|
Стр. 1
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БЫВШАЯ ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "ФАДЕЕВА (FADEYEVA) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Жалоба N 55723/00)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА
(Страсбург, 9 июня 2005 года)
--------------------------------
<*> Перевод предоставлен Уполномоченным Российской Федерации
при Европейском суде по правам человека П. Лаптевым.
По делу "Фадеева против Российской Федерации" Европейский суд
по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в
составе:
Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,
П. Лоренсена,
Ф. Тюлькенс,
Н. Ваич,
С. Ботучаровой,
А. Ковлера,
В. Загребельского, судей,
а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 1 июля 2004 г. и 19 мая 2005 г.,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 55723/00), поданной 11
декабря 1999 г. в Европейский суд против Российской Федерации
гражданкой России Надеждой Михайловной Фадеевой (далее -
заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде, которой была
предоставлена правовая помощь, изначально представлялись Юрием
Ванжой, а впоследствии Кириллом Коротеевым и Диной Ведерниковой,
юристами из российской неправительственной организации "Мемориал",
а также Биллом Баурингом и Филиппом Личем, юристами из Англии и
Уэльса. Власти Российской Федерации были представлены в
Европейском суде Уполномоченным Российской Федерации при
Европейском суде по правам человека П. Лаптевым.
3. Заявитель утверждала, в частности, что хозяйственная
деятельность металлургического предприятия в непосредственной
близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и
благополучие. Она ссылалась при этом на статью 8 Конвенции.
4. Жалоба была передана на рассмотрение во Вторую секцию Суда
(пункт 1 правила 52 Регламента Европейского суда). В рамках данной
Секции в соответствии с пунктом 1 правила 26 Регламента была
сформирована Палата для рассмотрения данного дела (пункт 1 статьи
27 Конвенции).
5. 1 ноября 2001 г. Европейский суд изменил состав своих секций
(пункт 1 правила 25 Регламента). Дело было передано во вновь
созданную Первую секцию (пункт 1 правила 52 Регламента).
6. Решением от 16 октября 2003 г. Европейский суд признал
жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу, предложил
сторонам представить дополнительную информацию и доводы по делу и
затем провести слушания по существу дела.
7. Заявитель и власти Российской Федерации представили свои
доводы по существу дела (пункт 1 правила 59 Регламента). Открытые
слушания состоялись во Дворце прав человека в г. Страсбурге 1 июля
2004 г. (пункт 1 правила 59 Регламента).
В Европейский суд явились:
a) от властей Российской Федерации:
П. Лаптев, Уполномоченный Российской Федерации при Европейском
суде по правам человека,
Ю. Берестнев, советник,
Т. Гурняк,
М. Ставровский,
М. Виноградов, эксперты;
b) от заявителя:
К. Коротеев,
Д. Ведерникова,
Б. Бауринг,
Ф. Лич, советники.
8. Европейский суд заслушал обращения П. Лаптева, Б. Бауринга,
Ф. Лича и К. Коротеева.
9. 1 ноября 2004 г. Европейский суд изменил состав своих секций
(пункт 1 правила 25 Регламента). Данное дело осталось на
рассмотрении Палаты Первой секции.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
A. Предыстория
10. Заявитель родилась в 1949 году и проживает в г. Череповце,
важном центре металлургической промышленности, расположенном
приблизительно в 300 км северо-восточнее Москвы. В 1982 году ее
семья переехала в квартиру, расположенную по адресу ул. Жукова,
дом 1, приблизительно в 450 метрах от территории металлургического
комбината "Северсталь" (далее - предприятие). Эта квартира была
предоставлена предприятием мужу заявителя Николаю Фадееву на
условиях социального найма.
11. Металлургический комбинат "Северсталь" был построен в
советское время и принадлежал Министерству черной металлургии
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
(РСФСР). Предприятие было и остается крупнейшим металлургическим
предприятием в России и важным работодателем примерно для 60 тысяч
человек. Чтобы ограничить территорию, на которой загрязнение,
вызванное металлургическим производством, могло быть чрезмерным,
власти установили буферную зону вокруг комбината "Северсталь" -
санитарно-защитную зону. Эта зона впервые была установлена в 1965
году. Она составляла 5000 метров вокруг территории предприятия.
Хотя данной зоной теоретически предполагалось отделить предприятие
от жилых районов города, на практике тысячи людей (включая семью
заявителя) проживали в этой зоне. Жилые дома в зоне принадлежали
предприятию и предназначались, главным образом, для его
работников, которые были пожизненными квартиросъемщиками (см. ниже
раздел "Применимое национальное законодательство и
правоприменительная практика"). Совет Министров РСФСР своим
Постановлением от 10 сентября 1974 г. обязал Министерство черной
металлургии переселить жителей из санитарно-защитной зоны,
проживавших в 213 и 214 микрорайонах, к 1977 году. Однако
Постановление не было выполнено.
12. В 1990 году Правительство РСФСР приняло Программу
"Улучшение состояния окружающей среды в г. Череповце". В Программе
констатировалось, что "концентрация токсичных веществ в воздухе
города многократно превышает допустимые нормы", и что
заболеваемость жителей г. Череповца превышает средние показатели.
Было отмечено, что многие жители проживают в пределах санитарно-
защитной зоны металлургического предприятия. Программа
предусматривала сокращение металлургическим комбинатам токсичных
выбросов до безопасных норм к 1998 году. В Программе перечислялись
некоторые конкретные технологические меры для достижения этой
цели. Металлургическому комбинату было предписано профинансировать
ежегодное строительство 20 тысяч квадратных метров жилой площади
для переселения людей, проживающих в пределах его санитарно-
защитной зоны.
13. В соответствии с Постановлением Малого совета народных
депутатов г. Череповца N 30 от 18 ноября 1992 г. границы санитарно-
защитной зоны вокруг предприятия были переопределены. Ширина зоны
была сокращена до 1000 метров.
14. В 1993 году металлургический комбинат был приватизирован и
преобразован в открытое акционерное общество "Северсталь". В ходе
приватизации жилые дома, принадлежащие предприятию и расположенные
в пределах зоны, были переданы органам местного самоуправления.
15. 3 октября 1996 г. Правительство Российской Федерации
приняло Постановление N 1161 "О Целевой федеральной программе
"Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г.
Череповце" на период 1997 - 2010 годы" (в 2002 году эта Программа
была заменена Целевой федеральной программой "Экология и природные
ресурсы России"). Выполнение Программы 1996 года финансировалось
Всемирным банком. Второй абзац данной Программы гласил:
"Концентрация некоторых загрязняющих веществ в жилых районах
города в 20 - 50 раз превышает предельно допустимые концентрации
(ПДК) <*> ... Наибольший "вклад" в загрязнение атмосферы вносит
ОАО "Северсталь", которое является ответственным за 96% всех
вредных выбросов. Самые высокие уровни загрязнения атмосферы
зарегистрированы в жилых районах, непосредственно примыкающих к
промышленной территории ОАО "Северсталь". Основная причина выброса
токсичных веществ в окружающую среду - использование архаичных и
экологически опасных технологий и оборудования в металлургической
и других отраслях промышленности, а также низкая эффективность
систем газоочистки. Ситуация отягчается почти полным перекрытием
промышленных и жилых районов города, отсутствием между ними
санитарно-защитных зон".
--------------------------------
<*> ПДК - это безопасные уровни различных загрязняющих веществ
в соответствии с российским законодательством ("предельно
допустимые концентрации").
В Постановлении далее говорилось, что "экологическая ситуация в
городе привела к постоянно ухудшающемуся здоровью населения". В
частности, констатировалось, что за период с 1991 по 1995 год
число детей с заболеваниями органов дыхания увеличилось с 345 до
945 случаев на тысячу, с заболеваниями крови и органов
кровообращения - с 3,4 до 11 случаев на тысячу и с заболеваниями
кожи - с 33,3 до 101,1 случаев на тысячу. В Постановлении также
отмечалось, что высокий уровень загрязнения воздушной среды
является причиной увеличения заболеваний органов дыхания и
кровообращения среди взрослого населения города и повышенного
числа смертных случаев от рака.
16. Большинство мер, предусмотренных Программой, касалось
деятельности ОАО "Северсталь". В Постановлении также перечислялось
большое число мероприятий, касающихся города в целом: они включали
переселение 18900 людей из санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь". Из Программы явствует, что основным источником
финансирования такого переселения должен был стать государственный
бюджет. Однако, как представляется, в последующие годы финансовые
средства для переселения жителей из санитарно-защитной зоны, по
крайней мере, 213 и 214 микрорайонов, выделялись только со стороны
ОАО "Северсталь". Так, согласно Постановлению мэрии г. Череповца N
1260 от 4 апреля 2004 г. в 2004 году жители жилых домов по ул.
Гагарина были переселены в другой район города. Согласно Письму
мэра Череповца от 3 июня 2004 г. ОАО "Северсталь" профинансировало
приблизительно одну треть стоимости переселения.
17. 9 августа 2000 г. главный санитарный врач по Череповцу
установил, что ширина санитарно-защитной зоны должна быть 1000
метров от главных источников промышленного загрязнения. Однако
конкретные границы зоны не были определены. В 2002 г. органы
местного самоуправления внесли изменения в Постановление N 30 1992
года, которым были установлены границы зоны (см. выше з 13). 13
июня 2002 г. Череповецкий городской суд Вологодской области
признал Постановление N 30 незаконным на том основании, что
решение данного вопроса на тот момент времени было вне юрисдикции
органа местного самоуправления, принявшего его. Границы санитарно-
защитной зоны вокруг ОАО "Северсталь" в настоящее время по-
прежнему не определены.
18. В 2001 году реализация Федеральной программы 1996 года была
прекращена, а мероприятия, предусмотренные этой Программой, были
включены в соответствующие разделы Подпрограммы "Законодательное
регулирование качества окружающей среды" Федеральной целевой
программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010
годы)".
19. Согласно Письму мэра Череповца от 3 июня 2004 г. в 1999
году ОАО "Северсталь" было источником более 95% вредных выбросов в
атмосферу города. Согласно государственному отчету о состоянии
окружающей среды в 1999 году ОАО "Северсталь" загрязняло атмосферу
сильнее любых других металлургических предприятий России.
B. Попытка заявителя добиться переселения из зоны
1. Первое судебное разбирательство
20. В 1995 году заявитель и ее семья, а также другие жители
дома, в котором она проживала, обратились в суд с иском о
переселении из зоны. Заявитель утверждала, что концентрация
токсичных элементов и уровень шума в санитарно-защитной зоне
превышают допустимые уровни, установленные законодательством
Российской Федерации. Заявитель утверждала, что экологическая
ситуация в зоне неблагоприятна для людей и что проживание там
потенциально опасно для их здоровья и жизни. В исковом заявлении
она ссылалась главным образом на городские нормативные документы
1989 года (см. ниже раздел "Применимое национальное
законодательство и правоприменительная практика"). По утверждениям
заявителя, эти нормативные документы требовали от собственников
предприятий осуществления в зоне различных экологических
мероприятий, в том числе переселения жителей в экологически
безопасные районы. Заявитель утверждала, что ОАО "Северсталь" не
выполняла этих требований.
21. 17 апреля 1996 г. Череповецкий городской суд Вологодской
области рассмотрел иск заявителя. Суд признал, что дом N 1 по ул.
Жукова, в котором проживает заявитель, находится в пределах
санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". Суд также отметил, что
до 1993 года квартира заявителя принадлежала Министерству черной
металлургии, которое также было собственником предприятия. После
приватизации в 1993 году предприятие стало частным, а квартира
заявителя перешла в собственность органов местного самоуправления.
Что касается Постановления министерства 1974 года, суд признал,
что органы местного самоуправления должны были переселить всех
жителей зоны, но не сумели сделать этого. С учетом этого суд
согласился с жалобой заявителя в целом, признав, что она имеет
право на переселение в соответствии с существующим
законодательством. Однако в резолютивной части Судебного решения
никаких конкретных мер для переселения заявителя не
предусматривалось. Вместо этого суд постановил включить ее в
"первоочередной список лиц" на получение нового жилья от органов
местного самоуправления (см. ниже раздел "Применимое национальное
законодательство и правоприменительная практика"). Суд также
отметил, что переселение заявителя будет зависеть от наличия у
органов местного самоуправления соответствующих финансовых
средств.
22. Заявитель оспорила такое Решение в кассационном порядке,
утверждая, что обязательства по переселению лежат на предприятии,
а не на местных органах власти. Она также заявила, что суд исказил
суть ее иска: в то время как она требовала немедленного
переселения, суд постановил поставить ее в очередь на получение
нового жилья. По мнению заявителя, такое Решение было невыполнимо,
поскольку зависело от слишком многих условий (наличия порядка
переселения, числа людей в очереди, наличия финансовых средств для
переселения и т.п.).
23. 7 августа 1996 г. судебная коллегия по гражданским делам
Вологодского областного суда оставила без изменения Судебное
решение от 17 апреля 1996 г. и подтвердила, что дом заявителя
расположен в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь".
Суд кассационной инстанции далее подтвердил, что переселение
заявителя в экологически безопасный район должно быть осуществлено
местными органами власти. И, наконец, суд исключил из резолютивной
части Судебного решения ссылку на наличие финансовых средств как
условия переселения заявителя.
24. Суд первой инстанции выдал соответствующий исполнительный
лист на основании Судебного решения от 17 апреля 1996 г. и
направил его в службу судебных приставов. Однако Решение суда по
прошествии некоторого времени осталось невыполненным. В Письме от
11 декабря 1996 г. заместитель мэра Череповца объяснил, что
выполнение Решения суда невозможно, поскольку не существует
никаких законодательных норм, регулирующих переселение жителей из
санитарно-защитной зоны.
25. 10 февраля 1997 г. служба судебных приставов прекратила
исполнительное производство по Судебному решению от 17 апреля 1996
г. на том основании, что никакого "первоочередного списка лиц" для
получения нового жилья для жителей санитарно-защитной зоны не
существовало.
2. Второе судебное разбирательство
26. В 1999 году заявитель вновь подала в суд на органы местного
самоуправления, требуя немедленного исполнения Судебного решения
от 17 апреля 1996 г. Заявитель, в частности, утверждала, что
систематические токсичные выбросы и шум в результате хозяйственной
деятельности ОАО "Северсталь" нарушают ее основные права на
уважение ее частной жизни и дома в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод. Она потребовала предоставить ей
квартиру в экологически безопасном районе или предоставить
денежные средства, чтобы купить новую квартиру.
27. 27 августа 1999 г. органы местного самоуправления поставили
заявителя в общую очередь на получение нового жилья. В этой
очереди она получила номер 6820 (см. ниже раздел "Применимое
национальное законодательство и правоприменительная практика").
28. 31 августа 1999 г. Череповецкий городской суд Вологодской
области оставил без удовлетворения исковые требования заявителя.
Суд отметил, что никакого первоочередного списка лиц для
переселения из санитарно-защитной зоны не существует и что у
местных органов власти нет никакого жилья для этих целей. Суд
пришел к выводу, что заявитель была должным образом поставлена в
общую очередь на получение жилья. Суд установил, что Судебное
решение от 17 апреля 1996 г. было выполнено и что никаких других
дальнейших мер не требуется. Это Решение было оставлено без
изменения судебной коллегией по гражданским делам Вологодского
областного суда 17 ноября 1999 г.
C. Уровни загрязнения по месту постоянного
жительства заявителя
29. Органы государственной власти проводят регулярные проверки
качества воздуха в городе. Уровни загрязнения проверяются четырьмя
стационарными постами государственной гидрометеорологической
службы, в том числе постом (пост N 1), расположенным в доме N 4 по
ул. Жукова, в 300 метрах от дома заявителя. Органами власти
контролируются уровни загрязнения атмосферы 13 вредными веществами
(двуокись азота, аммиак, окись углерода, пыль, сероводород,
дисульфид углерода, фенол, формальдегид, диоксид серы, окись
азота, марганец, бензопирен, свинец). Четыре стационарных поста
государственной гидрометеорологической службы контролируют только
первые восемь из вышеперечисленных веществ. Дополнительно пост N 1
контролирует уровни диоксида серы, окиси азота, свинца,
бензопирена и марганца, а пост N 2 - уровни бензопирена, марганца
и диоксида серы. Кроме того, регулярные пробы воздуха на
расстоянии один, два, пять, семь и 19 километров от ОАО
"Северсталь" осуществляет государственная служба санэпидемнадзора.
И, наконец, ОАО "Северсталь" имеет собственную систему контроля,
которая контролирует вредные выбросы в атмосферу каждым отдельным
производством предприятия.
30. Как представляется, первичные данные о загрязнении
атмосферы, собираемые государственными постами и самим ОАО
"Северсталь", не публикуются. И государственные службы контроля, и
ОАО "Северсталь" издали ряд официальных документов, содержащих
обобщенную информацию о промышленном загрязнении в городе.
Обобщенная информация из этих документов по мере необходимости
приводится в последующих параграфах и в Приложении к данному
Постановлению.
1. Информация, предоставленная заявителем
31. Заявитель утверждала, что концентрация некоторых токсичных
веществ в воздухе около ее дома постоянно превышала и продолжает
превышать безопасные уровни, установленные законодательством
Российской Федерации. Так, в период с 1990 по 1999 год средняя
ежегодная концентрация пыли в воздухе в санитарно-защитной зоне
ОАО "Северсталь" составляла от 1,6 до 1,9 ПДК, концентрация
дисульфида углерода - от 1,4 до 4 ПДК, а концентрация
формальдегида - от 2 до 4,7 ПДК (по данным Центра государственного
санэпидемнадзора в г. Череповце). Гидрометеорологическая служба в
Череповце отмечала, что загрязнение атмосферы в пределах зоны в
период с 1997 по 2001 год оценивается ею как "сильное" или "очень
сильное". Гидрометеорологическая служба также подтверждала в
указанный период времени чрезмерную концентрацию вредных веществ
типа сероводорода и аммиака.
32. Что касается 2002 года, заявитель представила отчет,
подготовленный Северным региональным отделением государственной
службы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. В
частности, в этом отчете отмечается, что в 2002 году среднегодовая
концентрация пыли около дома заявителя составляла 1,9 ПДК и что
краткосрочные пиковые концентрации пыли превышали ПДК в два раза.
В июле в районе дома заявителя была зарегистрирована необычайно
высокая концентрация оксида углерода: краткосрочная пиковая
концентрация этого элемента в семь раз превышала ПДК. Эта служба
также отметила, что среднегодовая концентрация формальдегида в
городе превышала ПДК в три раза. Среднегодовая концентрация
дисульфида углерода около дома заявителя составляла 2,9 ПДК.
Краткосрочная пиковая концентрация фенолов превышала ПДК в 4, а
сероводорода - в 4,5 раза.
33. Заявитель также представила информацию, опубликованную на
сайте Северного отделения государственной гидрометеорологической
службы. Согласно данному источнику в апреле 2004 года концентрация
формальдегида в Череповце превышала норму. В марте 2004 года
среднемесячная концентрация формальдегида превысила ПДК в 5 раз.
34. Заявитель также представила материалы исследования на тему
"Экономическая эффективность мер по охране здоровья в ОАО
"Северсталь", проведенного Центром подготовки и реализации
международных проектов по техническому содействию - общественной
организации, созданной в 1993 году под патронажем тогдашнего
Госкомитета по охране окружающей среды. Исследование было заказано
мэрией Череповца с целью анализа эффективности различных мер,
заложенных в Федеральную целевую программу в 1996 году. Эксперты
получили доступ к данным о 58 загрязнителях, содержащихся в
промышленных выбросах ОАО "Северсталь". Используя специальную
модель дисперсии загрязняющих веществ, эксперты выделили 13
наиболее токсичных элементов и установили их воздействие на
заболеваемость в городе. Затем они провели расчеты, показывающие,
как реализация тех или иных мероприятий Федеральной целевой
программы будет влиять на сокращение концентрации этих
загрязняющих веществ и, соответственно, на заболеваемость.
35. В апреле 2004 года заявитель проинформировала суд о том,
что дополнительную информацию о загрязнении воздуха можно
запросить в соответствующих государственных органах. В частности,
заявитель хотела бы получить: a) первичные данные о вредных
выбросах ОАО "Северсталь", включая данные о физических параметрах
и объемах загрязнения, ежегодно попадающих в атмосферу в
результате хозяйственной деятельности всех производств ОАО
"Северсталь"; b) данные о модели дисперсии 13 токсичных
загрязнителей для вычисления их концентрации в любой точке г.
Череповца. Заявитель отметила, что эту информацию можно получить
из Центра подготовки и реализации международных проектов по
техническому содействию (см. выше з 34). Заявитель также хотела бы
получить доступ к данным о качестве воздуха в Череповце,
полученным в 1998 - 1999 годах в рамках проекта по управлению
природопользованием в Российской Федерации, реализованного при
финансовой поддержке Всемирного банка. В мае 2004 года Европейский
суд затребовал от соответствующего государственного органа
запрашиваемую заявителем информацию.
2. Информация, представленная властями Российской Федерации
36. В июне 2004 года власти Российской Федерации представили
документ под названием "Об экологической ситуации в г. Череповце и
ее связи с хозяйственной деятельностью [ОАО "Северсталь"] в период
до 2004 года", подготовленный мэрией г. Череповца.
37. Согласно этому документу экологическая ситуация в Череповце
за последние годы улучшилась: так, суммарные выбросы загрязняющих
веществ в городе сократились с 370,5 тысяч тонн в 1999 году до
346,7 тысяч тонн в 2003 году (на 6,4%). Суммарные выбросы ОАО
"Северсталь" сократились в течение этого периода с 355,3 до 333,2
тысяч тонн (то есть на 5,7%), а доля неудовлетворительных проб
воздуха, взятых на стационарных постах, - с 32,7 до 26% в 2003
году.
38. В документе далее констатировалось, что согласно данным от
четырех стационарных постов государственной службы
гидрометеорологии за период 1999 - 2003 годов зарегистрировано
существенное сокращение концентрации ряда вредных веществ:
1) пыли - с 0,2 (1,28 ПДК) до 0,11 мг/куб. м (0,66 ПДК);
2) сероводорода - с 0,016 (3,2 ПДК) до 0,006 мг/куб. м (1,2
ПДК);
3) фенолов - с 0,018 (0,6 ПДК) до 0,014 мг/куб. м (0,47 ПДК).
39. Согласно данному документу загрязнение в районе дома
заявителя было не обязательно выше, чем в других районах города.
Так, в 2003 году концентрация двуокиси азота на посту N 1
составляла 0,025 мг/куб. м, в то время как на посту N 2 - 0,034
мг/куб. м, на посту N 3 - 0,025 мг/куб. м, на посту N 4 - 0,029
мг/куб. м. Среднедневная зарегистрированная концентрация аммиака
на посту N 1 составляла 0,016 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,017
мг/куб. м, на посту N 3 - 0,005 мг/куб. м, на посту N 4 - 0,0082
мг/куб. м. Зарегистрированные уровни фенола составляли на посту N
1 - 0,014 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,015 мг/куб. м, на посту N 4
- 0,0012 мг/куб. м. И наконец, концентрация формальдегида на посту
N 1 составила 0,019 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,012 мг/куб. м, на
посту N 3 - 0,018 мг/куб. м и на посту N 4 - 0,02 мг/куб. м.
40. В документе констатировалось, что среднегодовые
концентрации оксида азота, свинца, марганца, двуокиси азота,
аммиака, сероводорода, фенола, оксида углерода и дисульфида
углерода не превышали ПДК. Превышение среднегодовых ПДК было
зарегистрировано только в отношении пыли, формальдегида и
бензопирена. За период с 1999 по 2003 год определенное улучшение
качества атмосферного воздуха было зарегистрировано в связи с
реализацией металлургическим комбинатом Программы уменьшения
загазованности в жилых кварталах города. Так, доля
неудовлетворительных проб воздуха с 13,2% в 1999 году сократилась
до 12,7% в 2003 году. В документе подчеркивалось, что доля
неудовлетворительных проб воздуха сократилась с 18,4 до 14,2% на
расстоянии 1000 м от предприятия и с 14,05 до 12,8% - 3000 м.
Позитивные тенденции были также отмечены в отношении некоторых
конкретных загрязнителей: в пределах 1000 м доля
неудовлетворительных проб на двуокись азота сократилась с 50% в
1999 году до 47% в 2003 году; по сероводороду - с 75% в 1999 году
до 20% в 2003 году и по фенолу - с 52% в 1999 году до 38% в 2003
году.
41. Документ, представленный властями Российской Федерации,
содержал обобщенные данные о средних уровнях загрязнения за период
1999 - 2003 годы, собранные с четырех стационарных постов
государственной службы гидрометеорологии. Власти также представили
данные по посту N 1, отражающие сокращение среднегодовых и
максимальных уровней загрязнения по сравнению с ситуацией 10 - 12-
летней давности. Наиболее существенные данные, содержащиеся в
указанном документе, приведены в Приложении к настоящему
Постановлению.
42. Власти Российской Федерации также представили извлечения из
отчета главного санитарного врача Вологодской области, который был
подготовлен в июне 2004 года с целью определения новых границ
санитарно-защитной зоны. Согласно данному отчету в 2004 году ОАО
"Северсталь" по-прежнему была ответственна за 94 - 97% вредных
выбросов в атмосферу города. В отчете говорится, что вредные
выбросы ОАО "Северсталь" содержат 80 различных загрязняющих
веществ. Несмотря на существенное сокращение вредных выбросов за
последние годы, максимальные концентрации "пяти наиболее вредных
загрязнителей" (пыль, содержащая больше 20% диоксида кремния, пыль
ферросплавная, двуокись азота, нафталин и сероводород) по-прежнему
превышают ПДК на расстояниях от одного до пяти километров от
предприятия. В отчете далее отмечается, что "в зоне с превышением
ПДК загрязняющих веществ проживают более 150000 человек". В отчете
предложен ряд мер, которые должны уменьшить концентрацию нафталина
и ферросплавов до безопасных уровней к 2010 году, и заявлено, что
концентрация всех токсичных веществ, имеющих своим источником
хозяйственную деятельность ОАО "Северсталь", в нижних слоях
атмосферы должна быть сокращена до уровней ниже ПДК к 2015 году.
43. Наконец, власти Российской Федерации заявили, что если
Европейскому суду требуются документы, запрашиваемые заявителем и
упоминаемые ее представителями как источники первичной информации
о загрязнении атмосферы, то "власти Российской Федерации
предлагают затребовать эти документы от г-на Коротеева [одного из
представителей заявителя]".
D. Воздействие загрязнения на заявителя
44. Начиная с 1982 года Н. Фадеева находилась под медицинским
наблюдением в поликлинике Череповецкой городской больницы N 2. По
заявлению властей Российской Федерации, ухудшение здоровья
заявителя, зафиксированное в ее медицинской книжке в данной
поликлинике, не имеет отношения к неблагоприятной экологической
обстановке по месту ее постоянного жительства.
45. В 2001 году врачи указанной поликлиники проводили
регулярный медицинский осмотр персонала по месту работы заявителя.
В результате осмотра врачи обнаружили признаки профессионального
заболевания у пяти работников, включая заявителя. В 2002 году
диагноз был подтвержден: в медицинском заключении, выданном 30 мая
2002 г. больницей Северо-западного научного центра гигиены и
здравоохранения в г. Санкт-Петербурге, говорится, что она страдает
различными заболеваниями нервной системы, а именно
профессиональной прогрессирующей/сенсомоторной невропатией верхних
конечностей с параличном обоих средних нервов на уровне запястного
канала (первичный диагноз), остеохондрозом позвоночника,
деформирующим артрозом коленных суставов, умеренной степенью
дегенерации оболочки миелина, хроническим гастритом,
гиперметропией глаз 1-ой степени и пресбиопией (связанные
диагнозы). Хотя причины этих заболеваний в медицинском заключении
прямо не указаны, врачи отмечали, что такими причинами могут быть
"работа в условиях вибрации, токсичных загрязнений и
неблагоприятного климата".
46. В 2004 году заявитель представила доклад под названием
"Оценка риска для здоровья человека уровней загрязнения в
окрестностях ОАО "Северсталь" в г. Череповце". Этот доклад,
заказанный от имени заявителя, был подготовлен Марком Чернаиком,
доктором философии (PhD) <*>. Доктор Чернаик сделал вывод, что
люди, проживающие в пределах санитарно-защитной зоны, чаще
обычного могут страдать от запаховых раздражений, респираторных
инфекций, раздражения носовой полости, кашля и головных болей,
тироидных аномалий, рака носовой полости и дыхательных путей,
хронического раздражения глаз, носовой полости и горла, а также
различных нарушений невроповеденческих, неврологических, сердечно-
сосудистых и детородных функций. В отчете сделаны следующие
выводы:
--------------------------------
<*> Доктор Чернаик имеет степень доктора философии (PhD) в
биохимии от Школы здравоохранения Университета Джона Хопкинса,
Балтимор, штат Мэриленд, США. Сфера его научных исследований -
токсикология окружающей среды. Начиная с 1992 года доктор Чернаик
работает штатным научным сотрудником американского офиса
Всемирного правового альянса по защите окружающей среды. В этом
качестве он предоставляет научную информацию, запрашиваемую
юристами в более чем 60 странах. Он часто консультирует юристов по
вопросам воздействия на здоровье людей загрязняющих веществ в
воздухе, в том числе сероводорода, синильной кислоты, нафталина,
формальдегида, дисульфида углерода и другим конкретным
экологическим проблемам.
"Токсичные загрязняющие вещества, обнаруживаемые в недопустимых
концентрациях в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце,
являются газообразными загрязняющими веществами, характерными
именно для производства чугуна и стали (в частности, для процессов
производства доменного кокса), и не характерными для других
промышленных производств.
Поэтому можно вполне обоснованно заключить, что неадекватно
контролируемые выбросы ОАО "Северсталь" являются основной причиной
повышенного числа вышеперечисленных заболеваний людей, постоянно
проживающих в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце".
47. Заявитель также представила справку из Отдела по защите
окружающей среды мэрии г. Череповца, которая содержит рекомендации
жителям Череповца по действиям в обстоятельствах "неблагоприятных
метеоусловий", а именно, когда ветер несет выбросы ОАО
"Северсталь" на город. В записке рекомендуется, чтобы люди не
покидали свои дома и ограничили свою физическую активность. В ней
также содержатся рекомендации по питанию. Главной причиной этих
ограничивающих рекомендаций являются выбросы предприятий ОАО
"Северсталь". Заявитель также упомянула Письмо от 20 сентября 2001
г. из Череповецкого центра санэпидемнадзора, констатирующее, что в
дни таких "неблагоприятных метеоусловий" обращения детей в местные
поликлиники увеличиваются в 1,3 раза.
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Стандарты окружающей среды
48. Статья 42 Конституции Российской Федерации гласит:
"Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду,
достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,
причиненного его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением".
49. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" федеральная
санитарная служба устанавливает государственные стандарты защиты
здоровья населения от воздействия окружающей среды. В частности,
эти стандарты применяются при оценке качества воздуха в городах:
загрязнение воздушной среды оценивается в ПДК вредных веществ в
воздухе. Как следует из пункта 2.1 Санитарных правил от 17 мая
2001 г. и статьи 1 Федерального закона "Об охране атмосферного
воздуха" (1999 год), если ПДК не превышены, воздух безопасен для
здоровья и благосостояния жителей, проживающих в соответствующем
месте. В соответствии с пунктом 2.2 Санитарных правил качество
воздуха в жилых зонах городов должно обеспечиваться ПДК вредных
веществ, не превышающими 1,0 для всех категорий токсичных
элементов, и не превышающими 0,8 ПДК в оздоровительных зонах.
50. В соответствии с Федеральным законом "Об охране
атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. федеральный орган власти по
защите окружающей среды устанавливает стандарты окружающей среды
для различных типов источников загрязнения (автомобили,
сельскохозяйственные и промышленные предприятия и т.д.). Эти общие
стандарты применяются в отношении к конкретным предприятиям
региональными агентствами по защите окружающей среды. В принципе,
хозяйственная деятельность промышленного предприятия не должна
приводить к загрязнению, превышающему ПДК (статья 16 Федерального
закона). Однако в целях экономического развития региона
региональное агентство по защите окружающей среды может временно
разрешить предприятию превысить эти нормы (статьи 1 и 12
Федерального закона). Разрешение должно содержать график
поэтапного сокращения токсичных выбросов до безопасных уровней.
B. Санитарно-защитные зоны
1. Законодательство
51. Каждое предприятие с вредными выбросами должно создавать
санитарно-защитную зону вокруг своей территории - буферную зону,
отделяющую источники загрязнения от жилых районов города (Правила
3.5 и 3.6 Санитарных правил 1996 года, введенные Постановлением N
41 Государственной санитарно-эпидемиологической службы от 31
октября 1996 года; аналогичные требования содержались также в
Санитарных правилах 2000, 2001 и 2003 годов, которые заменили
собой Правила 1996 года). Нормы загрязнения в этой буферной зоне
могут превышать ПДК.
52. Минимальная ширина зоны определяется Санитарными правилами
в зависимости от категории предприятия. В соответствии с Правилами
1996 года санитарно-защитная зона вокруг ОАО "Северсталь" должна
быть 2000 метров. В соответствии с Санитарными правилами от 1
октября 2000 г. ширина санитарно-защитной зоны для
металлургического предприятия такой мощности должна составлять, по
крайней мере, 1000 метров. В некоторых случаях Государственная
санитарно-эпидемиологическая служба может увеличивать ширину зоны
(например, там, где концентрация токсичных веществ в воздухе за
пределами зоны превышает ПДК). Последующие Санитарные правила (от
17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г.) сохраняли эти требования.
53. Пункт 3.6 Правил городского планирования 1989 года
предусматривает, что предприятие должно предпринять все
необходимые меры для обустройства санитарно-защитной зоны в
соответствии с Законом с целью сокращения загрязнений.
54. Пункт 3.8 Правил городского планирования 1989 года
предусматривает, что в пределах санитарно-защитной зоны не должно
быть жилых домов. Это условие позже было заложено в
Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 года (статья
43) и Санитарные правила от 17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г.
Согласно пункту 3.3.3 Санитарных правил 2001 года проект развития
зоны может включать в качестве первоочередной задачи переселение
жителей зоны. Однако прямых требований переселения жителей из
санитарно-защитной зоны вокруг действующих предприятий в этих
Правилах нет.
55. Часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской
Федерации 1998 года гласит:
"В случаях, когда государственные или общественные интересы
требуют осуществления экономической или другой деятельности на
территориях с неблагоприятной окружающей средой, временное
проживание на этих территориях разрешается только при условии
применения специального градостроительного режима...".
2. Правоприменительная практика
56. Как следует из Постановления Федерального арбитражного суда
Северо-Кавказского округа (от 3 июня 2003 г. N Ф08-1540/2003),
органы власти имеют право прекращать хозяйственную деятельность
предприятия, не обустроившего санитарно-защитную зону в
соответствии с законодательством.
57. Заявитель представил извлечение из Решения Верховного суда
Российской Федерации по делу по иску гражданина Иващенко к
Красноярской железной дороге (опубликованное в "Обзоре судебной
практики Верховного суда", Бюллетень Верховного суда Российской
Федерации, N 9, от 15 июля 1998 г., з 22). В указанном деле
заявитель требовал немедленного переселения из ветхого дома. Суд
первой инстанции отклонил требование заявителя, указав, что она
могла требовать переселения только в порядке общей очереди (т.е.
будучи включенной в список очередников на получение жилья).
Верховный суд отменил это Решение со следующей формулировкой:
"Дом [заявителя] не только ветхий [...], но также расположен в
30 метрах от железной дороги в пределах санитарно-защитной зоны,
что противоречит санитарным правилам (эта зона должна составлять
100 метров, и в ее пределах не должно быть никаких жилых
помещений)".
Верховный суд направил дело на рассмотрение в суд первой
инстанции, указав ему определить конкретное жилое помещение,
которое должно быть предоставлено заявителю взамен ее предыдущего
жилого помещения.
58. В другом деле, связанном с переселением гражданки Ледяевой,
другого жителя в пределах санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь", президиум Вологодского областного суда в своем
Постановлении от 11 февраля 2002 г., в частности, указал:
"Суд первой инстанции не произвел оценку адекватности принятых
мер по переселению заявителя из санитарно-защитной зоны по
сравнению со степенью угрозы для ее здоровья. В результате, суд не
установил, может ли считаться предоставление нового жилья
[гражданке Ледяевой] в соответствии с существующим жилищным
законодательством в порядке общей очереди реальным шансом, что она
будет жить в благоприятной для ее жизни и здоровья среде".
Суд также выразил сомнение по поводу того, что ответственность
за переселение жителей из санитарно-защитной зоны лежит на
государстве.
C. Жилищное законодательство Российской Федерации
59. В годы советской власти большая часть жилья в России
принадлежала различным общественным организациям или
государственным предприятиям. Люди проживали в предоставленном им
жилье как пожизненные квартиросъемщики. В 1990-х годах были
осуществлены крупномасштабные программы приватизации жилья. В
некоторых случаях жилье, которое не было приватизировано, было
передано местным органам власти.
60. До настоящего времени некоторая часть населения России
продолжает жить на правах квартиросъемщиков в муниципальных домах
из-за связанных с этим преимуществ. В частности, квартиросъемщики
муниципального дома не платят налог на имущество, их плата за
жилье в основном ниже рыночной стоимости, и они имеют право
использовать жилье по своему усмотрению. Некоторые лица в
соответствии с законодательством имеют право на получение нового
жилья от местных органов власти.
61. С исторической точки зрения, право на получение нового
жилья было одним из основных социально-экономических прав,
заложенных в советском законодательстве. В соответствии с Жилищным
кодексом РСФСР от 24 июня 1983 г., который на момент описываемых
событий оставался в силе, каждый квартиросъемщик, условия
проживания которого не соответствовали принятым нормам, имел право
встать на очередь в местном органе власти на получение нового
жилья. Список очередников устанавливал порядок получения жилья по
мере его появления.
62. Однако нахождение в списке очередников не давало права
требовать от государства каких-либо конкретных жилищных условий
или конкретного времени получения жилья. Некоторые категории
граждан, например судьи, сотрудники милиции или инвалиды, имели
право на получение жилья по "списку первоочередников". Однако, как
представляется, российское законодательство не гарантировало
попадание в список первоочередников по причине серьезных
экологических угроз.
63. С советских времен сотни тысяч граждан стояли в очереди на
получение жилья, которая с каждым годом росла по причине
отсутствия ресурсов для строительства нового муниципального жилья.
В настоящее время факт нахождения в списке очередников на
получение жилья представляет собой некое обязательство государства
обеспечить людей жильем при наличии соответствующих ресурсов.
Например, заявитель утверждает, что лицо, являющееся первым в
списке очередников на получение муниципального жилья, ждет этого
жилья с 1968 года. Сама она попала в этот список под номером 6820
в 1999 году.
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
64. Заявитель утверждала, что в отношении нее имело место
нарушение статьи 8 Конвенции по причине неисполнения государством
своих обязанностей защиты ее частной жизни и ее жилища от
серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной
деятельности металлургического предприятия "Северсталь".
65. Статья 8 Конвенции, на которую ссылается заявитель, гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение своей частной и семейной
жизни, своего жилища и своей переписки.
2. Государство не вправе вмешиваться в осуществление этого
права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и
необходимых в демократическом обществе для защиты интересов
национальной безопасности, общественного спокойствия или
экономического благополучия государства, предотвращения
беспорядков или преступлений, защиты здоровья или морали, или
защиты прав и свобод других людей".
A. Применимость статьи 8 Конвенции в настоящем деле
1. Природа и степень предполагаемого
нарушения прав заявителя
|
