, прокурором оспаривается не
юридическая норма. Вопрос, поставленный прокурором, - это вопрос к
лингвистам.
Ведомственная классификация - это группировка расходов бюджета
субъекта РФ.
Приложение 8 к областному закону N 105-оз не является перечнем
главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области.
Названное приложение 8 составлено с соблюдением требований
федерального законодательства.
При определении, является ли орган или организация главным
распорядителем бюджетных средств, надлежит руководствоваться ст.
158 Бюджетного кодекса РФ. Вынесение какого-либо дополнительного
акта, утверждающего и подтверждающего статус главного
распорядителя бюджетных средств, не требуется.
Включение вопроса о финансировании КСП отдельной строкой в
приложение 8 не нарушает требований ФЗ "О бюджетной классификации
РФ".
Требование прокурора об исключении КСП из приложения 8
неправомерно, так как согласно областному закону 19-оз вопрос о
финансировании палаты должен быть указан отдельной строкой в
законе об областном бюджете.
В судебном заседании 20 сентября 2004 г. представитель
Губернатора Ленинградской области требования прокурора не
признает; от участия в судебных прениях отказывается.
Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора,
представителя Губернатора Ленинградской области Шейтера А.И.,
исследовав и оценив согласно требованиям ст. 67 ГПК РФ
представленные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Статьей 18 Закона Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003
утверждены расходы областного бюджета Ленинградской области на
2004 г.:
по разделам и подразделам функциональной классификации расходов
областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 7;
по главным распорядителям бюджетных средств и распорядителям
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой
расходов областного бюджета Ленинградской области согласно
приложению 8.
Приложение 8 имеет название: Ведомственная структура расходов
областного бюджета Ленинградской области на 2004 год.
Строка первая пункта 72 приложения 8 имеет наименование:
Контрольно-счетная палата Ленинградской области. В пункт 72
приложения 8 включены в качестве подпунктов государственное
управление и местное самоуправление, прочие расходы на
общегосударственное управление, обеспечение деятельности счетной
палаты субъекта Российской Федерации, денежное содержание
аппарата, расходы на содержание аппарата.
Закон Ленинградской области N 105-оз "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 год" от 31.12.2003 опубликован в
"Вестнике Правительства Ленинградской области" N 1 от 08.01.2004 и
вступил в силу со дня официального опубликования.
13 июля 2004 г. принят областной закон N 33-оз "О внесении
изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 год", названный областной закон опубликован в
"Вестнике Правительства Ленинградской области" N 21 от 28.07.2004
и вступил в силу со дня официального опубликования.
Статьей 5 областного закона N 33-оз от 13.07.2004 изменена
редакция абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской области N 105-оз
от 31.12.2003, абзац третий ст. 18 областного закона N 105-оз от
31.12.2003 изложен в следующей редакции: "по главным
распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств в
соответствии с ведомственной структурой расходов областного
бюджета Ленинградской области согласно приложению 8".
В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое
регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч.
1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации
принимаются федеральные конституционные законы и федеральные
законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской
Федерации.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с
частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия
между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное
законодательство Российской Федерации состоит из настоящего
Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о
федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о
бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых
актов представительных органов местного самоуправления о местных
бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов,
законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных
органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения,
указанные в ст. 1 настоящего Кодекса.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней, ко
второму уровню которой и относятся бюджеты субъектов РФ (ст. 10
Бюджетного кодекса РФ).
Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ составление и рассмотрение
проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов
субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ,
осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об
исполнении бюджетов субъектов РФ относится к ведению субъектов РФ.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах,
перечисленных в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ.
В том числе бюджетная система РФ основана на принципе единства,
который означает единство правовой базы, денежной системы, форм
бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ,
санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также
единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов
(ст. 29 Бюджетного кодекса РФ).
Также бюджетная система РФ основана и на принципе
самостоятельности бюджетов, последний же включает в том числе и
право законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти и органов местного самоуправления на
соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс и право органов государственной
власти и органов местного самоуправления самостоятельно в
соответствии с настоящим Кодексом определять направления
расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31 Бюджетного
кодекса РФ).
Частью 1 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что
ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ
является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ и отражает
распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям
средств бюджетов субъектов РФ по разделам, подразделам, целевым
статьям и видам расходов функциональной классификации расходов
бюджетов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и
элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов
РФ.
Согласно ч. 2 ст. 181 Бюджетного кодекса РФ в проекте закона
(решения) о бюджете должно быть установлено в том числе и
распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой
расходов соответствующего бюджета.
В ст. 27 Бюджетного кодекса РФ оговорено право законодательных
(представительных) органов субъектов РФ и органов местного
самоуправления на дальнейшую детализацию объектов бюджетной
классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, не
нарушая общих принципов построения и единства бюджетной
классификации РФ.
В ст. 18 Бюджетного кодекса РФ определено, что бюджетная
классификация Российской Федерации является группировкой доходов и
расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также
источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой
для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающий
сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ.
Как следует из текста ст. 19, 26 Бюджетного кодекса РФ
ведомственные классификации расходов бюджетов субъектов РФ не
входят в единую для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ
бюджетную классификацию РФ.
Аналогичные положения содержатся в ст. 1 Федерального закона N
115-ФЗ от 15.08.1996 "О бюджетной классификации в Российской
Федерации".
В ст. 4 названного Федерального закона предусмотрено, что
ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ
является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражает
распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям
средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с организацией
системы органов исполнительной власти субъектов РФ и утверждается
законодательными (представительными органами субъектов РФ).
Статьей 10 Федерального закона N 115-ФЗ от 15.08.1999
утверждена бюджетная классификация Российской Федерации согласно
приложениям; этой нормой в том числе утверждена и структура
расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований
(приложение 12).
В качестве объектов структуры расходов бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований отдельными строками в том числе указаны:
функционирование законодательных (представительных) и
исполнительных органов власти субъекта РФ, обеспечение
деятельности законодательной (представительной) власти субъектов
РФ, обеспечение деятельности органов исполнительной власти
субъектов РФ, денежное содержание и расходы на содержание
аппарата, содержание подведомственных структур и обеспечение
деятельности счетной палаты субъекта РФ, функционирование и
содержание органов местного самоуправления.
Согласно ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ" деятельность органов
государственной власти субъекта РФ осуществляется в том числе и в
соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и
федеральных законов на всей территории Российской Федерации и
самостоятельности осуществления органами государственной власти
субъектов РФ принадлежащих им полномочий (пункты "в" и "ж" части
первой).
Статьями 26.13 и 26.14 указанного Федерального закона
предусмотрено, что каждый субъект Российской Федерации имеет
собственный бюджет; формирование, утверждение, исполнение бюджета
субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются органами
государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением
требований, установленных настоящим Федеральным законом и
Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними
законами субъекта РФ; расходы бюджета субъекта РФ осуществляются в
формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
Согласно ст. 7 Федерального закона N 159-ФЗ от 09.07.1999
законодательные акты РФ, действующие на территории РФ и не
вошедшие в перечень законодательных актов, признаваемых
утратившими силу в соответствии со статьей 2 настоящего
Федерального закона, действуют в части, не противоречащей
Бюджетному кодексу.
В пункте 3 ст. 38 Устава Ленинградской области оговорено, что
Правительство Ленинградской области разрабатывает для
представления Губернатором Ленинградской области в Законодательное
собрание Ленинградской области проект областного бюджета на
соответствующий финансовый год.
Губернатор Ленинградской области представляет на утверждение
Законодательного собрания Ленинградской области проект областного
бюджета и отчет о его исполнении (пункт 14 ст. 20 Устава
Ленинградской области).
Статьей 29 Устава Ленинградской области (пункт 7) предусмотрено
право Законодательного собрания Ленинградской области утверждать
областной бюджет и отчет о его исполнении, представленные
Губернатором Ленинградской области.
Областным законом N 36-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской
области" определен порядок составления и рассмотрения проекта
областного бюджета Ленинградской области, утверждения и исполнения
областного бюджета Ленинградской области.
В частности, согласно ст. 17 названного областного закона N 36-
оз в проекте областного закона об областном бюджете должно быть
установлено в том числе и распределение бюджетных ассигнований по
главным распорядителям и получателям бюджетных средств в
соответствии с ведомственной структурой расходов областного
бюджета.
Федеральный законодатель в ст. 25 и 181 Бюджетного кодекса РФ,
ст. 4 ФЗ "О бюджетной классификации РФ" установил, что
ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ - это
группировка расходов бюджетов субъектов РФ, отражающая
распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям
средств бюджетов субъектов РФ по разделам, подразделам, целевым
статьям и видам расходов функциональной классификации расходов
бюджетов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и
элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов
РФ.
Однако из текста названных правовых норм не следует, что
ведомственная классификация - это группировка расходов бюджета
субъекта РФ только по главным распорядителям средств бюджетов
субъектов РФ.
В ст. 25, 181 Бюджетного кодекса РФ и ст. 4 ФЗ "О бюджетной
классификации РФ" подчеркнуто, что ведомственная классификация
расходов бюджетов субъектов РФ лишь отражает распределение
бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов
субъектов РФ.
Понятия же "группировка расходов бюджета субъекта РФ" или
"структура расходов бюджета субъекта РФ" (главы 10 и 18 Бюджетного
кодекса РФ, ст. 10 ФЗ "О бюджетной классификации РФ" и приложение
12 к последнему ФЗ) значительно шире и объемнее, нежели чем
понятие "распределение бюджетных ассигнований по главным
распорядителям средств бюджета субъекта РФ" (если исходить из
положений ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, какой орган
или учреждение могут быть отнесены к главным распорядителям
средств бюджета субъекта РФ).
По существу "группировка расходов бюджета субъекта РФ" включает
все расходы субъекта РФ (то есть расходы на содержание и главных
распорядителей, и распорядителей, и получателей средств бюджета
субъекта РФ) с учетом требований, изложенных и в приложении 12 к
ФЗ "О бюджетной классификации РФ".
Таким образом, анализ текста ст. 25, 181 Бюджетного кодекса РФ,
ст. 4, 10 ФЗ "О бюджетной классификации РФ" (с учетом приложения
12) не позволяет сделать вывод о том, что в ведомственную
классификацию расходов субъекта РФ не могут быть включены и
распорядители, и получатели средств бюджета субъекта РФ.
Иное толкование ст. 25, 181 Бюджетного кодекса РФ, ст. 4 ФЗ "О
бюджетной классификации РФ" привело бы к искажению не только
текстов названных норм, но и к искажению их смысла.
Так как согласно ст. 18, 19, 26 Бюджетного кодекса РФ, ст. 1 ФЗ
"О бюджетной классификации РФ" ведомственная классификация
расходов субъекта РФ не входит в единую для бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ бюджетную классификацию РФ, то и ссылка
прокурора на нарушение принципа единства бюджетной классификации
РФ (ст. 27 Бюджетного кодекса РФ) при включении в ведомственную
структуру расходов субъекта РФ (Ленинградской области)
распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ является
неправомерной.
Довод прокурора о том, что отсутствие утвержденного
Правительством Ленинградской области Перечня главных
распорядителей средств бюджета субъекта РФ является препятствием
для принятия закона о бюджете субъекта РФ на текущий год, не
соответствует требованиям и положениям Бюджетного кодекса РФ, в
частности, не соответствует ст. 171, 172, 181-183 Бюджетного
кодекса РФ.
Ссылка в письме вице-губернатора Ленинградской области от
20.07.2004 заместителю Генерального прокурора РФ на то, что
состав, а соответственно поименный перечень главных распорядителей
бюджетных средств областного бюджета Ленинградской области
содержится в приложении 8 к областному закону N 105-оз от
31.12.2003 не означает, что приложение 8 к областному закону N 105-
оз от 31.12.2003 является Перечнем только главных распорядителей
средств бюджета Ленинградской области, утвержденным ненадлежащим
органом власти (законодательным, а не исполнительным органом
власти субъекта РФ в нарушение требований ст. 25 Бюджетного
кодекса РФ).
С учетом изложенного суд считает, что включение распорядителей
и получателей бюджетных средств в ведомственную структуру расходов
областного бюджета Ленинградской области на 2004 г. не нарушает и
принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, требования заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации в части признания недействующим абзаца
третьего ст. 18 Закона Ленинградской области от 31.12.2003 N 105-
оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 г." в
редакции п. 5 ст. 1 Закона Ленинградской области от 13 июля N 33-
оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 г." в части слов "распорядителям и
получателям" являются необоснованными и удовлетворению не
подлежат.
В пункте 1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ указано, что главный
распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного
бюджета - орган государственной власти субъекта РФ, орган местного
самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять
бюджетные средства по подведомственным распорядителям и
получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета,
определенные ведомственной классификацией расходов
соответствующего бюджета.
Пунктом 1 ст. 159 Бюджетного кодекса РФ установлено, что
распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или
орган местного самоуправления, имеющие право распределять
бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных
средств.
Согласно ст. 162 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных
средств - это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие
право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной
росписью на соответствующий год.
В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ установлено, что контроль
законодательных (представительных) органов, представительных
органов местного самоуправления предусматривает право
соответствующих законодательных (представительных) органов,
представительных органов местного самоуправления в том числе и на
создание собственных контрольных органов (Счетная палата
Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы
законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов
местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов.
Статья 151 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что в систему
органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят в том числе и
органы государственного финансового контроля.
Согласно п. 4 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ органами
государственного финансового контроля являются в том числе и
контрольные органы законодательных (представительных) органов
субъектов РФ; субъекты РФ в целях осуществления собственной
бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового
контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ (п. 6 ст.
151 Бюджетного кодекса РФ).
В части 4 ст. 29 Устава Ленинградской области предусмотрено,
что Законодательное собрание Ленинградской области создает
Контрольно-счетную палату Ленинградской области, которая является
государственным органом, осуществляющим контроль за исполнением
областного бюджета и иные полномочия, установленные областным
законом "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области".
Как следует из статей 3 и 4 Устава Ленинградской области,
Контрольно-счетная палата Ленинградской области не входит в
систему органов государственной власти субъекта РФ - Ленинградской
области.
Согласно ст. 1 областного закона "О Контрольно-счетной палате
Ленинградской области" N 19-оз Контрольно-счетная палата
Ленинградской области создается Законодательным собранием
Ленинградской области и подотчетна ему; Контрольно-счетная палата
Ленинградской области является юридическим лицом.
В ст. 14 названного областного закона оговорено, что средства
на содержание Контрольно-счетной палаты выделяются из областного
бюджета и предусматриваются в нем отдельной строкой.
В выписке из Единого государственного реестра юридических лиц
от 2 марта 2004 г. N 483, представленной в суд прокурором,
указано, что Контрольно-счетная палата Ленинградской области
является государственным учреждением со статусом юридического лица
и в качестве такового внесена 03.12.2002 инспекцией МНС РФ по г.
Гатчина Ленинградской области в Единый государственный реестр
юридических лиц за основным государственным регистрационным
номером (ОГРН) 1024701246085.
Таким образом, с учетом положений и норм вышеназванных правовых
актов Контрольно-счетная палата Ленинградской области может быть
отнесена только к получателям бюджетных средств. Данное
обстоятельство не оспаривается ни одним из участников процесса.
Так как положения абзаца 3 ст. 18 областного закона N 105-оз от
31.12.2003 в редакции областного закона N 33-оз от 13.07.2004
судом признаны не противоречащими федеральному законодательству,
то и включение Контрольно-счетной палаты Ленинградской области
непосредственно в ведомственную структуру расходов бюджета
Ленинградской области на 2004 г. не нарушает требований
федерального бюджетного законодательства.
Суд также учитывает, что согласно ст. 265 Бюджетного кодекса
РФ, ст. 10 ФЗ "О бюджетной классификации в РФ" (с учетом
приложения 12), ч. 4 ст. 29 Устава Ленинградской области, ст. 1,
14 областного закона "О Контрольно-счетной палате Ленинградской
области" Контрольно-счетная палата Ленинградской области как
контрольный орган законодательного органа субъекта РФ обладает
специальным статусом. Именно в соответствии с данным статусом
вопрос о финансировании деятельности палаты должен быть
зафиксирован в законе субъекта РФ о текущем бюджете отдельной
строкой. Правомерность ст. 14 областного закона "О Контрольно-
счетной палате Ленинградской области" прокурором не оспаривается.
Как следует из объяснений прокурора, вопрос о финансировании
Контрольно-счетной палаты Ленинградской области мог быть
зафиксирован отдельной строкой в разделе расходов Законодательного
собрания Ленинградской области в Ведомственной структуре расходов
областного бюджета Ленинградской области.
Из данного объяснения следует, что прокурором фактически не
оспаривается включение вопроса о финансировании Контрольно-счетной
палаты Ленинградской области отдельной строкой в ведомственную
структуру расходов бюджета Ленинградской области на 2004 г.;
фактически прокурор не согласен с тем, что вопрос о финансировании
названной палаты решен в виде отдельной строки за рамками раздела
расходов Законодательного собрания Ленинградской области.
Как следует из объяснений прокурора, абзац третий ст. 18
областного закона N 105-оз от 31.12.2003 в редакции областного
закона N 33-оз от 13.07.2004 противоречит федеральному
законодательству еще и потому, что в Ведомственной структуре
расходов бюджета Ленинградской области на 2004 г. отсутствует
детализация по участникам бюджетного процесса; неясно, какие из
перечисленных в Ведомственной структуре органов и организаций
относятся к главным распорядителям или к распорядителям, а какие -
к получателям бюджетных средств.
Однако по перечисленным обстоятельствам приложение 8 -
Ведомственная структура расходов областного бюджета прокурором
полностью не оспаривается.
Прокурором оспаривается только включение в Ведомственную
структуру расходов бюджета Ленинградской области в качестве
отдельной строки вопроса о финансировании Контрольно-счетной
палаты Ленинградской области по изложенным выше обстоятельствам.
Довод прокурора о том, что отсутствие в Ведомственной структуре
расходов бюджета Ленинградской области на 2004 г. специальных
оговорок о том, какие из включенных в нее органов, организаций и
учреждений являются главными распорядителями или распорядителями
бюджетных средств, а какие - получателями бюджетных средств,
является основанием для признания недействующим строки 1 и строки
4 пункта 72 приложения 8 к областному закону N 105-оз от
31.12.2003, не основан на законе; названное обстоятельство само по
себе не является явным нарушением федерального бюджетного
законодательства и не может быть признано достаточным основанием
для признания строки 1 и строки 4 пункта 72 Ведомственной
структуры расходов бюджета Ленинградской области на 2004 г.
недействующим.
Отсутствие специальных оговорок в приложении 8 к областному
закону N 105-оз от 31.12.2003 в редакции областного закона N 33-оз
о том, какой из включенных в Ведомственную структуру расходов
бюджета Ленинградской области на 2004 г. органов (организаций или
учреждений) является главным распорядителем или распорядителем, а
какой относится только к получателям бюджетных средств, не влияет
на статус КСП Ленинградской области как участника бюджетного
процесса. Данный статус определяется исходя из ст. 151, 152, 158,
159, 162, 265 Бюджетного кодекса РФ, ст. 1, 4, 10 ФЗ "О бюджетной
классификации в РФ", Устава Ленинградской области, областного
закона "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области".
С учетом вышеперечисленных обстоятельств не имеется и правовых
оснований для удовлетворения требований прокурора о признании
недействующим строки 1 (в части) и строки 4 (в части) пункта 72
приложения 8 к областному закону N 105-оз от 13.12.2003 в редакции
областного закона N 33-оз от 13.07.2004.
Также редакция абзаца 3 статьи 18 областного закона N 105-оз от
31.12.2003 в редакции областного закона N 33-оз от 13.07.2004,
редакция пункта 72 приложения 8 к названному областному закону не
влияет на порядок финансирования участников бюджетного процесса,
установленный Бюджетным кодексом РФ, и не нарушает чьих-либо прав.
Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, то,
что вопрос о правомерности действий Правительства Ленинградской
области в части непринятия Перечня главных распорядителей
бюджетных средств находится за рамками настоящего дела, суд не
усматривает наличие оснований, предусмотренных ст. 226 ГПК РФ, для
удовлетворения ходатайства прокурора и для вынесения частных
определений в адрес указанных им лиц.
Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:
В удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации о признании недействующим со дня принятия, то
есть со дня официального опубликования, а именно с 28 июля 2004 г.
абзаца третьего статьи 18 Закона Ленинградской области от 31
декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." в редакции пункта 5 статьи 1 Закона
Ленинградской области от 13 июля 2004 г. N 33-оз "О внесении
изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской
области на 2004 г." и о признании недействующим с 8 января 2004 г.
пункта 72 приложения 8, утвержденного статьей 18 Закона
Ленинградской области от 31 декабря 2003 г. N 105-оз "Об областном
бюджете Ленинградской области на 2004 г.", в части слов
"Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и
"счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4
отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в
окончательной форме.
|
