СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА
РЕШЕНИЕ
от 28 мая 2002 г. N 3-186/2002
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда в составе:
председательствующего Курциньш С.Э.
с участием прокурора Гнусенко О.Г.
при секретаре Полищук Т.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-186/2002 по заявлению районной Управы Пресненского района города
Москвы о признании противоречащими федеральному законодательству
и не подлежащими применению части 1 статьи 1, части 3 статьи 1,
части 4 статьи 1, части 1 статьи 8, статей 9, 10, 11, части 3
статьи 14 Закона города Москвы от 10 марта 1999 г. N 13 "О
территориальных единицах с особым статусом в городе Москве",
установила:
Районная Управа Пресненского района города Москвы обратилась в
суд с заявлением о признании противоречащими федеральному
законодательству части 1 статьи 1, части 3 статьи 1, части 4
статьи 1, части 1 статьи 8, статей 9, 10, 11, части 3 статьи 14
Закона города Москвы от 10 марта 1999 г. N 13 "О территориальных
единицах с особым статусом в городе Москве".
Представитель районной Управы Пресненского района города
Москвы Бочаров С.Н. в судебном заседании требование поддержал и
пояснил, что законодательство по вопросам установления общих
принципов организации органов местного самоуправления, принятое
субъектом Российской Федерации, не должно противоречить
федеральному законодательству. Считает, что Устав города Москвы
не предусматривает создание иных органов государственной власти,
помимо Правительства Москвы и префектур, тогда как оспариваемым
Законом предусматривается, что Правительство Москвы вправе
передавать свои полномочия администрации ТЕОС, а та, в свою
очередь, - управляющей компании. Положения Закона города Москвы
определяют и то, что полномочия органов местного самоуправления
могут быть ограничены на территории ТЕОС.
Представитель Московской городской Думы Евдокимов Г.Н.
требование не признал, пояснил, что ТЕОС является внутригородской
территорией административного управления, создание органов
управления этой территорией не противоречит Уставу города, а
возможность ограничения полномочий органов местного самоуправления
предусмотрено Законом "Об общих принципах организации органов
местного самоуправления".
Представитель Мэра Москвы Каменева Е.Н. в судебном заседании
требования не признала, пояснила, что органы государственной
власти вправе передавать свои функции. Закон "О территориальных
единицах с особым статусом в городе Москве" не устанавливает,
какие именно функции будут переданы органам управления ТЕОС, в
связи с чем нарушение законодательства отсутствует.
Представитель Министерства по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства РФ Куншина Л.В. пояснила, что Закон
содержит положения, устанавливающие неправомерный порядок
совмещения властных полномочий органов государственной власти и
функций хозяйствующих субъектов, в связи с чем нормы его должны
быть отменены.
Выслушав объяснения представителя районной Управы Пресненского
района города Москвы, представителей Московской городской Думы и
Мэра Москвы, Министерства по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства РФ, исследовав письменные материалы дела,
выслушав заключение прокурора Гнусенко О.Г., полагавшего, что
заявление подлежит частичному удовлетворению, судебная коллегия
приходит к выводу, что заявление подлежит удовлетворению частично
по следующим основаниям.
В судебном заседании установлено, что 10 марта 1999 года принят
Закон города Москвы N 13 "О территориальных единицах с особым
статусом" (действует в редакции Закона города Москвы от 21.02.2001
N 6 "О приведении в соответствие с Бюджетным кодексом Российской
Федерации отдельных законов города Москвы").
Преамбулой Закона города Москвы N 13 устанавливается, что
настоящий Закон в соответствии со статьей 19 Устава города Москвы
определяет правовую основу функционирования территориальных единиц
с особым статусом в городе Москве, устанавливает порядок их
образования, преобразования и ликвидации, а также формирования
органов управления, осуществления контроля за деятельностью этих
органов и их компетенцию.
В части 1 статьи 1 названного Закона устанавливается, что
территориальная единица с особым статусом (далее - ТЕОС) - единица
территориального устройства города Москвы, имеющая собственное
наименование, особый правовой статус, особый режим хозяйственной
деятельности, органы управления, а также Положение о ТЕОС (об
управлении ТЕОС) (далее - Положение о ТЕОС).
В силу ст. 76 ГК Российской Федерации законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия
между федеральным законом и иными актами, изданными в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации от
15.04.93 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации"
территория города Москвы может включать в себя территории районов
в городе (муниципальных районов), других административно -
территориальных единиц, а также внутригородские территории
административного управления. Правовое положение указанных
административно - территориальных единиц территорий регулируется
Уставом города Москвы.
Таким образом, установление в городе Москве единиц
территориального деления отнесено к компетенции субъекта
Российской Федерации, и устанавливаться оно должно в Уставе
города.
Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей
полнотой государственной власти.
Статья 18 Устава города Москвы определяет понятие, статус и
порядок образования территориальных единиц с особым статусом. В
силу указанной нормы территориальные единицы с особым статусом
(ТЕОС) - историко - культурные, лесопарковые, промышленные зоны,
а также территории, используемые для обеспечения городского
хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения
города Москвы, территории ярмарок, выставок и другие.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что
установление Законом города Москвы N 13 от 10.03.99 такой единицы
территориального устройства, как территориальная единица с особым
статусом не противоречит федеральному законодательству, поскольку
принято Московской городской Думой в пределах своей компетенции в
соответствии с Уставом города Москвы.
Нельзя согласиться с доводами заявителя о том, что
предусмотренные в части 1 статьи 1 Закона города Москвы положения
о том, что ТЕОС имеют "особый правовой статус", "особый режим
хозяйственной деятельности", "органы управления", противоречат
федеральному законодательству, поскольку предоставляют особый
режим для одного из субъектов гражданских правоотношений по
сравнению с другими участниками.
В части 1 статьи 1 Закона города Москвы не раскрывается
содержание понятий "особый правовой статус", "особый режим
хозяйственной деятельности".
Вместе с тем из статьи 3 Закона города Москвы усматривается,
что ТЕОС образуются при наличии следующих оснований:
1) необходимости реализации городских градостроительных
программ комплексной реконструкции и развития, связанных со
значительным изменением функционального, строительного и (или)
ландшафтного назначения территорий;
2) необходимости реализации городских программ развития отрасли
или отраслей производства, иных видов деятельности на территории
города Москвы;
3) необходимости реализации городских программ развития
объектов городского хозяйства Москвы;
4) необходимости сохранения и развития территорий природного
комплекса;
5) необходимости сохранения историко - культурных и
архитектурных памятников и исторических территорий недвижимых
памятников;
6) необходимости эффективного управления территориями и (или)
объектами городского хозяйства, другими объектами жизнеобеспечения
города Москвы, находящимися частично или полностью в собственности
или пользовании города Москвы.
Таким образом, суд приходит к выводу, что в части 1 статьи 1
значение терминов "особый правовой статус", "особый режим
хозяйственной деятельности" употребляется в широком смысле. Особый
режим хозяйственной деятельности заключается в том, что ТЕОС
создаются для реализации специальных целей, в том числе и на
землях природоохранного, рекреационного назначения, для реализации
городских градостроительных программ комплексной реконструкции и
развития, связанных со значительным изменением функционального,
строительного и (или) ландшафтного назначения территорий и т.д.
(статья 3 Закона города Москвы). Термин "особый режим
хозяйственной деятельности" содержится в различных отраслевых
законах, в том числе в Земельном кодексе Российской Федерации,
Градостроительном кодексе Российской Федерации.
Согласно п. 2 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации к
землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно -
оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко - культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом,
федеральными законами.
П. 6 ст. 94 ЗК РФ предусматривается, что земли особо охраняемых
природных территорий, земли, занятые объектами культурного
наследия Российской Федерации, используются для соответствующих
целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или
запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом,
федеральными законами. Пунктом 2 ст. 97 ЗК РФ предусматривается,
что на землях природоохранного назначения допускается ограниченная
хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима
охраны этих земель в соответствии с федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления, п. 4 ст. 99 ЗК РФ
предусматривается, что в пределах земель историко - культурного
назначения за пределами земель поселений вводится особый правовой
режим использования земель, запрещающий деятельность,
несовместимую с основным назначением этих земель.
В п. 3 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ устанавливается,
что к территориям, на которых градостроительная деятельность
подлежит особому регулированию, могут относиться территории
объектов историко - культурного наследия; особо охраняемые
природные территории; территории традиционного проживания
малочисленных народов; территории, подверженные воздействию
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В
пункте 4 этой же статьи установлено, что к поселениям, которые
являются объектами градостроительной деятельности особого
регулирования, могут быть отнесены в том числе: город Москва -
столица Российской Федерации, исторические поселения, а также
поселения, на территориях которых имеются памятники истории и
культуры. В пункте 3 статьи 40 указывается на то, что в
территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности
использования территорий которых определяются градостроительным
регламентом с учетом ограничений на их использование.
Таким образом, в зависимости от объекта регулирования термины
"особый правовой статус", "особый режим хозяйственной
деятельности" имеют различное правовое значение.
В п. 1 ст. 7 Закона от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в
редакции Законов РФ от 24.06.92 N 3119-1, от 15.07.92 N 3310-1;
Федеральных законов от 25.05.95 N 83-ФЗ, от 06.05.98 N 70-ФЗ, от
02.01.2000 N 3-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ) федеральным органам
исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается
принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают
самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают
дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия
деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты
или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение
конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов
или граждан.
По смыслу приведенных норм в нормативном акте субъекта
Российской Федерации не должны содержаться положения, которые
создали бы какие-либо благоприятные условия одному хозяйствующему
субъекту перед другим, в том числе необоснованно предоставляли
отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим
субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по
отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок
того же товара.
Положения части 1 статьи 1 Закона города Москвы,
предусматривая, что ТЕОС - единица территориального устройства
города Москвы имеет особый правовой статус, особый режим
хозяйственной деятельности, вместе с тем не предоставляют
каких-либо льгот, гарантий по отношению к другим участникам
хозяйственного оборота, в связи с чем противоречий федеральному
законодательству не имеется.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы "О
территориальных единицах с особым статусом в городе Москве"
предусматривается, что в целях управления ТЕОС могут создаваться
следующие органы управления ТЕОС:
- администрация;
- управляющая компания;
- наблюдательный совет.
Полномочия и порядок деятельности органа управления ТЕОС
устанавливаются Положением о ТЕОС либо Положением об органах
управления ТЕОС, утвержденным Мэром Москвы.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами заявителя о
том, что приведенные положения части 1 статьи 8 Закона города
Москвы противоречат гражданскому законодательству, поскольку
определяют положение участников хозяйственного оборота.
Под органами управления в административном праве понимаются
органы, наделенные административно - властными полномочиями,
данные органы могут быть отнесены к различным ветвям власти.
В гражданском праве под органами управления понимаются органы
юридического лица, которым в соответствии с законом и уставом
передаются права управления хозяйствующим субъектом (ст. 91, 103
ГК РФ).
Доводы представителя Московской городской Думы и Мэра Москвы о
том, что в этих нормах не раскрываются правовой статус и положение
органов управления ТЕОС (администрации, управляющей компании,
наблюдательного совета), не опровергнуты.
Поскольку в ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы положения, которые
определяли бы правовой статус и положение участников гражданско -
правовых отношений, отсутствуют, то оснований к признанию части 1
статьи 8, предусматривающей создание органов управления ТЕОС, по
тому основанию, что такие органы управления ТЕОС не могут
существовать, а также в связи с тем, что нарушается
антимонопольное законодательство, не имеется.
Положения, определяющие правовой статус органов управления
ТЕОС, устанавливаются статьями 9 (администрация), статьей 10
(управляющая компания), статьей 11 (наблюдательный совет) Закона
города Москвы "О территориальных единицах с особым статусом в
городе Москве".
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона города Москвы
администрация - образуемый Мэром Москвы орган городской
администрации, осуществляющий управление ТЕОС и выступающий
городским государственным заказчиком всех работ, необходимых для
реализации целей образования ТЕОС. В части 6 предусмотрено, что
администрацию возглавляет и руководит ее деятельностью на
принципах единоначалия руководитель, назначаемый и освобождаемый
от должности Мэром Москвы, в части 8 этой же статьи
устанавливается, что сотрудники администрации являются
государственными служащими города Москвы.
Из приведенных норм следует, что администрация ТЕОС является
органом исполнительной власти города Москвы.
Согласно п. "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
В части 1 преамбулы Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в
редакции Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от
08.02.2001 N 3-ФЗ с изменениями, внесенными постановлениями
Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N
9-П) предусматривается, что система законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
В ст. 2 названного Закона, предусматривающей, что систему
органов государственной власти субъекта Российской Федерации
составляют законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации; высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации.
Из изложенного следует, что федеральным законодательством право
определить систему органов исполнительной власти отнесено к
компетенции субъекта Российской Федерации, федеральным
законодательством допускается создание в субъекте Российской
Федерации, помимо высшего исполнительного органа государственной
власти, и иных органов государственной власти.
В статье 45 Устава города Москвы предусмотрено, что отраслевые
и функциональные органы исполнительной власти города Москвы
осуществляют исполнительно - распорядительные функции в
определенных отраслях и сферах управления городом.
Таким образом, Устав города Москвы наряду с существованием
таких органов исполнительной власти, как Мэр Москвы, Правительство
Москвы предусматривает наличие и иных, в том числе
территориальных и отраслевых, органов исполнительной власти города
Москвы.
В связи с изложенным нельзя согласиться с доводами заявителя о
том, что положения Закона, предусматривающие создание
администрации как органа исполнительной власти для управления
ТЕОС, противоречат Федеральному Закону "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации".
В части 1 статьи 10 Закона города Москвы предусматривается, что
управляющая компания - юридическое лицо, осуществляющее
организацию деятельности участников ТЕОС на основе договоров с
администрацией и участниками ТЕОС, в части 3 предусматривается,
что управляющая компания выбирается по результатам конкурса,
который проводит администрация, в части 5 - управляющая компания
является генеральным подрядчиком на выполнение городского
государственного заказа, включающего полностью или частично
работы, необходимые для реализации целей образования ТЕОС в
соответствии с договором, заключаемым между администрацией и
управляющей компанией.
Из приведенных норм следует, что управляющая компания - это
юридическое лицо, занимающееся хозяйственной деятельностью,
выбираемое по результатам конкурса. Управляющая компания является
генеральным подрядчиком на выполнение городского заказа.
В силу статьи 11 Закона города Москвы наблюдательный совет -
коллегиальный орган, определяющий стратегию развития ТЕОС и
осуществляющий контроль за деятельностью администрации. Членами
наблюдательного совета могут являться представители Правительства
Москвы и администрации, управляющей компании, объектов, связанных
с деятельностью в целях образования ТЕОС, участников, объем
инвестиций которых в деятельности ТЕОС превышает 10 процентов
общего объема инвестируемых в деятельность ТЕОС средств, районных
Управ, на территории которых расположена ТЕОС.
Таким образом, наблюдательный совет ТЕОС является коллегиальным
органом общественного контроля, состоящим из представителей как
органов государственной власти - Правительства Москвы и
администрации ТЕОС, представителей органов местного самоуправления
- районных Управ, так и участников ТЕОС, т.е. юридических и
физических лиц, объем инвестиций которых превышает 10 процентов
общего объема инвестируемых в деятельность ТЕОС средств.
Из содержания приведенных норм статьи 11 следует, что
наблюдательный совет является общественным органом, не наделенным
правами ни хозяйствующего субъекта, ни органа власти.
В судебном заседании представителями Московской городской Думы
и Мэра Москвы не оспаривались обстоятельства того, что управляющая
компания является юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную
деятельность, а наблюдательный совет является органом
общественного контроля.
Ни существование юридических лиц, выполняющих работу на
основании договора подряда, ни деятельность общественных комиссий,
состоящих из членов общественности, действующих в рамках
полномочий, предоставленных общественности, действующему
законодательству не противоречат.
Вместе с тем в части 3 статьи 1 Закона города Москвы "О
территориальных единицах с особым статусом в городе Москве"
устанавливается, что органы исполнительной власти города Москвы
могут передавать полномочия, необходимые для реализации целей
образования ТЕОС, полностью или частично органам управления ТЕОС.
В п. 7 ст. 10 устанавливается, что управляющей компании
распоряжением Мэра может быть передана часть полномочий
администрации.
Из буквального толкования содержания части 3 статьи 1 Закона
города Москвы, содержания ч. 1 ст. 8, статей 9, 10 и 11 Закона
города Москвы "О территориальных единицах с особым статусом в
городе Москве" следует, что полномочия органов исполнительной
власти города Москвы, в том числе такого органа исполнительной
власти, как администрация ТЕОС, могут быть переданы юридическому
лицу, ведущему хозяйственную деятельность (управляющей компании
ТЕОС), а также органу общественного контроля (наблюдательному
совету ТЕОС).
Судебная коллегия приходит к выводу, что положения части 3
статьи 1 в той мере, в которой она предусматривает передачу
органами исполнительной власти города Москвы полномочий,
необходимых для реализации целей образования ТЕОС, полностью или
частично органам управления ТЕОС - управляющей компании,
наблюдательному совету, и п. 7. ст. 10 противоречат федеральному
законодательству.
В части 2 пункта 2 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" устанавливается запрет на совмещение функций
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также
наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных
органов, в том числе функциями и правами органов государственного
надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными
актами Российской Федерации.
В пункте 3 статьи 4 Устава города Москвы указывается, что никто
не может присваивать власть в городе Москве. Захват власти,
присвоение властных полномочий, создание не предусмотренных
Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом органов
государственной власти города Москвы и органов местного
самоуправления преследуются по закону.
Институт участия общественности в процедуре принятия решений,
открытость информации для граждан, в том числе экологической,
градостроительной, в области охраны здоровья, образования,
предусматривая возможность влияния на существо принимаемых решений
различными ветвями власти, вместе с тем не предусматривает
наделение общественных комиссий, собраний полномочиями властных
органов, в том числе органов исполнительной власти.
Оспаривая положения части 4 статьи 1 и ч. 3 статьи 14 Закона
города Москвы, представитель заявителя указал на то, что данные
нормы предусматривают возможность ограничения прав органов
местного самоуправления на территории ТЕОС, что противоречит
федеральному законодательству, устанавливающему полноту власти
органов местного самоуправления на всей территории Российской
Федерации.
Часть 4 статьи 1 Закона города Москвы устанавливает, что при
образовании ТЕОС частично или полностью на территории района
города Москвы полномочия районной Управы могут быть ограничены
законом города Москвы.
Частью 3 статьи 14 предусматривается, что в случаях образования
ТЕОС на территории одного или нескольких районов полномочия
районных Управ и их должностных лиц в сфере деятельности в целях
образования ТЕОС, определенные Законом города Москвы от 11
сентября 1996 года N 28-91 "О районной Управе в городе Москве" и
иными правовыми актами города Москвы, могут быть ограничены и не
распространяться на земельные участки, ресурсы и объекты,
расположенные на территории ТЕОС. Эти ограничения определяются
Московской городской Думой при принятии закона о статусе ТЕОС.
Таким образом, в приведенных выше пунктах содержатся нормы,
которые предусматривают, что полномочия органов местного
самоуправления могут быть ограничены полностью или частично в том
случае, если на территории района города Москвы образованы ТЕОС,
то есть ограничение полномочий органов местного самоуправления в
данных нормах связывается с образованием ТЕОС.
Европейской хартией местного самоуправления от 15.10.85,
ратифицированной Федеральным законом от 11.04.98 N 55-ФЗ, в статье
3 предусматривается, что под местным самоуправлением понимается
право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения.
Статьей в п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
устанавливается, что местное самоуправление в Российской Федерации
- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения, его исторических и иных местных традиций.
В городе Москве органами местного самоуправления являются
районные Управы города, которые действуют на территории
муниципального района.
С доводами представителей Мосгордумы и Мэра Москвы о том, что
поскольку возможность ограничения полномочий органов местного
самоуправления предусмотрена федеральным законодательством, то
установление этих ограничений в связи с созданием ТЕОС не
противоречит федеральным нормам, согласиться нельзя.
В части 2 пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 28.09.95 N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" предусматривается, что в субъектах
Российской Федерации - городах федерального значения Москве и
Санкт - Петербурге в целях сохранения единства городского
хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях
муниципальных образований, в том числе установленные федеральным
законом объекты муниципальной собственности, источники доходов
местных бюджетов определяются законами субъектов Российской
Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт -
Петербурга.
Таким образом, в городе Москве предметы ведения муниципальных
образований определяются законами субъектов Российской Федерации,
предоставляя субъектам Российской Федерации - городам
федерального значения Москве и Санкт - Петербургу - право
самостоятельно определить предметы ведения, вместе с тем
федеральный законодатель указал на то, что такое самостоятельное
регулирование (в отличие от иных субъектов Российской Федерации)
возможно только в целях сохранения единства городского хозяйства.
Пунктом 2 статьи 6 этого же Закона определены вопросы местного
значения, в том числе: местные финансы, формирование, утверждение
и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и
сборов, решение других финансовых вопросов местного значения
(подпункт 3); содержание и использование муниципального жилищного
фонда и нежилых помещений (подпункт 5); организация, содержание и
развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и
профессионального образования, муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения
(подпункты 6 и 7); регулирование планировки и застройки территорий
муниципальных образований (подпункт 9); создание условий для
жилищного и социально - культурного строительства (подпункт 10);
контроль за использованием земель на территории муниципального
образования (подпункт 11); организация, содержание и развитие
муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации
(подпункт 13); муниципальное дорожное строительство и содержание
дорог местного значения (подпункт 15).
То есть федеральный законодатель, определяя вопросы местного
значения, которые население вправе решить самостоятельно или через
органы местного самоуправления, установил те отрасли хозяйства,
которые наиболее значимы именно для населения конкретного
муниципального образования.
Положения, содержащие нормы, регулирующие компетенцию органов
государственной власти и органов местного самоуправления,
содержатся в ряде отраслевых законов.
Так, в статье 23 Градостроительного кодекса РФ законодатель,
определяя полномочия органов местного самоуправления, вместе с тем
в пункте 3 установил, что в субъектах Российской Федерации -
городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге в
целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения
находящихся на их территориях муниципальных образований в области
градостроительства определяются законами субъектов Российской
Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт -
Петербурга.
В пункте 4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации
предусматривается, что местными признаются налоги и сборы,
устанавливаемые настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами
представительных органов местного самоуправления, вводимые в
действие в соответствии с настоящим Кодексом, нормативными
правовыми актами представительных органов местного самоуправления
и обязательные к уплате на территориях соответствующих
муниципальных образований.
Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и
Санкт - Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами
указанных субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 19 предусматривается, что в субъектах
Российской Федерации - городах федерального значения Москве и
Санкт - Петербурге земельные участки в муниципальную собственность
при разграничении государственной собственности на землю не
передаются.
Право муниципальной собственности на земельные участки в этих
субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных
участков из собственности городов Москвы и Санкт - Петербурга в
муниципальную собственность в соответствии с законами этих
субъектов Российской Федерации.
В федеральном законодательстве для городов федерального
подчинения Москвы и Санкт - Петербурга установлены некоторые
особенности, направленные на сохранение единства городского
хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих
принципов организации местного самоуправления в Российской
Федерации.
Таким образом, путем системного толкования правовых норм,
приведенных выше, суд приходит к выводу, что установление
ограничений органов местного самоуправления производится в законах
города Москвы по отраслевому принципу областей городского
хозяйства, т.е. ограничение компетенции в определенной сфере,
земельного регулирования, градостроительного, установление местных
налогов не органами местного самоуправления, а законом города
Москвы. Федеральным законодательством не предоставлялось право
городу Москве вводить ограничение полномочий органов местного
самоуправления по территориальному признаку, то есть в связи с
созданием новых территориальных единиц как в пределах
муниципального образования (района), так и расположенных на
территории нескольких районов города Москвы.
Кроме того, суд принимает во внимание положения части 2 пункта
3 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", которым
предусматривается, что в субъектах Российской Федерации - городах
федерального значения Москве и Санкт - Петербурге объединение или
преобразование внутригородских муниципальных образований,
установление или изменение их территорий осуществляется законами
субъектов Российской Федерации - городов федерального значения
Москвы и Санкт - Петербурга в соответствии с их уставами и с
учетом мнения населения соответствующих территорий.
Внутригородскими территориями города Москвы являются районы,
которые можно отнести к иным населенным территориям, кроме того,
город Москва включает и такое городское поселение, как город
Зеленоград. Таким образом, на данных территориях в городе Москве
должно осуществляться местное самоуправление.
Поскольку в городе Москве определены границы, в пределах
которых осуществляется местное самоуправление (муниципальные
образования - районы), преобразование внутригородских
муниципальных образований, установление и изменение их территорий
возможно только в соответствии с их уставами и учетом мнения
населения соответствующих территорий. Установление в части 4
статьи 1 и части 3 статьи 14 Закона города Москвы положений о том,
что ограничение прав местного самоуправления полностью или
частично возможно в связи с созданием ТЕОС, фактически приводит к
изменению границ, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, изъятия определенной территории из ведения
районных Управ, учет мнения населения на изменение границ Закон
не предусматривает.
Частью 3 статьи 239-8 ГПК РСФСР предусматривается, что с
момента вступления в законную силу решение суда о признании акта
либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная
часть считаются недействующими (в редакции Федерального закона от
07.08.2000).
Действующий процессуальный закон устанавливает правило о том,
что любой нормативный акт (вне зависимости от того, является ли он
законом или иным видом нормативного акта) либо его часть
признаются недействующими с момента вступления решения в законную
силу.
Таким образом, признанные судом противоречащими федеральному
законодательству положения считаются недействующими и не
подлежащими применению с момента вступления решения в законную
силу.
В соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 25 мая 2000 г. N 19 "О внесении изменений
и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации" решение по делу о признании противоречащим
закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении
должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором
был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует
указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона Российской
Федерации "О средствах массовой информации").
Закон города Москвы N 13 "О территориальных единицах с особым
статусом в городе Москве" был опубликован в изданиях "Тверская,
13", N 23 (3-9 июня), 1999 и "Ведомости Московской Думы", N 6 (с.
4), 1999, в связи с чем сообщение о принятом решении должно быть
опубликовано в этих же средствах массовой информации.
Районной Управой Пресненского района города Москвы за оказание
юридической помощи ООО "Торквемада" в соответствии с договором N
183 от 20.12.2001 и дополнительным соглашением к нему произведена
оплата 10000 рублей (л.д. 119, 41, 42).
В связи с частичным удовлетворением требований районной Управы
Пресненского района города Москвы, с учетом размера
удовлетворенной части требований и принципа разумности суд считает
возможным взыскать с Московской городской Думы в качестве
возмещения расходов по оплате помощи представителей 2500 рублей.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР,
судебная коллегия
решила:
Заявление районной Управы Пресненского района города Москвы о
признании противоречащими федеральному законодательству и не
подлежащими применению частей 1, 3 и 4 статьи 1, части 1 статьи 8,
статей 9, 10, 11, части 3 статьи 14 Закона города Москвы от 10
марта 1999 г. N 13 "О территориальных единицах с особым статусом в
городе Москве" удовлетворить частично.
Признать часть 3 статьи 1 и часть 7 статьи 10 в той мере, в
которой они предусматривают передачу органами исполнительной
власти города Москвы полномочий, необходимых для реализации целей
образования ТЕОС, полностью или частично органам управления ТЕОС
- управляющей компании, наблюдательному совету, часть 4 статьи 1
и часть 3 статьи 14 Закона города Москвы от 10 марта 1999 г. N
13 "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве"
противоречащими федеральному законодательству, недействующими и
не подлежащими применению со дня вступления решения в законную
силу.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Взыскать с Московской городской Думы в пользу районной Управы
Пресненского района города Москвы в счет возмещения расходов по
оплате помощи представителя 2500 (две тысячи пятьсот) рублей.
Сообщение о принятом решении должно быть опубликовано в
средствах массовой информации, в которых был опубликован данный
нормативный правовой акт, - газете "Тверская, 13" и "Ведомости
Московской городской Думы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней.
Председательствующий: _________________________________________
Судья: ________________________________________________________
|
