Ленинградский областной суд
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
РЕШЕНИЕ
от 23 октября 1997 г. N 3-53/97
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского
областного суда в составе: председательствующего Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Волиной Г.А., при секретаре Куликовой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора Ленинградской области о признании
недействительными статьи 2, статьи 3 в части определения
численного состава представительных органов местного
самоуправления в районах Закона Ленинградской области N 28 от
01.10.1996 "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской
области в 1996" и об обязании привести статью 2 Закона
Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" в соответствие с ч. 1 ст. 131
Конституции РФ, ст. 6, п. 2 ст. 29 Закона Ленинградской области "О
местном самоуправлении в Ленинградской области" и по заявлению
Ильюшенко В.П. о признании недействительными пунктов 1, 2, 4, 5, 6
статьи 2 Закона Ленинградской области N 28 от 01.10.1996,
установила:
Прокурор Ленинградской области обратился в Ленинградский
областной суд с заявлением о признании недействительной статьи 2
Закона Ленинградской области N 28 от 01.10.1996 "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" как
противоречащей ч. 1 ст. 131, ст. 130, 132 Конституции РФ, п. 1 ст.
3, п. 1, 2 ст. 6 Закона Ленинградской области "Об административно-
территориальном устройстве Ленинградской области", ст. 6, п. 2 ст.
29 Закона Ленинградской области "О местном самоуправлении в
Ленинградской области", о признании недействительной ст. 3 Закона
Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" как противоречащей ст. 12
Конституции РФ, п. 5, 6 ст. 14, п. 2 ст. 15 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"; и об обязании привести ст. 2 Закона
Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" в соответствие с ч. 1 ст. 131
Конституции РФ, ст. 6, п. 2 ст. 29 Закона Ленинградской области "О
местном самоуправлении в Ленинградской области".
Ильюшенко В.П. обратился в Ленинградский областной суд с
заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 4, 5, 6
статьи 2 Закона Ленинградской области "О проведении муниципальных
выборов в Ленинградской области в 1996 году", указывая, что
названные пункты противоречат ст. 131 Конституции РФ, п. 2 ст. 18,
п. 6 ст. 14, п. 4 ст. 15, п. 2 ст. 8, ч. 5 п. 1 ст. 8, п. 3 ст. 16
Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации".
Определением судьи Ленинградского областного суда от 19 мая
1997 года гражданские дела по заявлению прокурора Ленинградской
области и по заявлению Ильюшенко В.П. объединены в одно
производство.
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор
Волина Г.А. уточнила требования, пояснив, что просит признать
недействительными статью 2, статью 3 в части определения
численного состава представительных органов местного
самоуправления в районах, Закона Ленинградской области N 28 от
01.10.1996 "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской
области в 1996 году", а также просит обязать привести статью 2
Закона Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 года" в соответствие с ч. 1 ст. 131
Конституции РФ, ст. 6, п. 2 ст. 29 Закона Ленинградской области "О
местном самоуправлении в Ленинградской области".
В обоснование заявленных требований участвующий в деле прокурор
пояснила, что в соответствии с п. 1 ст. 1, ст. 8 Закона РФ "Об
общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации",
ст. 69 Устава Ленинградской области, ст. 6 Закона Ленинградской
области от 17.04.1996 "Об административно-территориальном
устройстве Ленинградской области", ст. 6 Закона Ленинградской
области от 29.04.1996 "О местном самоуправлении в Ленинградской
области", п. 2 ст. 1 Закона Ленинградской области от 29.04.1996 "О
выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в
Ленинградской области" выборы в органы местного самоуправления
могут быть проведены только при наличии зарегистрированного устава
муниципального образования. Между тем, в статье 2 обжалуемого
Закона предусмотрена возможность проведения муниципальных выборов
при отсутствии зарегистрированного устава муниципального
образования, что противоречит перечисленным ранее нормам
федерального и областного законодательства.
Данная редакция статьи 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" позволяет провести муниципальные выборы с нарушением
процедуры образования муниципального образования в границах
района, установленной п. 1 ст. 3, п. 1, 2 ст. 6 Закона
Ленинградской области "Об административно-территориальном
устройстве", ст. 6, п. 2 ст. 29 Закона Ленинградской области "О
местном самоуправлении в Ленинградской области".
Ст. 2 Закона Ленинградской области "О выборах органов и
должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области".
Названная редакция статьи 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" нарушает и ст. 130, 131, 132 Конституции РФ.
Статья 3 (в части определения численного состава
представительных органов местного самоуправления в районах) Закона
Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" по мнению участвующего в деле
прокурора противоречит ст. 12 Конституции РФ, п. 5, 6 ст. 14, п. 2
ст. 15 Закона РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Ссылка представителей Законодательного собрания Ленинградской
области и губернатора Ленинградской области на статью 58 ч. 1
Закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации" не может быть принята во внимание, так как в названной
норме рассматривается вопрос о выборах представительных органов
местного самоуправления в муниципальных образованиях. Обжалуемый
же Закон Ленинградской области определяет порядок проведения
муниципальных выборов в районах, городах, поселках, селах, иных
поселениях и волостях Ленинградской области, которые не были
образованы в муниципальные образования в установленном порядке.
В ходе судебного разбирательства Ильюшенко В.П. поддержал
заявленные требования, просил удовлетворить поданное им заявление
по изложенным в нем основаниям. Заявление прокурора Ленинградской
области полагал обоснованным только в той части, в которой оно
совпадает с его требованиями.
Кроме этого, по мнению Ильюшенко В.П. редакция абзаца 1 ст. 2
Закона Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" не противоречит нормам
федерального законодательства, а редакция ст. 3 обжалуемого Закона
полностью соответствует ч. 1 ст. 58 Закона РФ "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ".
Представитель Законодательного собрания Ленинградской области
Коваленко А.И. требования прокурора Ленинградской области и
Ильюшенко В.П. не признал, пояснив, что ни одна из обжалуемых норм
Закона Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" не противоречит нормам
федерального законодательства (в том числе и тем нормам
федерального законодательства, на которые были сделаны ссылки в
заявлениях прокурора Ленинградской области и Ильюшенко В.П.).
Редакция статьи 3 обжалуемого Закона полностью соответствует
положениям статьи 58 Закона РФ "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации".
Кроме этого, Ильюшенко В.П. не представлено доказательств,
подтверждающих, что обжалуемый им Закон Ленинградской области
нарушает его права.
Представитель губернатора Ленинградской области Яковлева И.А.
просила в удовлетворении требований прокурора Ленинградской
области и Ильюшенко В.П. отказать по основаниям, изложенным
представителем Законодательного собрания Ленинградской области.
По мнению названного представителя, обжалуемый Закон полностью
соответствует требованиям ст. 131 Конституции РФ и ст. 58 Закона
РФ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации".
Кроме этого, представитель губернатора полагала, что в
удовлетворении требований Ильюшенко В.П. следует отказать по
основаниям ст. 239.2 ГПК РФ.
Выслушав участников процесса, исследовав собранные по делу
доказательства, заслушав заключение прокурора Волиной Г.А.,
полагавшей оба заявления подлежащими удовлетворению, судебная
коллегия приходит к следующему.
1 октября 1996 года был принят Законодательным собранием
Ленинградской области (и в тот же день подписан губернатором
Ленинградской области) Закон Ленинградской области N 28 "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году".
В части 1 статьи 1 названного Закона было определено, что в
районах, поселках, городах, селах, иных поселениях и волостях
Ленинградской области, не имеющих представительных органов
местного самоуправления и в которых вступили в законную силу
уставы муниципальных образований, проведение муниципальных выборов
назначает глава соответствующей администрации в срок до 22 декабря
1996 года, за исключением территорий, где даты проведения
муниципальных выборов определены местными референдумами.
Статьей 2 обжалуемого Закона установлено, что в районах,
городах поселках, селах, иных поселениях и волостях Ленинградской
области, не имеющих представительных органов местного
самоуправления и вступивших в законную силу уставов муниципальных
образований, муниципальные выборы проводятся в соответствии с
частью первой статьи 1 настоящего Закона с учетом следующих
положений:
1) представительные органы местного самоуправления избираются
населением на четыре года по мажоритарной избирательной системе
при одномандатных округах;
2) глава муниципального образования избирается населением
муниципального образования на четыре года;
3) полномочия представительного органа местного самоуправления
по организации муниципальных выборов, предусмотренные областным
законом "О выборах органов и должностных лиц местного
самоуправления в Ленинградской области", исполняются главой
местной администрации;
4) полномочия вновь избранного представительного органа
местного самоуправления устанавливаются в объеме, предусмотренном
частью 4 статьи 23 областного закона "О местном самоуправлении в
Ленинградской области" от 29 апреля 1996 года N 12-оз;
5) к полномочиям главы муниципального образования относятся
полномочия по решению всех вопросов местного значения, за
исключением отнесенных к ведению представительного органа местного
самоуправления частью 4 статьи 23 областного закона "О местном
самоуправлении в Ленинградской области";
6) глава муниципального образования имеет право решающего
голоса в представительном органе местного самоуправления,
председательствует на заседаниях представительного органа местного
самоуправления, подписывает его решения и руководит на принципах
единоначалия местной администрацией.
Пункты 3 и 6 настоящей статьи действуют до момента вступления в
законную силу устава муниципального образования.
Статьей 3 обжалуемого Закона предусмотрено, что численный
состав представительных органов местного самоуправления в районах,
городах, поселках, селах, иных поселениях и волостях Ленинградской
области, не имеющих на момент принятия настоящего Закона
представительных органов местного самоуправления и принятых в
установленном порядке уставов муниципальных образований,
устанавливается в зависимости от количества жителей в соотношении:
до семи тысяч жителей - 7 депутатов, свыше семи тысяч жителей - от
первых семи тысяч жителей - 7 депутатов и по одному депутату от
каждых последующих двух тысяч жителей.
Согласно пункту "н" ст. 72 Конституции РФ 1993 года
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации.
В соответствии с п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 года, по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ
не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия
действует федеральный закон.
Общие принципы организации органов местного самоуправления
закреплены в Федеральном законе от 28.08.1995 "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации".
На момент принятия обжалуемого Закона в Ленинградской области
были приняты и действовали следующие законы: от 29.04.1996 N 12 "О
местном самоуправлении в Ленинградской области", от 29.04.1996 N
13 "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в
Ленинградской области", от 17.04.1996 N 9 "Об административно-
территориальном устройстве Ленинградской области", от 01.12.1995 N
37 "О местном референдуме в Ленинградской области", регулирующие
вопросы образования муниципальных образований, проведения
муниципальных выборов в органы местного самоуправления,
компетенцию и полномочия названных органов.
Статьей 2 обжалуемого Закона предусмотрена возможность
проведения муниципальных выборов в районах, городах, поселках,
селах, иных поселениях и волостях Ленинградской области (как в
административно-территориальных образованиях или как в
муниципальных образованиях в статье 2 не уточнено), не имеющих
представительных органов местного самоуправления и вступивших в
законную силу уставов муниципальных образований.
Пунктом 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 года предусмотрено, что
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных
местных традиций.
Согласно пункту 1 ст. 12 Закона РФ "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление
осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских
поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных
образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов),
сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных
образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ
с учетом исторических и иных местных традиций.
Пунктом 3 ст. 13 названного Федерального закона предусмотрено,
что порядок образования, объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований, установления и изменения их
границ и наименований определяется законом субъекта Российской
Федерации.
В пункте 3 ст. 15 Закона Ленинградской области "О местном
самоуправлении в Ленинградской области" указано, что порядок
образования, объединения, преобразования, упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований определяется областным законом "Об административно-
территориальном устройстве Ленинградской области".
Однако в Законе Ленинградской области "Об административно-
территориальном устройстве в Ленинградской области" имеется лишь
ссылка на возможность объединения поселений в границах района в
единое муниципальное образование (ст. 6, п. 2) и норма,
регулирующая порядок установления и изменения границ муниципальных
образований (ст. 10).
В пункте 1 ст. 6 Закона Ленинградской области "О местном
самоуправлении в Ленинградской области" отмечено, что
муниципальными образованиями в Ленинградской области также могут
быть и районы в случаях добровольного объединения всех поселений и
волостей в границах района в единое муниципальное образование либо
исполнения отдельных полномочий по решению вопросов местного
значения создаваемыми в соответствии с федеральным и областным
законодательством органами местного самоуправления района.
В пункте 1 ст. 14 данного областного закона также
предусмотрено, что территориями муниципальных образований
являются: территории, находящиеся в границах районов, в случае
добровольного объединения всех поселений и волостей на территории
района в единое муниципальное образование либо исполнения на
территории района отдельных полномочий по решению вопросов
местного значения создаваемыми органами местного самоуправления
района.
Однако процедура объединения в добровольном порядке всех
поселений и волостей в границах района в единое муниципальное
образование ни названным выше Законом, ни каким-либо другим
законом Ленинградской области не установлена.
Статьей 29 Закона Ленинградской области "О местном
самоуправлении в Ленинградской области" определен общий порядок
объединения муниципальных образований с созданием нового
муниципального образования.
В указанной норме определено, что решение об объединении
принимается населением непосредственно либо представительными
органами местного самоуправления при их наличии на момент принятия
такого решения, наделении их соответствующими полномочиями,
закрепленными уставом муниципального образования.
Учитывая, что процедура объединения в добровольном порядке всех
поселений и волостей в границах района в единое муниципальное
образование законодательством Ленинградской области не определена,
а установлен порядок объединения муниципальных образований в
единое муниципальное образование (ст. 29 Закона Ленинградской
области "О местном самоуправлении в Ленинградской области"
отрегулированы сходные отношения"), то по аналогии закона (ст. 6
ГК РФ 1994 года) при определении способа проведения процедуры
объединения в добровольном порядке всех поселений и волостей в
границах района в единое муниципальное образование следует
применять положения ст. 29 Закона Ленинградской области "О местном
самоуправлении в Ленинградской области".
С учетом изложенного, принимая во внимание ст. 6, 10 Закона
Ленинградской области "Об административно-территориальном
устройстве Ленинградской области", ст. 6, 14, 15, 29 Закона
Ленинградской области "О местном самоуправлении в Ленинградской
области", текст статьи 2 обжалуемого Закона, судебная коллегия
приходит к выводу, что редакция статьи 2 Закона Ленинградской
области "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской
области в 1996 году" дает возможность провести муниципальные
выборы напрямую в районах (без соблюдения предварительной
процедуры объединения поселков, поселений и волостей в границах
района в единое муниципальное образование).
Таким образом, статья 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области" в части
указания о проведении муниципальных выборов в районах
Ленинградской области противоречит ст. 6, 14, 29 Закона
Ленинградской области "О местном самоуправлении в Ленинградской
области" (определившим порядок образования поселков, поселений и
волостей в границах района в единое муниципальное образование с
учетом ст. 6 ГК РФ 1994 года) и не соответствует пункту 2 ст. 131
Конституции РФ 1993 года, в котором оговорено, что изменение
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" глава муниципального образования избирается населением
муниципального образования на четыре года.
В пункте 2 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что глава
муниципального образования избирается гражданами, проживающими на
территории муниципального образования, на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании либо
представительным органом местного самоуправления из своего состава
в порядке, установленном федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Отсутствие в областном законе указания о возможности избрания
главы муниципального образования представительным органом местного
самоуправления из своего состава противоречит п. 2 ст. 16
Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации".
С учетом изложенного, принимая во внимание положения ст. 72, 76
Конституции РФ 1993 года о том, что по вопросам совместного
ведения РФ и субъекта РФ закон субъекта РФ не может противоречить
федеральному закону, пункт 2 статьи 2 Закона Ленинградской области
"О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" следует признать недействительным с момента принятия данного
закона.
Пунктом 4 статьи 2 Закона Ленинградской области "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году"
предусмотрено, что полномочия вновь избранного представительного
органа местного самоуправления устанавливаются в объеме,
предусмотренном частью 4 статьи 23 областного закона "О местном
самоуправлении в Ленинградской области" от 29 апреля 1996 года.
Между тем, в части 4 статьи 23 Закона Ленинградской области от
29.04.1996 "О местном самоуправлении в Ленинградской области"
перечислены вопросы, относящиеся только к исключительной
компетенции представительного органа местного самоуправления,
названные также в пункте 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, пункт 4 ст. 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" ограничивает компетенцию представительного органа местного
самоуправления до разрешения вопросов, относящихся только к
исключительной компетенции представительного органа местного
самоуправления, что не может быть признано правомерным по
следующим основаниям.
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 года местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно.
Статьей 130 Конституции РФ 1993 года предусмотрено, что местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального
образования, перечислены в ст. 6 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 10,
11 Закона Ленинградской области "О местном самоуправлении в
Ленинградской области".
Пунктом 4 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ", пунктом 5 ст. 7 областного закона
"О местном самоуправлении в Ленинградской области" предусмотрено,
что полномочия представительных органов местного самоуправления
определяются уставами муниципальных образований.
Таким образом, уставами муниципальных образований в компетенцию
представительного органа местного самоуправления может быть
включено разрешение любых вопросов местного значения (за
исключением вопросов, подлежащих разрешению только на местных
референдумах и сходах), необязательно относящихся к
исключительному ведению представительных органов местного
самоуправления.
Определение же полномочий представительного органа местного
самоуправления законом субъекта Российской Федерации - Законом
Ленинградской области, по существу, нарушает принцип
самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленный в
ст. 12, 130, 131 Конституции РФ 1993 года, п. 4 ст. 15
Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в
РФ", п. 5 ст. 7 областного закона "О местном самоуправлении в
Ленинградской области", установивших, что полномочия
представительного органа местного самоуправления указываются в
уставе муниципального образования.
Пунктом 5 статьи 2 Закона Ленинградской области "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" к
полномочиям главы муниципального образования отнесены полномочия
по решению всех вопросов местного значения, за исключением
отнесенных к ведению представительного органа местного
самоуправления частью 4 статьи 23 областного закона "О местном
самоуправлении в Ленинградской области".
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 года местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В статьях 130, 131 Конституции РФ 1993 года оговорено, что
местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.
В пункте 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что глава
муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по
решению вопросов местного значения в соответствии с уставом
муниципального образования.
Пунктом 4 статьи 22 областного закона "О местном самоуправлении
в Ленинградской области" предусмотрено, что объем полномочий,
должностные обязанности, права и ответственность главы
муниципального образования закрепляются в уставе муниципального
образования.
Таким образом, установление объема полномочий главы
муниципального образования законом субъекта Российской Федерации -
Законом Ленинградской области нарушает принцип самостоятельности
органов местного самоуправления, закрепленный в ст. 12, 130, 131
Конституции РФ 1993 года, а также п. 3 ст. 16 Федерального закона
"Об общих принципах местного самоуправления в РФ", п. 4 ст. 22
областного закона "О местном самоуправлении в Ленинградской
области", указавших, что компетенция главы муниципального
образования устанавливается уставом муниципального образования.
Кроме этого, обжалуемая редакция пункта 5 ст. 2 областного
закона "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году" дает возможность главам муниципальных образований
разрешать вопросы местного значения, перечисленные в подпункте 1
пункта 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах местного
самоуправления в РФ", в подпункте 1 пункта 2 ст. 10 областного
закона "О местном самоуправлении в Ленинградской области". То есть
названная редакция пункта 5 ст. 2 обжалуемого Закона предоставляет
возможность главе муниципального образования самостоятельно
разрешать вопросы о принятии и изменении уставов муниципального
образования.
Между тем, согласно пункту 2 ст. 8 Федерального закона "Об
общих принципах местного самоуправления в РФ", пункту 2 ст. 7
областного закона "О местном самоуправлении в Ленинградской
области" устав муниципального образования принимается
представительным органом местного самоуправления или населением
непосредственно.
Пунктом 6 ст. 2 областного закона "О проведении муниципальных
выборов в Ленинградской области в 1996 году" предусмотрено, что
глава муниципального образования имеет право решающего голоса в
представительном органе местного самоуправления,
председательствует на заседаниях представительного органа местного
самоуправления, подписывает его решения и руководит на принципах
единоначалия местной администрацией.
В пункте 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ" указано, что глава муниципального
образования и иные выборные должностные лица местного
самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования. Согласно уставу муниципального образования избранный
населением глава муниципального образования может быть наделен
правом входить в состав представительного органа местного
самоуправления, председательствовать на заседаниях
представительного органа местного самоуправления.
В пункте 5 ст. 22 областного закона "О местном самоуправлении в
Ленинградской области" отмечено, что в случае избрания главы
муниципального образования на сходе он может наделяться всеми
полномочиями по решению вопросов местного значения, кроме
указанных в части 4 статьи 18 настоящего закона.
Согласно уставу муниципального образования избранный населением
глава муниципального образования может быть наделен правом входить
в состав представительного органа местного самоуправления с правом
решающего голоса, председательствовать на его заседаниях.
Таким образом, глава муниципального образования мог быть
наделен правами, указанными в п. 6 ст. 2 обжалуемого Закона, не
законом субъекта РФ, а лишь уставом муниципального образования при
соблюдении условия - выбора главы муниципального образования
населением непосредственно (в том числе и в случае избрания - на
сходе граждан).
Поэтому судебная коллегия приходит к выводу, что пункт 6 статьи
2 Закона Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов
в Ленинградской области в 1996 году" нарушает и ст. 12 Конституции
РФ 1993 года (принцип самостоятельности органов местного
самоуправления) и п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в РФ", и п. 5 ст. 22 областного
закона "О местном самоуправлении в Ленинградской области".
Ссылка представителя Законодательного собрания Ленинградской
области Коваленко А.И. на то обстоятельство, что при отсутствии
утвержденных уставов муниципальных образований и при проведении
муниципальных выборов субъект РФ был вправе установить порядок
избрания и объем полномочий глав муниципальных образований, и
компетенцию представительных органов местного самоуправления (что
и было сделано пунктами 2, 4, 5, 6 ст. 2 областного закона "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году") является необоснованной.
Данные действия со стороны органов государственной власти
субъекта РФ, по существу, являются вмешательством в деятельность
органов местного самоуправления, что противоречит ст. 12
Конституции РФ 1993 года.
По изложенным основаниям не может быть признана правомерной и
ссылка представителя Законодательного собрания Ленинградской
области на п. 13 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ".
Представитель губернатора Ленинградской области Яковлева А.И.
полагала, что заявление Ильюшенко В.П. подлежит отклонению по
основаниям ст. 239.2 ГПК РФ и ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993
года (в редакции 1995 года).
Между тем, в соответствии со ст. 60 Закона РФ "О краевом,
областном Совете народных депутатов и краевой, областной
администраций", ст. 13 ГК РФ, гражданин вправе обратиться в
Ленинградский областной суд с заявлением об обжаловании закона,
правового или нормативного акта Ленинградской области. Названные
заявления рассматриваются не в порядке ст. 239.2 ГПК РФ и Закона
РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан" 1993 года (в редакции 1995 года).
Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает правомерными
требования прокурора Ленинградской области о признании
недействительными статьи 2 Закона Ленинградской области "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" в части указания о проведении муниципальных выборов в
районах Ленинградской области и требования Ильюшенко В.П. о
признании недействительными пунктов 2, 4, 5, 6 ст. 2 областного
закона "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году".
В заявлении прокурор Ленинградской области, а в судебном
заседании участвующий в деле прокурор полагали, что необходимо
признать недействительной статью 2 областного закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году"
полностью как противоречащую требованиям федерального и областного
законодательства.
В обоснование данного требования участвующий в деле прокурор
пояснила, что ст. 2 обжалуемого областного закона, по существу,
дает возможность провести муниципальные выборы в районах, городах,
селах, иных поселениях и волостях Ленинградской области, в которых
не имеется утвержденных уставов муниципальных образований.
Такая редакция ст. 2 обжалуемого Закона, по мнению участвующего
в деле прокурора, противоречит: п. 1 ст. 1, ст. 8 Федерального
закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", ст. 69
Устава Ленинградской области, ст. 6 областного закона "Об
административно-территориальном устройстве Ленинградской области",
п. 1 ст. 6 областного закона "О местном самоуправлении в
Ленинградской области", п. 2 ст. 1 областного закона "О выборах
органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской
области".
Между тем, в пункте 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в РФ" дается разъяснение понятий
и терминов, применяемых в настоящем законе; в ст. 69 Устава
Ленинградской области указано, что организация деятельности
населения по осуществлению местного самоуправления закрепляется в
уставе о самоуправлении данного местного сообщества, устав
регистрируется органами государственной власти Ленинградской
области.
В статье 8 названного Федерального закона перечислены вопросы,
которые должны быть отражены в уставе муниципального образования,
порядок его принятия и регистрации.
Пунктами 1, 2 статьи 6 областного закона "Об административно-
территориальном устройстве Ленинградской области" предусмотрено,
что муниципальными образованиями в Ленинградской области являются
городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы
муниципальных образований; в случае объединения поселений в
границах района в единое муниципальное образование государственное
управление в границах районов может осуществляться органами
местного самоуправления, на которые областным законом возлагается
исполнение отдельных государственных полномочий.
В пункте 1 ст. 6 областного закона "О местном самоуправлении в
Ленинградской области" разъясняется, какие территориальные
образования могут быть муниципальными образованиями.
Согласно пункту 2 статьи 1 областного закона "О выборах органов
и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области"
выборы органов местного самоуправления, глав муниципальных
образований и других должностных лиц местного самоуправления,
избираемых выборными органами местного самоуправления, а также
порядок создания формируемых органов местного самоуправления
регулируются уставами муниципальных образований в соответствии с
федеральными и областными законами.
Таким образом, ни в одной из перечисленных выше норм не
содержится запрета на проведение муниципальных выборов при
отсутствии утвержденного устава муниципального образования.
Кроме этого, п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ", п. 2 ст. 7 областного закона "О
местном самоуправлении в Ленинградской области" предусмотрено, что
устав муниципального образования принимается представительным
органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что
муниципальные выборы могут быть проведены и до принятия устава
муниципального образования (после же проведения выборов
представительный орган местного самоуправления вправе принять
устав муниципального образования).
При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит
оснований для признания недействительной статьи 2 областного
закона "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году" полностью.
Прокурором Ленинградской области было также заявлено требование
о признании недействительной статьи 3 областного закона "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году".
В ходе судебного разбирательства участвующий в деле прокурор
просил признать недействительной статью 3 (в части определения
численного состава представительных органов местного
самоуправления в районах) областного закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году",
ссылаясь на то, что обжалуемая норма противоречит ст. 12
Конституции РФ 1993 года, п. 5, 6 ст. 14, п. 2 ст. 15 Федерального
закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ".
Статьей 3 областного закона "О проведении муниципальных выборов
в Ленинградской области в 1996 году" предусмотрено, что численный
состав представительных органов местного самоуправления в районах,
городах, поселках, селах, иных поселениях и волостях Ленинградской
области, не имеющих на момент принятия настоящего закона
представительных органов местного самоуправления и принятых в
установленном порядке уставов муниципальных образований,
устанавливается в зависимости от количества жителей в соотношении:
до семи тысяч жителей - 7 депутатов, свыше семи тысяч жителей - от
первых семи тысяч жителей - 7 депутатов и по одному депутату от
каждых последующих двух тысяч жителей.
Статьей 12 Конституции РФ 1993 года предусмотрено, что в
Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
В пунктах 5 и 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации" отмечено, что
органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, осуществление местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными
лицами не допускается; структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
В пункте 2 ст. 15 названного Федерального закона определено,
что численный состав представительного органа местного
самоуправления определяется уставом муниципального образования.
Однако пунктом 1 ст. 58 Федерального закона "Об общих принципах
местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что выборы
представительных органов местного самоуправления в муниципальных
образованиях проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня
вступления в силу настоящего Федерального закона в порядке,
предусмотренном статьями 15, 16 настоящего Федерального закона, за
исключением органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, указанных в пункте 1 ст. 59 настоящего
Федерального закона. Численный состав представительных органов
местного самоуправления в этих случаях устанавливается
законодательным (представительным) органом субъекта Российской
Федерации.
С учетом изложенного, судебная коллегия не усматривает
оснований для признания недействительной статьи 3 областного
закона "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году" в части определения численного состава
представительных органов местного самоуправления в районах.
Довод прокурора о том, что обжалуемый Закон определяет порядок
проведения муниципальных выборов в территориальных образованиях
Ленинградской области, которые не были образованы в муниципальные
образования в установленном порядке, а п. 1 ст. 58 Федерального
закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ"
рассматривает вопросы, связанные с проведением выборов
представительных органов местного самоуправления в муниципальных
образованиях, не может быть принят во внимание.
Выслушав участников процесса, исследовав текст областного
закона "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году", судебная коллегия приходит к заключению о том, что
как из текста, так из смысла обжалуемого Закона не следует
однозначно, что в нем определен порядок проведения муниципальных
выборов только в территориальных образованиях Ленинградской
области, не являющихся муниципальными образованиями.
В настоящем гражданском деле прокурором Ленинградской области
было также заявлено требование об обязании привести ст. 2 Закона
Ленинградской области "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" в соответствие с ч. 1 ст. 131
Конституции Российской Федерации, ст. 6, п. 2 ст. 29 Закона
Ленинградской области "О местном самоуправлении в Ленинградской
области".
Согласно ст. 60 Закона РФ от 05.03.1992 "О краевом, областном
Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", ст.
13 ГК РФ 1994 года, разъяснениями, содержащимися в постановлении
Пленума Верховного суда РФ N 8 от 31.10.1995 "О некоторых вопросах
применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия", п.
1, 8 постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ N 6/8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах,
связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" суды
общей юрисдикции, проверяя соответствие правового акта субъекта
федерации Конституции РФ и федеративному законодательству вправе
только признать такой правовой акт действительным или
недействительным.
По изложенному основанию судебная коллегия не может согласиться
и с указанным выше требованием прокурора.
Ильюшенко В.П. по данному делу было также заявлено требование о
признании недействительными пункта 1 ст. 2 областного закона "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996
году" со ссылками на то обстоятельство, что при отсутствии устава
муниципального образования может быть установлен только
минимальный срок полномочий (2 года), определенный п. 2 ст. 18
Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в
РФ".
В пункте 1 статьи 2 областного закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году"
указано, что представительные органы местного самоуправления
избираются населением на четыре года по мажоритарной избирательной
системе при одномандатных округах.
Согласно пункту 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в РФ" срок полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления не может быть меньше
двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в
течение текущего срока полномочий.
Таким образом, пункт 1 статьи 2 областного закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" не
противоречит пункту 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих
принципах местного самоуправления в РФ". Каких-либо доказательств,
подтверждающих, что обжалуемая норма областного закона
противоречит федеральному законодательству, заявителем не
представлено.
Поэтому у судебной коллегии не имеется оснований для признания
недействительным пункта 1 статьи 2 областного закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году".
Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 60 Закона РФ "О
краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной
администрации", ст. 13 ГК РФ 1994 года, ст. 194-197 ГПК РФ,
судебная коллегия решила:
Заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить
частично.
Признать недействительной статью 2 Закона Ленинградской области
N 28 от 01.10.1996 "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" в части указания о проведении
муниципальных выборов в районах Ленинградской области с момента
принятия названного Закона.
Заявление Ильюшенко В.П. удовлетворить частично.
Признать недействительными пункты 2, 4, 5, 6 статьи 2 Закона
Ленинградской области N 28 от 01.10.1996 "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" с
момента принятия названного Закона.
В остальной части требований, изложенных в заявлениях прокурора
Ленинградской области и Ильюшенко В.П., отказать.
Взыскать с Законодательного собрания Ленинградской области в
пользу Ильюшенко В.П. 3340 (три тысячи триста сорок) рублей.
Взыскать с губернатора Ленинградской области в пользу Ильюшенко
В.П. 3340 (три тысячи триста сорок) рублей.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд
Российской Федерации в десятидневный срок после изготовления в
окончательном виде.
|
