|
Стр. 1
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТЧЕТ
О ПРОВЕРКЕ ЦЕНТРАЛЬНЫХ АППАРАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ, РОССИЙСКОГО
ФОНДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА, ФЕДЕРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПО ДЕЛАМ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)
ПРИ ГОСКОМИМУЩЕСТВЕ РОССИИ
1. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕРКИ
1.1. Основания
Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
20.10.95 N 1239-1 ГД и коллегии Счетной палаты РФ от 18.10.95
N 21.
1.2. Цели
1. Тематическая проверка и оценка эффективности использования
федеральной собственности, включая распоряжение имуществом (в т.ч.
его приватизацию, продажу), находящимся в федеральной
собственности, и управление закрепленными в федеральной
собственности пакетами акций приватизированных предприятий;
2. Проверка законности, эффективности и целесообразности
использования средств, полученных от приватизации государственного
и муниципального имущества или от использования федеральной
собственности.
3. Оценка деятельности Государственного комитета РФ по
управлению государственным имуществом (далее ГКИ), Российского
фонда федерального имущества (далее РФФИ) и Федерального
управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при
Госкомимуществе России (далее ФУДН) по обеспечению поступления в
федеральный бюджет доходов от приватизации государственного и
муниципального имущества и доходов от федеральной собственности;
1.3. Предмет
Нормативная база, организация и итоги деятельности по
владению, пользованию и распоряжению государственной
собственностью.
1.4. Объект
Центральные аппараты ГКИ, РФФИ и ФУДН.
1.5. Документы, изученные в ходе проверки
- законы Российской Федерации;
- указы Президента Российской Федерации;
- постановления Правительства Российской Федерации;
- ведомственные нормативные акты;
- ведомственная распорядительная документация;
- первичная документация проверяемых организаций;
- бухгалтерская и финансовая отчетность;
- статистические данные о состоянии экономики;
- заключения и отчеты различных организаций и комиссий, в т.ч.
иностранных, о состоянии российской экономики и ходе приватизации.
1.6. Участники проверки
1.6.1. Руководство проверкой
Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Соколов В.С.
1.6.2. Оперативное руководство и координация работы комиссий
Главный инспектор Счетной палаты Мешалкин В.И.
1.6.3. Составы комиссий по проверке:
Госкомимущества России
1. Бойко А.Н. - начальник инспекции Счетной палаты Российской
Федерации (руководитель)
2. Кулак О.М. - ведущий инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
3. Кормнова Л.А. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
4. Шаронова А.К. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
5. Губинец М.Ф. - главный инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
6. Грицко С.М. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
7. Таперо Н.М. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
8. Сотская А.Н. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
привлеченные специалисты:
9. Гришин В.Н. - эксперт - консультант
Российского фонда федерального имущества
1. Никулищев Е.И. - главный инспектор Счетной палаты
Российской Федерации (руководитель)
2. Грибов В.М. - ведущий инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
3. Давыдова О.П. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
4. Славина Р.А. - старший инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
привлеченные специалисты:
5. Макиров Э.К. - эксперт - консультант
6. Ефимова Л.Л. - эксперт - консультант
7. Дудыкина Г.С. - эксперт - консультант
Федерального управления по делам о несостоятельности
(банкротстве) при Госкомимуществе России
1. Хохлов О.А. - главный инспектор Счетной палаты Российской
Федерации (руководитель)
2. Иванов В.Н. - главный инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
3. Филимонов С.Т. - главный инспектор Счетной палаты
Российской Федерации
4. Тулупова В.П. - ведущий инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
5. Алексеева Т.А. - старший инспектор Счетной палаты
Российской Федерации
6. Жуковский С.В. - ведущий специалист Счетной палаты
Российской Федерации
привлеченные специалисты:
7. Дитятев В.Л. - эксперт - консультант
8. Философов Л.В. - эксперт - консультант
1.6.4. Проверка финансово-хозяйственной деятельности
проводилась специалистами аудиторского направления по контролю
расходов на государственное управление и правоохранительные
органы, возглавляемого Кушнарем А.Л., оперативное руководство и
координация проверки осуществлялись начальником инспекции Счетной
палаты Пытко В.Г.
1.6.5. Анализ экономического и финансового аспектов
приватизации
1. Соколов В.С. - аудитор Счетной палаты Российской Федерации
2. Бойко В.В. - главный инспектор Счетной палаты Российской
Федерации
2. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
2.1. Предпосылки приватизации
Оценка деятельности учреждений, ответственных за осуществление
политики приватизации, требует хотя бы краткого анализа как самой
проводимой политики, так и ее истоков.
В свою очередь оценка последствий приватизации не может быть
дана в рамках самого процесса приватизации. Необходимо коснуться
более общих вопросов.
Понятие и явление собственности весьма сложны и в
теоретическом отношении и еще более многообразны в практическом
плане.
Сразу же отметим, что необходимость кардинальных
преобразований, в том числе, форм собственности в нашей стране
была и остается объективной потребностью.
Жестокая централизация, сосредоточение в руках государства
всей полноты управления хозяйственной деятельностью давно стали
главным, решающим тормозом в развитии отечественной экономики.
Поэтому вопрос децентрализации был ключевым во всей проблеме
преобразований, в том числе применительно и к государственной
собственности, как практически единственной форме собственности в
СССР.
Однако, как показывает мировой и имеющийся отечественный опыт,
проблему преобразования форм собственности нельзя сводить к
какому-то простому процессу, в частности, только к приватизации,
т.е. передаче государственной собственности в частное владение
(частные руки).
Дело в следующем. Собственность имеет две сущности, два
взаимосвязанных проявления.
С одной стороны, это владение, обладание имуществом или в
обыденном понимании само имущество. С другой стороны - это
конкретная совокупность всех экономических отношений общества.
По мере развития, усложнения производительных сил общества
прежде всего за счет постоянно возрастающей роли и доли
интеллектуальной, научной составляющей меняется само содержание
понятия собственности - имущества, например, уже вполне
распространенным является понятие "интеллектуальное имущество".
Принципиально меняются и производственные отношения, т.е.
меняется понятие собственности в его втором проявлении. Рост
производительности труда за счет наукоемких технологий, новых
подходов в организации производства приводят к постепенному
вытеснению человека из сферы материального производства;
происходит замена одних производственных отношений другими, т.е.
такими, когда отношения между людьми в процессе производства
преобразуются в отношения между неодушевленными элементами
производительных сил. При этом все большее число людей через
науку, образование, организацию, управление производственным
процессом влияет на эффективность производства и тем самым все
меньшее число людей непосредственно участвует в материальном
производстве, соответственно все более выраженный общественный
характер приобретает собственность.
В этом и состоит сущность постепенного "уничтожения" частной
собственности: от частного (единоличного) владения физическими
средствами производства к общественному формированию, управлению и
владению постоянно возрастающей долей всей совокупности
производительных сил общества. Такова главная тенденция и сущность
происходящих преобразований в области собственности и
производственных отношений во всем цивилизованном мире, начиная с
середины XX столетия.
В нашей стране, в СССР, была сделана попытка опередить
историю, забежать вперед. "Обобществление" было произведено без
учета реального уровня развития производительных сил. Однако, с
одной стороны, это позволило сделать мощный рывок в развитии
науки, наукоемких производств, образовании, в создании широкого
слоя высококвалифицированных работников; с другой стороны -
обусловило и привело в конечном счете к резкому снижению
эффективности всего народнохозяйственного механизма.
Поэтому проблема разгосударствления, децентрализации как
глобальная задача, а применительно к собственности - как
специфическая задача - имела для страны объективную основу и
актуальнейшую потребность.
С рассматриваемых позиций в момент начала приватизации прежде
всего необходимо было определить границу допустимого
разгосударствления, т.е. в структуре производительных сил выделить
ту часть, которая действительно является общественным достоянием.
Задача эта не очень сложная, ибо здесь речь идет о производствах,
требующих усилий всего общества через долговременные программы
научных исследований, подготовки высококвалифицированных кадров и
огромные капитальные вложения, т.е. создания и поддержания таких
производств, которые в принципе неосуществимы в рамках частного
капитала. Об этом свидетельствует весь мировой опыт.
"Решительность", радикализм реформаторов первой волны был
построен не только на игнорировании этого обстоятельства. До сих
пор они пытаются убедить общественное мнение и специалистов внутри
страны в том, что отечественная промышленность ни по одному виду
продукции, кроме военной, не обладала и не обладает
конкурентоспособностью на мировом рынке. Позиция, легко
опровергаемая реальной статистикой, но тем не менее до сих пор
играющая роковую роль в осуществлении экономической политики и, в
частности, приватизации.
Кроме того, при определении границы разгосударствления
необходимо было конечно учитывать и специфические особенности
нашей страны, в частности, природно-климатические условия,
огромные расстояния, исторические традиции и, конечно, вопросы
военной безопасности.
Определение границы разгосударствления с указанных позиций не
означало неизменность, консервацию старых методов управления в
зоне прямых государственных интересов. Наоборот, именно в этой
сфере наиболее острой и актуальной проблемой была потребность
поиска и выработки методов управления и организации, адекватных
высочайшему уровню, соответствующему мировому, развитию
производительных сил. Это означало в практическом плане
одновременную постановку и решение двух равноценных задач:
- разгосударствление, приватизация в том секторе экономики,
который не соответствовал современному уровню развития
производства;
- активная политика в выработке наиболее эффективных способов
управления и организации в государственном секторе экономики.
Мировой опыт однозначно свидетельствует, что в современных
условиях эффективность экономики в минимальной степени зависит от
формы собственности и в максимальной - от качества управления.
Вместо этого в основу процесса было положено утверждение о
недопустимости прямого участия государства в хозяйственной
деятельности - тезис, взятый из теоретического арсенала прошлого
века и противоречащий мировому опыту второй половины XX века.
Как следствие этого постулата началось последовательное,
целенаправленное разрушение прежде всего наукоемкой составляющей
отечественных производительных сил, интеллектуального потенциала
и, самое главное, той среды, которая в состоянии его поддерживать
и усиливать.
Приватизация было организована как формально-юридический
процесс смены собственника (владельца) материального имущества. В
понятие имущества, как правило, не включалась интеллектуальная
компонента. Только за счет этого стране нанесен трудноизмеримый
ущерб. При этом вопросы управления только сейчас по истечении
четырех лет начинают возникать, не имея под собой практически
никакой базы для их разрешения.
Игнорирование организаторами и исполнителями процесса
приватизации - второй сущности собственности - как совокупности
производственных отношений отбросило страну на многие годы назад.
Разрушение той части производительных сил и построенных на них
производственных отношений, которые отличают современное,
цивилизованное постиндустриальное государство, отодвинуло Россию к
странам, только вступающим на этот путь развития.
Официально признанным является тот факт, что за годы реформ
структура российской экономики изменилась в сторону увеличения
доли сырьевых отраслей и отраслей низшей степени переработки. Так,
если в СССР доля ТЭК составляла около 8%, то сейчас эта доля
превышает одну треть. При общем снижении уровня производства на
51% в 1995 году к 1990 году снижение объемов производства в легкой
промышленности составило в 6 (!) раз; в пищевой - в 2,5 раза; в
машиностроении - в 2,5 раза.
Общие итоги приватизации нельзя рассматривать вне рамок всей
проводимой экономической политики, особенно в части финансово -
кредитных отношений.
Нарушение системы денежного обращения, в результате чего
возникло массовое явление неплатежеспособности, особенно в
производствах с длительным, наукоемким циклом, неслучайно. Создана
"объективная" предпосылка, возможность объявить любое предприятие
банкротом и, соответственно, продать его за бесценок.
В практике наиболее развитых стран мира действует следующее
правило, характеризующее мониторизацию (денежное обеспечение)
валового внутреннего продукта (ВВП): стоимость ВВП равняется массе
денег, находящихся в обращении (Западная Европа); в США денежная
масса превышает на 20% стоимость ВВП; в России уровень
обеспеченности с 76% в 1991 году снизился до 8,5% в 1995 году,
т.е. рублевая масса, находящаяся в обращении, ниже нормы в 10 -
12 раз.
Направленность этой политики хорошо иллюстрируется
статистикой. Так, например, за 1995 год производство алюминия в
стране выросло на 9% к уровню 1994 года, а производство
алюминиевого проката составило лишь 51% от объемов 1994 года. К
настоящему времени алюминиевая промышленность почти полностью
контролируется иностранным капиталом (результат приватизации!).
Уже в силу подобных явлений как бы само собой отпадает возможность
развития современных, "цивилизованных" отраслей народного
хозяйства.
2.2. Краткая история
Приватизация началась в стране в 1988 г., после принятия
Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" и
осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. Ее
реальные размеры в масштабах страны до сих пор неизвестны <*>.
--------------------------------
<*> По оценкам Организации экономического сотрудничества и
развития (Экономические обзоры, Российская Федерация, 1995 г.,
стр. 52) "Летом 1992 г., до начала осуществления программы
приватизации, 2 тыс. предприятий уже были приватизированы
стихийно". Постановлением Верховного Совета РСФСР от 03.07.91
"О порядке введения в действие Закона РСФСР "О приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" ГКИ поручено
до 01.10.91 осуществить проверку приватизации, осуществленной до
момента издания Закона: договоров аренды с правом выкупа,
заключенных без проведения аукциона; законности передачи имущества
госпредприятий на баланс кооперативов, АО и товариществ; иных
правонарушений при сделках приватизации и принять меры по их
расторжению. Однако эта работа ГКИ выполнена не была.
Лишь только в 1991 г. начата разработка законодательства по
приватизации. Начало положено Законом РФ от 03.07.91 N 1531-1
"О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ"
(далее - Закон о приватизации) и до середины 1992 г. Верховным
Советом РФ был принят ряд законов и постановлений,
регламентирующих процессы приватизации и банкротства хозяйствующих
субъектов. В их числе Закон РФ от 03.07.91 "Об именных
приватизационных счетах и вкладах в РСФСР".
Законом о приватизации организация и проведение единой
государственной политики приватизации, включая ее нормативное и
методическое обеспечение, были возложены на ГКИ и его
территориальные подразделения.
В качестве временного владельца и продавца госимущества был
определен РФФИ. ГКИ был подотчетен Правительству РФ, РФФИ -
Верховному Совету РФ.
ФУДН создан Постановлением Совета Министров - Правительства
Российской Федерации от 20.09.93 N 926 в целях реализации
государственной политики, направленной на предотвращение
несостоятельности (банкротства) предприятий, признанных
несостоятельными (банкротами) в соответствии с Указом Президента
РФ от 07.10.93 N 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной
конституционной реформы в РФ".
С ноября 1991 года начался этап форсирования приватизации. В
его основу положен Указ Президента РФ от 29.12.91 N 341,
утвердивший "Основные положения программы приватизации
государственных и муниципальных предприятий на 1992 г. (далее -
Основные положения программы на 1992 г.). Их реализация началась с
01.01.92. Следующий основополагающий Указ N 66 "Об ускорении
приватизации государственных и муниципальных предприятий",
утвердивший положения, регулирующие практический механизм
приватизации был подписан 29.01.92. Государственная программа
приватизации государственных и муниципальных предприятий на
1992 г. (далее - Госпрограмма приватизации) была принята Верховным
Советом РФ в июне 1992 г. Этим документом были провозглашены
следующие цели:
- повышение эффективности деятельности предприятий путем их
приватизации;
- создание конкурентной среды и содействие демонополизации
народного хозяйства;
- привлечение иностранных инвестиций; социальная защита
населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет
средств, поступивших от приватизации;
- содействие процессу стабилизации финансового положения в
Российской Федерации;
- создание условий и организационных структур для расширения
масштабов приватизации в 1993 - 1994 гг.
Однако уже в самом начале реализации этой Программы возникли
разногласия между законодательной и исполнительной властью о
механизме и конечных целях приватизации. В результате концепция и
ход приватизации были кардинально трансформированы. Так, даже по
мнению западных экспертов: "экономические соображения были во
многом подчинены политическим задачам", при этом "почти не
принималась во внимание роль управления деятельностью предприятий
в повышении их эффективности" <*>.
--------------------------------
<*> Экономические обзоры Организации экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР), Российская Федерация, 1995 г.
Более того, как пишет один из идеологов и теоретиков
российской приватизации, сыгравший серьезную роль в выработке
практической приватизационной политики, эти провозглашенные в
программе цели имели чисто формальный, пропагандистский характер.
"Реальная цель ... была лишь одна: временное массовое
перераспределение и закрепление прав частной собственности в
российском обществе при минимуме социальных конфликтов в расчете
на последующие трансакции в пользу действительных эффективных
ответственных собственников" <*>.
--------------------------------
<*> Рыдгин А.Д., Реформа собственности в России: на пути из
прошлого в будущее, М., "Республика", 1994.
При этом, как следует из вышеизложенного, государство с
позиций идеологов этой политики принципиально не относится к числу
эффективных собственников.
Таковы исходные посылки, положенные в основу нормативной базы
и практической деятельности по приватизации.
3. НОРМАТИВНАЯ БАЗА
3.1. Формирование нормативной базы
В ходе экономической реформы все многообразие процессов,
связанных с преобразованием форм собственности, владением,
пользованием и распоряжением ею было сведено к узкой задаче
приватизации, т.е. приобретению гражданами и акционерными
обществами (товариществами) в собственность у государства и
местных органов управления в частную собственность предприятий,
цехов, производств, отдельных подразделений этих предприятий,
выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий,
сооружений, лицензий, патентов и других материальных и
нематериальных активов предприятий; долей (паев, акций)
государства и местных органах управления в капитале АО
(товариществ) ... (Закон о приватизации, ст. 1).
Приватизация проводится на основе Закона о приватизации,
указов Президента, постановлений Правительства Российской
Федерации и ведомственных нормативных актов. После октября 1993 г.
разработка и принятие нормативной базы приватизации полностью
осуществлялась исполнительной властью.
Прежним составом Государственной Думы за два года деятельности
были приняты: Гражданский Кодекс Российской Федерации
(утвержденный Президентом РФ 30.11.94); Закон об акционерном
обществе (утвержденный Президентом РФ 24.11.95); Постановления от
09.12.94 N 378-1 ГД "Об итогах первого этапа приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РФ" и от 24.11.95
N 1392-1 ГД "Об обращении к Президенту РФ о передаче в залог
закрепленных в федеральной собственности пакетов акций АО,
созданных в процессе приватизации и производящих продукцию
(товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения
национальной безопасности страны". Однако эти документы не оказали
влияния на ход приватизации.
Новый состав Государственной Думы сразу уделил внимание
вопросам приватизации и принял два Постановления: от 09.02.96
N 66-2 ГД "О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания
РФ по анализу итогов приватизации" и от 21.02.96 N 102-2 ГД
"О ходе приватизации РАО "Норильский никель" и вызванных этим
социально-экономических проблемах и о создании Комиссии
Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проверке хода
приватизации РАО "Норильский никель" и вызванных этим социально -
экономических проблемах".
Вместе с тем к разработке нормативной базы, регулирующей
владение, пользование и распоряжение собственностью, а также
преобразование ее из одной формы в другую, федеральная
исполнительная власть активно привлекала иностранных специалистов
и организации. Только в центральном аппарате Госкомимущества
постоянно пользовались услугами в среднем 15 иностранных
советников. В разработке принимали участие также международные и
зарубежные организации: Европейский банк реконструкции и развития
(письмо ГКИ от 13.01.93 N ДВ-184), фирмы "Морган Гренфелл",
"Клиффорд Чанс", "Бейн энд компани", "Бейкер энд Маккензи",
"Кредит коммерсиаль де Франс", "Купер энд Лайбренд", "Делойт энд
Туш", "Уайт энд Кейс", Комиссия Европейских Сообществ и др. В
частности, Европейским банком реконструкции и развития было
подготовлено "Руководство по приватизации" объемом около
600 страниц, изданное фирмой "Сентрал Юропиан". Несмотря на это,
при разработке нормативной базы не был учтен в полной мере
положительный мировой опыт преобразования форм собственности, в
частности, стран Западной Европы, связанный с фазой
постиндустриального развития.
3.2. Состояние нормативной базы на момент проверки
Сформированная таким образом и действующая нормативная база не
отвечает целям Госпрограммы приватизации, характеризуется
внутренней противоречивостью, взаимоисключающими положениями,
нарушением принципа верховенства Закона. Нормы Закона подменяются
указами Президента РФ, а последние - инструкциями и положениями
ведомственных органов исполнительной власти, которые в свою
очередь не исполняются.
Многие нормативные и методические акты межведомственного
характера, издаваемые ГКИ, РФФИ и ФУДН, не только произвольно и
недопустимо расширительно трактуют акты высших органов
законодательной и исполнительной власти, но и вопреки Указу
Президента РФ от 21.01.93 N 104 "О нормативных актах центральных
органов государственного управления РФ" не проходят правовую
экспертизу и регистрацию в Минюсте России. Согласно этому Указу
"акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также
зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке
не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и
не могут служить законным основанием для регулирования
соответствующих правоотношений". Примером служит распоряжение ГКИ
от 10.10.95 N 1458-р об утверждении Положения о порядке проведения
аукционов на право заключения договоров кредита, залога,
находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях
обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 г. средств от
использования принадлежащего государству имущества. В связи с
указанным нарушением Счетной палатой РФ направлены письма в адрес
Председателя Правительства Российской Федерации и Генпрокуратуры
Российской Федерации (приложения 19 и 21). Письмом от 20.02.96
N 7/3-1-1745-95 Генеральная прокуратора проинформировала Счетную
палату РФ о сделанном ею представлении в арбитражный суд о
расторжении залоговых сделок в связи с их незаконностью
(приложение 24).
3.3. Недостатки действующей нормативной базы
Действующая нормативная база приватизации не отвечает уровню
производительных сил страны и их дальнейшего развития.
Она не предусматривает возможности учета в процессе
приватизации интеллектуальной собственности, современных высоких
технологий, наукоемкости производства, ноу-хау (авиационная
промышленность, судостроение, ракетно-космическая и т.п.).
Не сформулированы требования к новым собственникам, по защите
окружающей среды; правовые и экономические механизмы,
ограничивающие размещение на территории страны экологически
вредных производств, недопустимое наращивание их объемов.
Не разработаны нормативные акты и механизмы управления
госсобственностью во всех ее видах.
Не определены место и роль государственной собственности в
обеспечении экономической независимости страны, ее безопасности и
обороноспособности.
Не установлен перечень и реальные критерии значимости
производств, находящихся в сфере особых интересов государства, где
приватизация недопустима. В частности, для предприятий оборонного
комплекса <*> и сопряженных с ними предприятий других отраслей
<**>. Не определены меры, препятствующие утрате госконтроля за
стратегически важными предприятиями, нарушению их кооперации и
обеспечивающие безусловное производство стратегической продукции,
включая вооружение и боевую технику.
--------------------------------
<*> За 1992 - 1995 гг. акционировано 1110 предприятий ВПК, из
них около 20% уже объявлены неплатежеспособными. Это в свою
очередь является аргументом для избавления от государственных
пакетов акций и забот о государственном контроле. За 1992 -
1994 гг. из 1666 предприятий машиностроения акционировано
1389 (83,4%), что привело к падению производства (1992 г. - 11,5%;
1993 г. - 14,9%; 1994 г. - 43,9%).
<**> Это предопределяет произвол в формировании запретительных
Перечней, включение и исключение из них. На практике даже 90%
оборонный заказ не является препятствием для приватизации: НТК
"Союз", г. Москва - оборонный заказ 95,7%; КБ "Гранит" - 85,4%;
Иркутское авиационное ПО - 85,1%; "Гидромаш", г. Нижний Новгород -
50,4% и т.п.
Не предусмотрены действенные меры по защите национального
суверенитета и прав отечественных предпринимателей <*>.
--------------------------------
<*> Единственное действенное ограничение наложено
Госпрограммой приватизации 1992 г. (п. 8.1) на приватизацию
иностранцами предприятий ТЭК, по добыче и переработке руд,
драгметаллов и драгкамней, радиоактивных и редкоземельных
элементов. Введенные позже согласованные с ФСБ возможности
приобретения акций иностранцем - победителем торгов и
декларирование источников денежных средств при приватизации на
практике не выполняются. В частности, из-за возможности
использования посредников.
Не урегулированы отношения центра и регионов по управлению и
распоряжению госсобственностью; распределению прав и
ответственности <*>; назначению представителей государства в АО.
-------------------------------
<*> Так, нереальность выполнения процедур в сроки,
установленные для них Указом Президента РФ от 01.07.92 N 721
"Об организационных мерах по преобразованию госпредприятий,
добровольных объединений госпредприятий в АО" (п. п. 4, 6, 7
Положения) фактически предоставляли исполнительной власти всю
полноту прав для произвольной и бесконтрольной приватизации.
Например, одно из крупнейших в стране машиностроительных
предприятий стратегического значения - Уралмаш приватизирован
решением Свердловского КУГИ.
Превратно трактуется монополизм. Ограничивающие его нормы
рассчитаны на внутренний рынок, непригодны для открытой экономики
и не обеспечивают конкурентоспособности российских предприятий на
мировом рынке.
От управления приватизированной собственностью практически
устранены трудовые коллективы. Невелико разнообразие форм
приватизации.
Не урегулированы вопросы приватизации и национализации банков
и контроля их деятельности со стороны государства.
Отсутствуют нормы и критерии, ограничивающие объемы
преобразования одной формы собственности в другую, не разработаны
механизмы взаимных преобразований. Не использованы
сбалансированные механизмы приватизации - национализации.
Отсутствует сам термин "национализация".
Не разработаны меры постприватизационного контроля и аудита,
не определены ответственные организации и источники необходимых
средств. Не предусматриваются меры, препятствующие подавлению
отечественных товаропроизводителей, и не применяются
предусмотренные договорами санкции за невыполнение
постприватизационных обязательств.
Отсутствует связь между нормативными актами по приватизации
жилого фонда и предприятий, что приводит к частичной приватизации
объектов, включенных в запретительный перечень (п. 2.1
Госпрограммы приватизации).
Отсутствие ограничений и мер государственного регулирования
при скупке контрольных пакетов акций (далее КПА) предприятий без
принятия необходимых обязательств коммерческими структурами
приводит к нарушению технологического единства крупных объединений
и ущемляет макроэкономические интересы страны.
Не предусмотрена возможность контроля за монопольной скупкой
акций стратегически и экономически значимых для России предприятий
иностранным капиталом на вторичном рынке <*>.
--------------------------------
<*> Так, компания "Ник энд Си Корпорейшн" (США) через
подставные фирмы приобрела пакеты акций оборонных предприятий - АО
"Курский прибор" (16%); "Авионика" (34%); Тушинский
машиностроительный завод (16,3%), МПО им. Румянцева (8%); АО
"Рубин" (6,89%) - всего 19 авиационных предприятий. Таких примеров
множество.
Создание для иностранных и российских инвесторов равных
условий участия в приватизации при неравных финансовых
возможностях ущемляют права российских граждан, наносят ущерб
национальным интересам, способствуют перекачиванию национального
богатства за границу. По официальной оперативной информации
Госкомстата РФ "Социально-экономическое положение России" (январь
1995 г.), паритет покупательной способности (ППС) рубля к доллару
США составил в 1993 г. - 241, 1994 г. - 988, в 1995 г. - 2759 при
валютном курсе рубля в 1993 г. - 932, в 1994 г. - 2204, в
1995 г. - 4554. Соответственно разрыв между ППС и валютным курсом
рубля составил в 1993 г. - 3,87, в 1994 г. - 2,231, в 1995 г. -
1,651.
Отсутствует едина правовая база аренды (арендной платы,
оформление договоров об аренде и т.п.) <*>.
--------------------------------
<*> Так, для расчета арендной платы используются одновременно
две централизованные методики и обе утверждены ГКИ (от 14.09.92
N 209 и от 10.06.94 N 1456). В дополнение имеются методики,
разработанные на местах. В силу этого не обеспечено поступление
соответствующих доходов в бюджет, невозможен эффективный контроль
за обеспечением их поступления, а также за использованием и
сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности.
Положение осложняется и другими несовершенствами правовой базы
аренды. Существуют разночтения между ГК РФ (ст. 295, п. 2) и
Указом Президента РФ от 14.10.92 N 1230 (п. 3) в части определения
субъекта аренды и др.
Несовершенна система истребования долгов через принудительное
обращение взыскания на имущество банкрота. Ее экономический смысл
отвечает условиям только развитой рыночной экономики. Это тем
более нецелесообразно в условиях, когда Указы Президента РФ от
22.12.93 N 2264, от 02.06.94 N 1114 и Постановление Правительства
РФ от 20.05.94 N 498 значительно расширяют права ФУДН в отношении
неплатежеспособных предприятий по сравнению с предусмотренными
Законом о банкротстве.
Положение о порядке принятия решений о добровольной ликвидации
предприятий - должников (п. п. 2, 3), утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 20.05.94 N 498 (приложение 19) противоречит ГК
РФ (ст. 65, ч. 2, ст. 103, ч. 1, п. 5). Поэтому распоряжения ФУДН
о добровольной ликвидации акционерных обществ, в капитале которых
доля (вклад) Российской Федерации составляет более 25%, не могут
носить обязательного характера.
Организационно-правовой и имущественный статус РФФИ и ФУДН не
соответствует действующему законодательству, что позволяет их
руководству отвлекать значительные государственные средства на
нецелевые расходы. В ней отсутствуют четкое определение и
перечисление источников доходов (средств) полученных от
приватизации и в процессе приватизации, а также регламентации их
использования. Это позволяет различным субъектам приватизации и
государственным органам произвольно толковать существующие нормы.
Согласно Государственной программе приватизации (п. 5.7),
утвержденной Указом Президента РФ N 284 победитель инвестиционного
конкурса в месячный срок с момента заключения договора купли -
продажи обязан внести денежные средства "не менее 20 процентов от
общего объема инвестиций на расчетный счет предприятия - эмитента,
в т.ч. 0,5% от этой суммы в равных долях на счета соответствующего
КУГИ и фонда имущества". В "Основных положениях Государственной
программы приватизации после 01.07.94", утвержденных Указом
Президента РФ N 1535 от 24.07.94 данное положение отсутствует,
однако в п. 3.4.2 предусматривается, что продажа пакетов акций по
инвестиционному конкурсу осуществляется в соответствии с
положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации. До
настоящего времени такое Положение Правительством РФ не
утверждено, и действует Положение "Об инвестиционном конкурсе по
продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке
приватизации государственных и муниципальных предприятий",
утвержденное распоряжением ГКИ N 342-р от 15.02.94,
зарегистрировано в Минюсте РФ 14.03.94 N 518. Данное Положение
продублировало п. 5.7 Госпрограммы приватизации от 24.12.93.
Отсутствие утвержденного Правительством РФ Положения
"Об инвестиционной конкурсе" позволило органам приватизации
произвольно толковать этот пункт Программы <*>.
--------------------------------
<*> Первый заместитель председателя ГКИ П.П. Мостовой в своем
письме от 21.02.95 N ПМ-1482 председателям КУГИ и фондов имущества
национально-государственных, национально- и административно -
территориальных образований п. 5.7 Программы и п. 1.5 Положения
толкует следующим образом:
"1. Победитель инвестиционного конкурса обязан внести в
месячный срок с момента заключения договора купли - продажи
денежными средствами не менее 20 процентов от общего объема
инвестиций, в том числе:
- 19,5 процентов от общего объема инвестиций на расчетный счет
предприятия - эмитента;
- 0,25 процента от общего объема инвестиций на счет комитета
по управлению государственным имуществом, утвердившего план
приватизации предприятия - эмитента;
- 0,25 процента от общего объема инвестиций на счет
соответствующего фонда имущества, осуществившего продажу пакета
акций".
Т.о., сумма отчислений денежных средств, подлежащих отчислению
победителем инвестиционного конкурса соответствующим комитетам и
фондам, повышается в пять раз. Договоры купли - продажи пакетов
акций с победителями инвестиционных конкурсов, включающие
перечисление покупателями на счет РФФИ 0,25% от общего объема
инвестиций начали заключаться РФФИ с июня 1994 года, а первые
средства поступили на счет РФФИ в июле 1994 г. (договоры РФФИ
N 1-11-3/379, N 1-14-1/304, N 1-11-3/460). С июня 1994 г. по
октябрь 1995 г. по 80 договорам купли - продажи пакетов акций, в
результате проведенных инвестиционных конкурсов РФФИ, сумма
денежных средств, поступивших на его специальный счет и остающихся
в распоряжении РФФИ в размере 0,25% от общего объема инвестиций,
составила 11,3 млрд. руб. вместо 2,3 млрд. руб. (0,25% от 20%
общего объема инвестиций). Т.о. по мнению комиссии, разница в
сумме 9 млрд. руб. составляет денежные средства, неправомочно
изъятые из инвестиций, подлежащих внесению покупателями -
победителями конкурсов на счета предприятий - эмитентов.
4. ВЛАДЕНИЕ, ПОЛЬЗОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ СОБСТВЕННОСТЬЮ
4.1. Органы управления и распоряжения федеральной
собственностью
В ходе осуществлению программы приватизации была создана сеть
специализированных учреждений: Государственный комитет по
антимонопольной политике РФ (далее ГКАП), Российское агентство
международного сотрудничества и развития, Государственный
информационный центр содействия инвестициям, Российский центр
приватизации, Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам,
Российский федеральный центр проектного финансирования и
консультационно-технического содействия при Минэкономики РФ и ряд
других.
Ответственными за проведение приватизации, использование и
распоряжение объектами федеральной собственности были определены
ГКИ, РФФИ, ФУДН и их территориальные отделения. Целью данной
проверки являлись только эти органы и их деятельность по
реализации процесса приватизации.
4.1.1. Госкомимущество России
Организовано Постановлением Совета Министров РСФСР от 21.01.91
N 35 как федеральный орган исполнительной власти. На основании
Положения, утвержденного этим Постановлением (не приведенного в
соответствие с Законом о приватизации), ГКИ действовал до 1996 г.,
новое Положение утверждено в декабре 1995 г.
Согласно Положению на ГКИ возложено: проектирование и
реализация нормативной базы приватизации; организация работ по
оценке приватизируемых объектов; анализ хода приватизации и учет
его результатов в практической деятельности; распоряжение и
управление государственной собственностью; организация контроля за
эффективностью использования и сохранностью имущества,
находящегося в федеральной собственности.
Финансирование ГКИ осуществляется из средств республиканского
бюджета и за счет отчислений от доходов приватизации <*>.
--------------------------------
<*> Согласно Указу Президента РФ от 19.01.96 N 66 "О мерах по
обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет
бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных льгот". В
настоящее время практические меры по применению этого Указа к
условиям внебюджетного финансирования ГКИ, РФФИ и ФУДН находятся в
стадии согласования.
4.1.2. Российский Фонд федерального имущества
Образован на основании Закона РСФСР от 03.07.91 N 1531-1.
В соответствии с Положением о Фонде, утвержденным Указом
Президента Российской Федерации от 17.12.93 N 2173, РФФИ действует
при Правительстве РФ в качестве специализированного финансового
учреждения и осуществляет функции по продаже переданных ему
объектов федеральной собственности. До момента продажи
осуществляет права собственника, получает и перечисляет дивиденды
|
